任志强 | 建立我国住房保障制度的政策研究(4)

2012年05月31日 18:00:56

  第三章 住房保障的国际经验与启示
   中低收入家庭的住房问题是一个世界性的问题,许多国家经过多年的探索, 已经建立起了相对成熟的公共住房保障政策和制度。本部分对住房保障的国际经验进行了总结,其具体的案例可参考附件。
   一、住房保障国际主要经验总结
   (一)政府在住房保障中的角色
   根据政府角色的不同,当尼逊(Donnison)提出了政府在住房保障政策中的三种角色,即雏生型、社会型及全面责任型,可从总体上概括当今各国的住房保障的类别。
   雏生型。意为政府对低收入住户的住房问题较为被动,缺乏系统和有力的政策,或即使有相关的政策又缺乏执行力度。大多数发展中国家及不发达国家都是如此,如巴西、墨西哥、泰国、印度等国家,在未有巨大问题爆发前,大多是项目式的临时措施,容易无疾而终。
   社会型。基于社会发展及社会公义的目的,英国、美国、以及大多西欧国家,也包括香港特区等,将有关资源与政策重点集中于低收入人群,实施有针对性的住房保障政策。而中高收入人群的住房则由市场提供,政府并不介入。美国的住房政策,可概括为一个由多元化的政策目标和多样化的政策手段组成的政策体系,包括建立中介结构、提供援助性住房金融、减税以及为低收入者提供住房补贴等。
   第三类是荷兰、、瑞典以及新加坡等对住房市场的全方位介入和控制的国家,他们是全面责任型住房政策的代表。以荷兰为例,政府有意识地全面介入住房市场,其住房政策的出发点是要建立一个既可保障低收入户的居住权利,又令他们不致因过于集中而被社会排斥。具体来说就是通过较全面的津贴面,令不同收入的住户可以居住于同一社区。新加坡是世界上公认的住房问题解决得最好的国家之一,其住房保障是政府主导型,政府将“居者有其屋”定为国策。目前,新加坡住宅市场主要有建屋发展局提供的政府组屋和商品房两部分。截止到2009年3月,居住在组屋的人口占全国总人口的82%,其中大部分人拥有房屋产权,只有大约7%的低收入家庭廉价租住组屋。其余高收入者,政府不为其承担住房保障责任。
   表3-1 政府在住房保障中的角色
   

建立我国住房保障制度的政策研究(4)

   总体来说,美国有着比较强的市场经济传统和环境,政府为低收入者提供住房协助更多通过市场和辅助的手段;亚洲则有较强的政府干预传统和“居者有其屋”观念,政府对住房市场的干预就相对直接,也更倾向于提供产权性质的住房保障;欧洲大多处于二者之间,并且除了政府对住房市场有一定干预以外,非政府的社会组织提供包括住房保障在内的各种社会保障也有着比较悠久的传统。
   (二)保障水平
   对于荷兰等住房全面责任型政府,住房保障的对象的选取并不是个问题,这些国家的目标是令不论贫富都可以享受到广泛的社会福利,包括住房。如瑞典的公共住房政策从一开始就针对全体居民,坚持普遍受益的原则,具有相当的普遍性。
   对于采取社会型房政策的国家,住房保障的对象为低收入群体,这就涉及到对低收入群体的认定的问题了。比如美国住房和城市发展部(Housing and Urban Development),将经调整的家庭收入中值作为界定家庭收入等级的依据。家庭收入中值,是指将各都市或非都市区县的家庭收入中位数,由按照不同的家庭规模加以适当调整的结果。家庭收入中值的不同百分比被作为住房保障计划的收入分界线:收入水平低于中值80%的家庭被界定为“低收入”,收入低于中值50%的家庭,被界定为“收入很低”,而那些收入低于30%的家庭,则被界定为“收入非常低”。
