——论南海争端中的中国作为

  摘要:就中国目前的海洋政治形势而言,南海争端已成为全球热点。从南海争端的问题属性来看,这是一个多元的、系统化的、结构化不良的政治问题,是一个重要而紧急的战略问题。从南海争端中的战略格局来看,中国面临内外双重战略压力,面临着战争与和平的两难选择。为此,中国应采取系统性的战略措施积极应对南海争端,站在国家战略角度从各层面、各领域展开实质性行动,在做好积极维护主权准备的同时,争取用政治与外交手段和平解决南海争端。

  关键词:海洋政治;南海大开发; 屯海;环南海经济圈

  21 世纪伊始,南海周边国家围绕岛礁归属、海域划界和资源开发等问题争端再起。南海周边国家不断强化其海洋发展战略,“屯兵占海、据海产油、以油养兵”已经成为这些国家应对南海争端的共同战略,导致“搁置争议、共同开发”的原则受到有史以来最为严峻的挑战。南海争端的严峻形势引起了学者的广泛关注,本文就南海争端的问题情势、问题属性和我国面临的战略困境进行分析,并提出解决南海争端的初步设想。

  一、南海争端的战略情势分析

  南海是南中国海的简称,主要指东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛等岛礁及其附属海域。围绕南海诸岛和南海海域,中国与南海周边国家乃至区域外大国发生了许多争端,导致南海问题矛盾重重。具体来讲,南海问题或南海争端,主要指中国和南海周边国家围绕南海的岛屿主权归属、管辖海域划界、专属经济区划界、外大陆架划界、海洋资源开发等海洋权益方面所产生的分歧和争议。南海问题的核心和关键是岛屿主权的归属,其焦点就是南海诸国围绕南海的岛屿主权与中国形成的矛盾和冲突,矛盾和冲突主要集中在西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛及其海域,其中南沙群岛和海域的分歧和争议最大。目前,在全球政治力量较量和地缘政治结构调整的大背景下,在南海争端中,中国面临的战略情势不容乐观。

  1. 1 南海争端冲突不断

  进入 21 世纪,南海周边国家在南海不断挑起事端,甚至集体向中国发难,导致南海问题矛盾重重,而区域外大国的主动介入,也使冲突爆发的概率越来越大,昭示着南海争端有不断升级的趋势。主要表现在四个方面:

  一是南海周边国家不断突破《南海各方行为宣言》( 以下简称《宣言》) 。2002 年,为了维护南海地区的和平与稳定,中国与东盟各国签署了《南海各方行为宣言》,强调以和平方式解决南海争议,各方承诺不采取使争议复杂化和扩大化的行动。在《宣言》签署国中,作为负责任的大国,中国全面遵守《宣言》。其他一些签署国虽然明确表示要遵守《宣言》及其基本原则,但实际行动则严重违反了《宣言》的有关条款。由于《宣言》明确规定,解决争端不诉诸武力,所以,当南海周边国家采取使争议复杂化和扩大化的行动时,中国也不能采取武力手段约束他们的行为。这表明,《宣言》并没有达到约束南海周边国家的目的,反而成为这些国家掠夺南海资源的“保护伞”。正因为如此,南海周边个别国家才不断破坏来之不易的《宣言》的和平精神。

  二是南海周边国家不断强化军事力量、频繁举行联合军事演习。南海周边国家不断强化其海洋发展战略,不仅屯兵占岛、修建机场、强化军事存在,而且圈海产油、以油养军,用以加强军事力量。越南、菲律宾、马来西亚等国纷纷从美俄欧购买现代化程度比较高的战机、舰艇等武器。特别是越南,先后向俄罗斯订购了 6条“基洛级”潜艇和 12 架远程重型战斗轰炸机苏 - 30,引进了 S - 300PMU1 防空导弹系统、4艘“猎豹”级护卫舰和 8 艘导弹巡逻艇,甚至扬言把“金南湾”海军基地租借给美国; 马来西亚也向俄罗斯订购了18 架苏 -30MKM 战机,猎装了法国的“?鱼”级潜艇。这些国家全面更新装备,借助增强军事力量来增加他们在南海争端中的对话资本,并对中国在南海的主权构成了严重威胁。