   此外,对住房需求方的筛选即准入机制在许多国家有着许多宝贵经验值得我们借鉴。香港、新加坡等地针对住房保障的准入非常严格,这得益于对制度的严格执行及严厉的惩罚力度。以香港为例,房委会每年核查公屋轮候册收入及资产限额。若住户虚报资料,房屋委员会可终止其租约,并可根据法律规定予以检控。香港房屋条例规定,任何人士如故意向房屋委员会虚报资料,即属违法,一经定罪,可判罚款20000港元及监禁6个月。1987年4月起,房委会开始实施公屋租户资助政策,目的是减低对经济能力较佳的住户的资助,确保房屋资助能给予真正有需要的人。根据该政策,在公屋居住满十年的租户,须两年一次申报家庭收入。不申报收入或家庭收入超逾所定限额的租户须缴付额外租金。1996年6月进一步实施维护公屋资源合理分配政策,收入和净资产值超逾所定上限或不申报收入和净资产的租户,须缴交市值租金并于一年内迁出所住的公屋单位。
   (三)保障方式
   对于是社会型的政府,在制定公共住房政策时普遍重视使用权性质保障房即租赁房的发展,为最低收入者提供保障。在英国,租赁住房的比例为30%,其中20%是公共租赁住房,10%为私人租赁住房。英国政府把持续供应可负担住宅列为重要的政绩目标。伦敦2004年的新规划要求中心区新增房屋的1/4为可负担用房。法国政府规定,全国所有市镇必须保证20%以上的住房是廉租房,否则将受处罚。政府每年拨出专项资金以长期推行廉租房和房租补贴计划。
   以美国为例,美国的住房保障方式的选择是和住房供需的具体情况相关的。在整个住房市场的供给总量存在刚性不足的情况下,政府直接建房是初期住房保障的主要方式之一。随着供需矛盾的缓解,租房补贴将逐渐发展成为住房保障的住房方式。这种方式更能保证政府的补贴真正落实到需要的人群,控制和减少政府的住房开支,尽量减少政府对住房市场自身运行规律和效率的干预,有利于提高存量住房的使用效率。
   对于全面责任型的政府,住房保障往往会以产权性质的住房为主,这属于政府对于国民的福利而非住房保障。以新加坡为例,截止到2009年3月,居住在组屋的人口占全国总人口的82%,组屋中大部分人拥有房屋产权。
   在补贴方式方面,20世纪70年代中期,西方国家的住房保障逐渐由“补砖头”(向住房供应方补贴)转向“补人头”(向住房需求者补贴)。现在,几乎所有发达国家和越来越多的发展中国家都不同程度地采取了发放住房补贴的办法:给租房(包括公房和私房)者以房租补贴;给购买自住住房者以税收减免形式的购房补贴。
   (四)保障性住房来源
   保障性住房的建设简单可分为政府直接建房及政府间接建房两种方式。第一种政府直接建房的方式,由政府设立专门机构,并提供运营资金。这种方式在住房短缺情况下更为适用,另外在福利国家及新加坡之类的政府主导型住房制度国家也采取这种方式。
   二战后,由于住房短缺,英国政府开始大量集中建设公房出租,并对私房出租实施租金管制。公共住房的主要建设方式是,环境交通和区域部根据中央财政每年的建房预算安排,综合各个地方政府的建房情况和低收入居民住房需求情况,按年度向地方政府拨款,由地方政府负责进行公房建设。到1981年,公共住房已超过546万户,占全国住房的三分之一。
   新加坡政府主导住宅的开发与建设,由建屋发展局具体实施。新加坡建屋发展局的基本职能包括实施政府制定的建屋计划、征用土地、拆迁旧屋、规划设计住宅、策划基础设施建设、安排承包商承建 及负责公共住房的出租、出售和管理。组屋是新加坡住房保障的一大特色,组屋由政府主导、房屋发展局制定规划并负责住宅建设的全程运作。
   另一种是政府间接参与方式。政府提供土地、贷款、税收优惠,支持非盈利机构发展低租金、低成本的住房。
   法国政府对低租金住房机构提供长期低息贷款,年息1%,期限45年(市场上一般30年的贷款利息为5.22%)。低租金住房机构资金不足时,可直接向特定的金融机构借入资金,借、贷利息差额由政府补贴。到20世纪70年代,新建住房中由政府资助和补贴的住房仍保持在50%以上。其租金水平一般为成本租金的55%-60%。
   日本政府建立了住宅金融公库,作为政府向居民自建或购买住房提供长期、稳定、低息贷款的机构,住宅金融公库贷款利率低,成立初期为5.5%,大大低于银行的14.6%,而且不同于民间的浮动利率制,采取固定利率制。贷款对象可以是个人或企业;贷款条件优惠,还款期限可长达35年;对于还贷困难者则规定可在原有基础上延长10年。住宅金融公库由国家出资,每年接受国家融资,对于融资中出现的亏损则由国家财政予以补助。1951 年日本政府颁布了《公营住宅法》, 明确指出公营住宅的受益对象为低收入家庭。住宅供给公社的建房资金来源主要是向住宅金融公库和地方政府贷款,少部分是向邮政储蓄等其它民间机构贷款。公库贷款的利率在4%左右,政府贷款为无息贷款,民间贷款利率在6%左右,住房出售或出租收入归还上述贷款。
   (五)住房金融政策
   具有典型性和代表性有三种类型:一是美国的住房抵押贷款体系;二是德国的住房储蓄与抵押贷款相结合的综合体系;三是新加坡的住房公积金体系。
   美国是世界上发放住房贷款最多的国家。在市场经济体系十分完善的情况下,高度发达的住房抵押贷款体系,对提高美国居民的住房水平起到了关键的作用。美国的住房金融体系由三个部分构成:一级抵押贷款体系;二级抵押贷款证券化体系;保险体系,分散住房贷款机构发放贷款的风险。
   德国的住房储蓄体系:由参加者与专门设立的储蓄银行签订存贷契约,先存款,达到一定时间和数额后,一般为5-7年左右,由储蓄银行给储户发放贷款用于建房、买房或住房改建。以法律的形式规定了贷款额用途,即只能用于建房、买房或住房改建。其融资体系不依赖于资本市场,而是依靠居民一定数量的自有资金。政府不能强制居民储蓄,而是采用经济手段鼓励居民尤其是中低收入居民参加住房储蓄。
   1955年,新加坡建立了中央公积金制度。这是一项全面的强制储蓄制度,规定雇主和雇员都必须以雇员的薪金为基数,按照法定的公积金缴纳率将个人月薪的一部分存入中央公积金局的个人账户,用于退休、住房、医疗、教育、投资增值等诸多方面。中央公积金局是新加坡最主要的住房融资机构,最初是为实施养老保险、提供社会保险,后来逐步发展成为居民购买住宅的主要资金来源。
   二、国外住房保障经验的启示
   (1)清晰界定政府角色与责任
   无论是全面保障还是保障中低收入者抑或是低收入者,政府在住房保障方面的定位一定要清晰,如新加坡政府依据自身的社会经济和资源条件,制定了“居者有其屋”计划,政府不遗余力地致力于这个目标,不仅制定相关法规,也设立了建屋发展局来执行其目标。反之,我国政府在住房保障方面,在保障目标和执行力方面,都需要加强。
   (2)逐步缩小住房保障的目标范围,最终锁定低收入阶层
   发达国家保障性住房政策的目标群体经历了从大到小的转变。在住房短缺时期,保障性住房的目标群体较广,几乎包括低、中、高收入阶层,如瑞典等国。随着住房供需压力的改善,保障性住房的目标群体逐步缩小,逐渐转向为中低收入群体。
   (3)住房保障需要法律保障
   发达国家政府的公共住房政策基本都是以法律的形式存在,反映在不同时期的住房法规中。如美国早在1937年出台了《公共住房法》,该法案开创了联邦政府资助公共住房的先河。1950年日本制定并颁布的《住宅金融公库法》成立,主要对难以从银行等一般金融机构借款以购、建房的个人与单位提供贷款。此后又根据1955年颁布的《住宅融资保险法》,对金融机构发放的住房贷款提供保险服务。