  三是区域外大国主动积极介入。美国对南海的基本政策从“中立——不介入——介入但不陷入”的转变,从“即使南沙发生冲突也无义务直接卷入战争”到“愿意帮助和平解决南海争端”的战略调整,符合美国的国家利益。特别是 2011 年,随着美国战略重心向“亚太”转移,美国高调“积极介入”南海争端。公开拉拢东南亚国家,分裂中国与东盟之间的关系,鼓动在东盟框架内解决南海问题; 扩大南海的军事存在,与东南亚国家举行年度军演; 派遣监测船在南海从事非法活动,侦测中国海洋军事情报。日本为了维护其“海上生命线”、扩大其在东南亚的战略空间和势力范围,打着维护南海自由通行权的幌子,积极介入南海争端,公然鼓动东盟国家“合纵”对抗中国。印度为了继续保持其在南亚和印度洋的战略优势,坚持图谋东进,积极染指南海,与越南签订了《国防合作协定》,积极与其在南海争议区内开展油气勘探合作。此外,澳大利亚等国也以“南海航行权”关系到其国家利益为由,表示“不能对此视而不见”。这些大国插手南海事务,不断强化在该地区的政治、军事渗透活动,对中国南海的安全环境构成严峻挑战: 不利于中国建立和平稳定的周边环境; 恶化了中国南海的安全环境,也为建立区域安全机制设置了障碍; 增大了中国与东盟有关国家在解决南海争端问题上的难度。

  四是采取扩张式的资源勘探与石油开发。越、菲、马等国不仅在南海独立开采石油和天然气资源,还极力引进外国公司参与南沙海域的石油开发。如越南把南沙海域划分为上百个油气招标区,公开对该地区进行全球招标,近几年来,已分别与美国、俄罗斯、法国、英国、德国等国的有关公司签订了勘探、开采石油和天然气合同,并实施大面积开采。除此之外,南海周边国家还动用武装力量增强海域控制力度,在我国“九段线”内的传统海域骚扰、袭击和抓捕中国渔民,以极其强硬的态度对待中国在解决南海争端中的友好举措,致使南海争端不断升级。

  1. 2 南海争端出现了国际化趋势

  我国一贯主张,中国愿意与有关国家进行双边外交谈判,反对外部力量介入,使问题复杂化。但事与愿违,南海问题日益成为一个国际化的问题,主要表现在: 南海问题正从“一对一”的矛盾发展为“一对多”的矛盾。

  一是政治合作国际化。南海问题最初并不涉及国际组织,但自东盟成立以来,南海周边国家感觉单独与中国进行较量的底气不足,便充分借助东盟这一政治平台,以获得“多对一”的战略优势。因此,为了在政治上寻求对抗中国的优势,南海周边国家以东盟为平台,主动协调立场,力求在南沙问题上“用一个声音说话”,宣布“以集体名义而不以双边名义接受谈判”,企图通过“集体性政治谈判”解决南沙争端。在所谓的“中国威胁论”的大背景下,针对南海问题,东盟加强了区域内的政治合作,甚至公开强调“美军在亚洲的存在是必要的”。特别是菲律宾,多次声称南沙争端不只是中菲两国的双边问题,而是所有关注南海的国家共同关心的多边问题,主张通过东盟、国际法院、联合国安理会三个途径解决这一问题。另外,美、日、印等大国的被邀介入甚至主动介入,也为南海周边国家起到了“撑腰壮胆”的作用,并使这些国家在“道义”上也获得了某种支持,打破了南海争端各方业已形成的脆弱共识和力量平衡。这无疑向国际社会传达了一种信息: 南海争端属于国际性问题,这极大地增加了中国和平解决南海问题的难度。

  二是经济合作国际化。在南海油气资源开发问题上,中国历来主张“搁置争议、共同开发”。然而,南海周边国家无视这一友好主张,在岛屿主权归属尚未解决、专属经济区和管辖海域尚未划界的前提下,却均通过国际经济合作方式来解决这一问题。它们与资金雄厚、技术先进的外国石油公司签订协议,通过在国际上公开招标、联合勘探等方式来开采南海油气资源。这种方式也为欧美大国名正言顺地介入南海经济开发创设了条件。而大量外国公司进入南海从事经济活动,使南海诸国可以借助这些公司把相应的国家和政府拉进南海争端,达到了给中国施加政治压力、迫使中国在南海争端中作出重大让步的目的。通过这一形式,南海诸国不仅攫取了庞大的经济利益,也顺利地使南海争端在经济层面表现出了国际化特征。很明显,这种国际经济合作给中国解决南海争端带来了很多麻烦。

  三是军事合作国际化。南海周边国家为了在军事上寻求大国的帮助,力邀区域外大国到南海进行军事合作。例如,越南有意拉拢美国和俄罗斯重返金兰湾,而菲律宾则与美国长期保持着密切的军事合作关系,借助《共同防御条约》和《军事基地协定》,持续进行美菲“肩并肩”军事演习。菲律宾极力拉拢美国进行军事合作,并公开邀请美军进驻苏比克海军基地和克拉克空军基地,企图让美国在军事上替菲律宾充当“保护伞”。在美国的主导下,南海诸国在南海连年举行“卡拉”军演、“金色眼镜蛇”、“对抗虎”和“肩并肩”等系列军演。通过联合军事演习,形成了一个指向中国的“卡拉集团”,这种持续的军事合作必然会推动南海争端的国际化步伐。