   (4)多层次住房保障
   任何一个国家都是从重点解决低收入家庭的住房问题入手,再逐步解决中等收入家庭的住房问题,具有层次性;很多国家将低收入群体划分为不同的等级,并建立严格的监督机制,从而形成良性循环。例如,新加坡政府严格按照家庭收入确定享受的住房保障水平,住房短缺时期只有月收入不超过800新元的家庭才有资格租住公有住宅。
   (5)加强执行能力,完善实施机制
   1973年新的香港房屋委员会的成立为公屋计划的实施和发展、保障中低收入百姓的住房问题发挥着积极的作用。此外,也有其他机构甚至非营利机构的配合。可以说,香港成功的公屋制度,有赖于专门机构长期有效的执行政府房屋政策,和专业有效的运营和管理。
   (6)重视保障性住房的规划与环境
   新加坡和香港保障性住房的规格设计和环境设施值得借鉴。从前面新加坡组屋的房屋结构图可以看出,新加坡的组屋大部分是方便舒适的小户型,这十分值得同样人多地少的中国在保障房设计方面进行借鉴,此外,要学习新加坡的组屋的规划设计,小区总体空间布局划分清晰,功能分区明确合理。香港公屋采用标准化的设计原则,以便于大规模的工业化生产,从而提高生产效率,降低建造成本。公屋的房屋品质和环境已经与私人楼宇相差无几。香港公屋在规划设计过程中,尤其注重其环境设计,例如在房屋屋顶设置天台花园,以提高居住区的绿化覆盖率,公屋周边的公共服务设施、交通设施,以及住区环境等多方面的也得到了保证。
   第四章 住房保障的经济学与政治学分析
   一、住房的经济性质与特点
   首先,住房必须依附于土地,所以土地的性质和特点在很大程度上决定了住房的经济性质与特点。
   土地属于稀缺资源。一方面,中国庞大的人口决定了土地本身属于稀缺资源;另一方面,政府的行政干预又从两个方面加剧了土地的稀缺性。一是政府对土地用途和数量的管制人为地限制了土地的供应量,二是政府将大量资源集中投入特大城市和大城市加剧了这些城市的土地稀缺程度。政府行政干预所造成的土地稀缺是局部性的。
   土地有不可移动性。土地不可移动,所以不同区域的土地没法挪用。由于这一特性,土地资源的可替代性非常复杂。对于某地的政府或居民来说,土地资源具有不可替代性,比如北京的政府无法在河北的土地上建设项目,北京的居民也无法去河南居住;但从市场的角度,土地又有一定的可替代性,比如一个企业如果认为北京的土地太贵,完全可以把工厂设在河南。
   土地存在级差地租。土地不同于其他资源,不同区位的土地其价值是不同的,这一属性来源于土地的不可移动性。土地的级差地租意味着不同区位的土地其稀缺程度是不一样的。
   土地价值可以随周边情况的改变而改变。一般地,在某块土地本身没有任何改变的情况下,随着城市的扩张,一块土地(房产)会从城市边缘逐步成为城市中心,土地(房产)的价值会提高;随着城市基础设施的增加,该地块的便利程度会提高,土地(房产)价值也会提高。也就是说,土地可以吸收城市建设投入的外部性来增加自己的价值。
   其次,住房是私人物品。无论是从消费的竞争性还是消费的排他性,住房都是标准的私人物品。
   从经济学的角度而言,土地属于私人物品,意味着市场配置是最有效率的。当然,市场配置带来效率的前提条件是排除不必要的政府管制,包括对于住房所依附的土地的用途和数量的管制。
   而中国目前对于土地的管制非常严格,不仅对土地利用的用途和数量进行行政管制,还通过土地所有人的地位进行直接的控制。这些管制措施对土地市场的扭曲必然会通过住房市场反映出来,导致了目前出现的种种问题。我们将在后文再作详细分析。
   第三,住房(土地)具有投资品的性质。与一般商品需求曲线向下(即需求随价格上升而下降)不同,投资品的需求曲线在某个区间是上升的,也就是说,在价格上升的同时,投资品的需求也有可能是上升的。住房兼有一般商品和投资品两种属性,在快速城市化过程中,投资品属性表现得更突出;而在快速城市化过程结束后,住房的供求会形成新的均衡,到那时,住房的投资品属性会下降而一般商品属性会上升。
   住房具有投资品的性质意味着,在我国目前快速城市化的阶段,住房价格总的趋势将会是持续上升的。虽然不排除局部存在泡沫甚至泡沫有破灭的可能,但总体上的价格平稳要在城市化快速发展阶段接近完毕才会达成。
   第四,住房具有财富分配效应。投资品一般都具有财富分配效应,如股票持有者直接参与上市公司的财富分配,而住房则通过土地间接参与社会财富分配。
   住房主要是通过土地吸收城市建设投入所形成的外部性来参与社会财富分配的。例如,政府投资50亿建设一条轨道交通,但其票款收入甚至不能覆盖运营成本,其效益主要体现为沿线的交通便利(还有污染减少等外部性),而交通便利等外部性会被轨道交通各站点周边的土地所吸收,转化为土地增值,这些土地上的住房拥有者实际上分享了该轨道交通投入的大部分效益,相当于从政府的基础设施投入中分得了一杯羹。
   反过来也可以说,在中国快速城市化阶段和政府对城市基础设施投入巨大的情况下,如果不拥有住房,就会失去从政府庞大投资中受益的机会。所以,住房的财富分配效应会激励当下的人们尽早、尽多地购买住房。
   第五,与其他消费品相比,住房的边际效用递减效应比较弱。
   

建立我国住房保障制度的政策研究(4)

   图 4-1 住房的边际效用递减效应
   从以上的示意图可以看出,人对于“吃”最容易满足,在经济水平达到一定条件后,“吃”的边际效用迅速降低;而相对于“吃”,对“穿”的追求可以持续到更高水平,其效用才会明显降低;再相对于“吃”和“穿”,对“住”的需求更加持久,其满足点(效用迅速降低的转折点)出现得更晚。从我们的日常生活经验也可以知道,在生活达到温饱以后,人们对“吃”的欲望就减弱了,而对于“穿”的欲望可以持续到小康以上,但对于“住”的欲望,对于绝大部分人来说穷其一辈子都不可能满足。
   在资源稀缺的情况下,按照市场规律,该资源必然是先满足出价更高的需求,而住房的边际效用递减效应弱意味着出价高的需求(富人的需求)较不容易被满足,导致资源较难向低端需求配置。市场均衡的结果也表明,在没有干预的情况下,开发商的共识是大户型的市场需求优于小户型。
   二、住房失衡问题及其原因
   (一)市场配置资源可能导致的住房失衡问题——一般问题
   从以上对住房(土地)的经济性质和特点的分析可以看到,如果完全由市场配置住房(土地)资源,稀缺资源的配置将首先满足效率最高的需求,用货币表示就是愿意出价最高的需求,而由于住房的边际效用递减效应较其他消费品要弱,要在完全满足富裕人群的住房需求后再考虑相对不富裕人群就比较困难。
   所以,市场配置资源可能导致低收入人群无法得到适当的住房,这是市场配置资源所可能导致的一般性问题,世界各国都可能发生。
   (二)政府不当干预可能导致的住房失衡问题——中国的特殊问题
   首先是中国扭曲的经济发展结构反映到了土地和住房问题上。
   一是片面追求GDP的驱动使地方政府倾向于多供工业用地、少供住宅用地,并且试图用住宅用地的高价来贴补工业用地的低价。
   二是政府支出规模过大及大城市规模过度扩张。城市拥有行政级别是中国特色,中国的直辖市是副总理级,由此以下不同的城市(主要是依据其规模)被定为副省级、地级、副地级、县级、副县级、股级不等。这个体制使特大城市和大城市在竞争政府资源中拥有绝对优势,而中国政府恰恰又控制了大部分的资源,所以除了个别特例,在同一区域内,级别越高的城市获得的资源就越多,城市扩张就越快。