  四是舆论宣传国际化。20 世纪 60 年代伊始,南海诸国开始以主权国家的名义提出对南海的权利主张,他们无视中国在南海的主权存在,歪曲历史、颠倒黑白,搜寻其“拥有”南海海域和南沙群岛的历史证据,在不同场合为大国介入南海争端制造国际舆论。同时,根据《联合国海洋法公约》等法律文本寻找法律依据,公布所谓的领海基线,将南沙群岛甚至将西沙群岛、中沙群岛及海域划入其版图范围; 建立行政区划,大搞旅游开发; 向联合国提交专属经济区和外大陆架划界案; 发表了《东盟关于南中国海问题的宣言》,在南海制造“中国威胁论”。客观地讲,这些活动在一定程度上为南海诸国赢得了政治同情分,并将南海争端扩大到国际组织,达到了引起国际社会普遍关注的目的。

  二、南海争端的问题属性分析

  2. 1 南海争端是一个多元化的系统问题

  从南海争端的要素组成来看,存在多元问题争议。南海争端是一个问题谱系,它包括岛屿主权、专属经济区划界、外大陆架划界、海洋管辖权等分歧和争议。特别是针对中国在南海的传统边界线即“九段线”问题上,南海周边国家无视历史事实,不遗余力地极力反对。由于中国是在国民政府时期“十一段线”的基础上公布了“南海九段线”,因此,在目前的中国地图上,南海的传统边界线也是用距离相对较远的九条未定国界线标绘的,关于“九段线”,在中国学术界,有以下四种解释: 一是国界线说,二是历史性水域线说,三是历史性权利线说,四是岛屿归属线或岛屿范围线说。1958 年,中国发表了《中华人民共和国政府关于领海的声明》,规定了中华人民共和国的 12 海里领海宽度,其适用范围为“中华人民共和国的一切领土,包括中国大陆及其沿海岛屿,和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿”。《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第 14 条指出“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利”,表明对南海九段线法律地位的确定,中国政府可能坚持对线内的岛礁滩洲及其附近海域拥有历史性权利。南海周边国家的侵略行为,与“九段线”赋予中国的历史性权利以及上述法律规定对这种权利的固化,形成了鲜明对照,也使双方在南海争端中产生了难以调和的根本性矛盾。“由于各国的专属经济区和大陆架边界在南海海域相互重叠和交叉,原本存在的各种争议更加复杂化,而不进行海洋划界,任何形式和内容的合作和开发都将难以为继。”由此可见,在南海岛屿主权没有解决之前,南海诸岛的外大陆架划界、专属经济区划界、管辖海域划界必然存在多元化的矛盾。

  从南海争端的涉事主体看,存在多元化的利益主体。南海是国际上重要的海上航道,是中国取得地缘战略优势的地方,也是中国国家重要利益之所在; 它是美国全球战略至关重要的一环,也是日本力保的“海上生命线”,关涉美日战略利益; 是越南的天然屏障,是印度近年来进入太平洋的觊觎之地。对菲律宾而言,南沙群岛是“正对其腰部的一把匕首”,是文莱和马来西亚经济发展的重要来源。因此,南海争端所涉及的国家不仅有区域内的直接利益相关者,也包括区域外的间接利益相关者。具体来看,南海争端的直接或间接利益相关者包括中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚、美国、、印度和中国台湾地区等。这些国家和地区围绕南海争端,形成了“四国五方”进行军事占领、“六国七方”发生主权争议、“九国十方”产生利益争端的复杂局面。而且,中国在同越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印尼等国谈判时,又不可避免地要直面东盟这一国际组织,甚至区域外的欧盟、澳大利亚也可能参与其中。显然,南海已经形成了多元利益主体和多方利益格局。

  从南海争端中的力量结构看,存在多元化的力量结构,除中国和南海周边各国外,还有基于围堵遏制中国的美、日、印等国力量。其中,由于中国和东盟在地理上比较接近,中国把发展同东盟的友好关系作为优先考虑的方向之一,目前业已顺利启动“中国—东盟”自由贸易区。2011 年,美国加快了战略重心转向“亚太”的步伐,公开地积极插手南海争端,强化与该地区盟国的军事合作机制。这不仅能够强化其在亚太特别是在东盟地区的影响,而且也起到了遏止和牵制中国崛起的作用。日本为了消解中国不断增强的世界性影响,把发展同东盟的关系放在重要的地位,力图以东盟为突破口,在亚洲争取领导地位。作为实力较弱的整体性力量,东盟是十个小国组建的国际组织,由于南海问题上大国强国多,东盟十国要达成“集体对抗”中国的“积极一致”是有困难的,但东盟中的越菲马印尼等国也有形成“集体对抗”中国的“积极一致性”。在南海争端的现实中,东盟往往采用“以大制大”平衡策略加以应对,适时打出“美国牌”和“日本牌”对付中国。因此,在南海争端中,存在着中国、东盟、美日等多元化的力量结构,这种多元化的力量结构,使南海进入“战国时代”,折射出南海争端的系统属性。

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