   大城市规模的扩张会导致外来人口的集聚和土地价格的上涨。
   如果由市场来决定,当城市规模扩张所带来的收益(市场集聚等)与增加的成本(土地价格上升、交通成本上升等)相当时,城市规模会达到均衡。但中国的体制特色决定了大城市不会停下扩张的脚步。这样必须在城市寻找就业机会的低收入群体就被迫承担更加难以获得住房的后果。
   其次是不当的土地管制所造成的住房失衡问题。
   中国的土地管理制度是极为独特的。首先,中国人与土地的产权关系是根据人的身份而不同的。城市居民只能拥有使用权,农民(集体)则可以拥有所有权;城市居民不能在农村拥有土地,而农民一旦转变身份成为城市居民就必须放弃土地所有权;但是即使农民(集体)拥有土地的所有权也不能根据自己的意愿进行交易。而人的身份——城市居民或农民——并不是由于其从事的职业不同,而是由其出生的家庭不同而决定的,因而是无法自由选择的。其次,土地产权还与土地位置和用途有关,农村集体所有的土地只能用于农业(渔业、林业等)和农村建设(如农民居住),农村土地一旦被纳入城市的范围、被用于城市建设,所有权就必须变更归国家所有。
   这样的土地管理制度严重地扭曲了住房供应体系,整个住房供应体系被割裂为城市住宅和农村住宅,尽管它们的使用功能并无不同,却无法发挥同样的作用。大量的农村土地和住宅无法进入整个住宅供应体系,它们要么处在“违法”出租的尴尬中,要么等待被拆迁征用。对农村土地的管制使进城工作的农民无法将农村的财产(最主要是土地)置换为城市的财产,从而无法完全城市化,而只能成为农民工。农民工在城市居住和工作却无法获得住房,他们在农村有住房却并不居住。
   现行的农村土地管制制度还在技术上为住房保障制造了困难。一方面,按照国际通行标准,收入主要来自城市、工作和生活主要在城市的农民工已经是城市居民,但是他们在城市面临住房困难,应当作为城市住房保障的对象;但另一方面,他们在农村却拥有并不居住的面积不小的住房(在城市人看来是别墅),而且他们还在继续用在城市获得的收入投入到农村的住房建设中,这种情况下为他们提供城市住房保障对城市居民又有不公平的问题。但是他们在农村的住房却不能变现来为他们在城市定居提供资金。
   此外,政府在土地一级市场可以凭借单一垄断买家的地位压低土地收购价格,使地方政府有更强的征地冲动,而市场对城市规模的制约作用无法实现;而在二级市场,政府又拥有单一卖家垄断地位,地方政府可以凭此抬高售价来构建土地财政。地方政府此类行为造成的结果一方面制造了大量失地农民和失去住房的城市居民,也就是制造了大量的住房需求,另一方面又制造了过高的房价,使大量的农民工、外来人员、城市中低收入阶层面临难以负担住房成本的问题。
   除了经济发展结构不平衡和土地管制不当两个主要原因造成我国住房问题外,不成熟的租赁市场使租房居住缺乏稳定感,民间资本缺乏投资渠道,在通涨预期下选择房地产为主要投资渠道,这些问题也加剧了低收入人群的住房困难。
   但我们也不能把低收入群体的住房问题无限夸大,从以上的分析可以推测,住房问题比较严重的应该集中在过度扩张比较严重的特大城市和大城市;相关数据和我们的实地调研也支持这一点,一些中小城市所面临的住房保障需求并不大。
   最后是利益集团影响导致住房失衡。
   中国欠缺公开透明的利益博弈机制,但并不意味着不存在利益集团的影响。相反,由于欠缺公开透明的利益博弈机制,一部分利益集团在中国的制度设计和经济决策中拥有强大的发言权甚至决策权,而另一些利益集团则没有代言人也没有发言权。在中国住房制度形成和变化过程中也可以清晰地看到这种问题的存在。
   在城市与农村的博弈中,处于强势地位的城市控制了国家主要的经济资源,并且制定了城乡不同的土地管理制度。为了城市扩张的需要国家可以征用农民的土地,而农民却不能主动将自己的土地用于城市建设,哪怕是这块土地已经被城市所包围,从而有效地防止了农民分享城市化的效应,哪怕是溢出效应。在大城市与小城镇的博弈中,大城市控制资源使小城镇发展战略只能停留在纸面而无法落地。在国有部门与非国有部门的博弈中,国有部门始终可以在国家正式的住房制度之外为自己保留一块“自留地”,从而使部分国有部门的职工无需面对房价上涨的压力,反而可以从中获得牟取暴利的机会。
   这样的利益博弈机制下形成的政府干预制度,非但无法对市场竞争所造成的住房失衡问题进行弥补或矫正,反而会加剧这种失衡现象。
   三、住房保障的必要性和合理性
   (一)住房保障的必要性
   提供包括社会保障在内的公共服务已经成为现代政府的主要职能之一,提供哪些公共服务,提供到什么程度则体现了一个政府或执政党的政治倾向和执政理念,也涉及到一个国家的文化和制度传统。
   从世界范围来看,大多数国家都认同居住权属于基本经济人权,所以都会程度不同地提供住房保障。从中国的传统来看,中国人对“住”有着特别的崇拜,住房既是一个家庭的象征,也是一个家庭最重要的财产。
   如前文分析,住房虽然是私人物品,由市场配置资源是最有效率的;但在市场条件下,稀缺资源的配置将首先满足效率最高的部分需求,用货币表示就是愿意出价最高的需求,也就是富裕人群的需求,并且在边际效用递减不显著和存在投资需求的情况下,富裕人群的需求庞大,市场就无法在满足富裕人群的基础上自动满足低收入人群的需求。从社会角度来说,市场在满足低收入人群住房需求方面就会出现失灵的问题,这就为政府适当介入,为低收入人群提供住房保障提供了理由。
   中国经济结构失衡和土地管制不当加剧了低收入人群的住房问题,从长远看,由此造成的问题最终需要经济结构重新平衡和取消不当管制来解决。但在中短期,这些问题也对住房保障提出了要求。
   (二)住房保障的合理性
   根据边际效用递减理论,在合理的范围内进行再分配时,富人所减少的效用要小于穷人所增加的效用,所以全社会的效用是增加的。这从全社会效用的角度为取富济贫提供了合理性依据。
   福利经济学第二定理认为分配与效率是可以分开来考虑的。在完全竞争的市场条件下,每一帕雷托有效率配置均能达到竞争均衡,政府如果改变个人之间禀赋的初始分配状态,经过市场机制的作用仍然可以得到帕雷托有效率配置的结果。
   图4-2 社会无差异曲线与效用可能性曲线
   

建立我国住房保障制度的政策研究(4)

   上图中,红色曲线为资源约束条件下的社会效用可能性曲线,在这条曲线上的各个点都是符合帕累托最优效率的;一组蓝色曲线为社会无差异曲线,它们代表了不同的社会福利水平,离原点越远的社会无差异曲线代表社会福利水平越高;在市场均衡点位于A或C点时,社会福利水平相同,但处于较低水平;当市场均衡点位于B或D点时,社会福利水平也是相同的,但福利水平较A或C点有所提高,在社会无差异曲线与效用可能性曲线相切于P点时,社会总福利水平是最高的。也就是说,政府可以通过改变初始分配,来使市场达到不同的均衡点,而当市场均衡点位于P时,社会福利水平最高。
   第五章 中国住房保障制度设计的原则
   一、公平原则
   对公平可以有两种不同的解读,一种是经济学意义上的公平,强调起点公平和规则公平,另一种是社会学和政治学意义上的公平,比较强调结果的公平。
   政府提供住房保障的目的显然是基于社会和政治的需要,所以住房保障的公平原则包含了以下几个方面的含义:
   一是作为社会保障政策的一部分,住房保障的优先顺序应该是按家庭可支配收入从低到高提供保障,即优先为最低收入群体提供保障;但保障所造成的结果不应当使低收入层次的实际生活水平超过上一层次的实际生活水平。
   二是如果因为政治或社会原因必须同时为不同收入水平的阶层提供住房保障,则保障在总体上应当能缩小而不是扩大收入差距,也就是说,为较低收入群体提供的保障水平(折合为货币)应当高于为较高收入群体提供的保障水平。
   二、效率原则
   效率原则至少包括了两个方面的含义:
   含义之一是将效率与公平看作对立面,住房保障意味着牺牲一定的效率来达成一定的公平,但牺牲效率必须有一定的限度。
   首先是住房保障应当将对市场的扭曲限制在最低程度。只有让市场在资源配置中发挥作用,有效率的市场均衡才能达到,否则,前述的均衡点就不能到达效用可能性曲线。
   其次是提供住房保障不应当导致对公共资源的滥用,也不应当激励人们对保障性住房的故意追求。过低的价格可能会导致对公共资源的滥用,如广州决定亚运期间公共交通免费,第一天就导致了公共交通系统的全面瘫痪。同时,作为社会保障,保障性住房应当是为低收入人群提供的一种社会救济,也就是人们在无奈之下不得不接受的社会救助,如果制度设计导致人们故意追求保障性住房,就说明制度设计是扭曲的。
   含义之二是,政府在提供公共服务时也存在效率问题,提供保障性住房也需要更有效率的机制。
   首先,如果政府的征税权是受约束的,政府可用于提供公共服务的财政能力是一定的,那么根据帕累托效率原则,是否将公共财力用于提供住房保障和提供到什么程度,需要将提供住房保障的边际效用与提供其他公共服务的边际效用相比较,以达到更高边际效用为取舍标准。可以表示为:MUH > MU1, MU2, ……, MUn。(其中,MUH代表一单位公共财力用于住房保障所产生的边际效用,MUn则代表一单位公共财力用于提供其他公共服务所产生的边际效用)
   其次,如何提供住房保障,包括保障性住房的筹资、融资、建设、运营和维护都应当考虑充分利用市场机制,从而达成更有效率的安排。
   三、基本保障原则
   一般地,由政府筹资提供的社会保障或社会福利都只能满足最基本的需求,从医疗到教育都是如此。更高层次的或更个性化的需求只能通过市场来解决。这一方面是因为政府无力负担超出基本需求的服务成本,如果要提供更好的服务就必须增加税收来筹资,而加税会抑制经济的活力;另一方面,过高的福利保障会抑制民众的工作热情和创新能力,就是所谓的“养懒人”。
   对于住房保障机制,应当精心考虑保障目标、保障层次、保障水平等方面,既要考虑财政负担能力,又要考虑防止“不劳而获”。
   如前文的分析,经济适用房是典型的违反了基本保障原则的失败设计。
   四、普遍保障原则
   也可称为应保尽保原则,就是在制度设计所承诺的保障范围内实现全覆盖。如果政府财力不足,可以在设计保障房制度时缩小保障范围或降低保障水平。但如果在承诺的保障范围内不能实现全覆盖,就无法实现公平,也会造成权力分配和寻租。
   五、多层次保障原则
   由于土地资源硬约束与大城市过度扩张的叠加效应,中国特别是大城市目前面临住房问题的群体规模比较大,他们对保障性住房的需求差异也比较大,单一的住房保障层次无法满足不同的需求。
   此外,如果只向最低收入群体提供保障性住房,在目前的社会、政治环境下难以获得社会认同,所以,面向不同收入层次的中低收入人群提供多层次的保障性住房也是政策博弈的结果。

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2012年5月31日, 8:23 下午
分类: 公民博客