吉兹格尔兹·爱克尔:东欧后共产主义变革


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东欧 共产主义    ● 吉兹格尔兹·爱克尔  
    美国世界政治评论网站3月20日刊登哈佛大学政治系教授、哈佛国际与地区问题研究院资深学者吉兹格尔兹·爱克尔特撰写的一篇文章,题为《东欧的后共产主义变革》,全文如下:
    
    东欧和中欧20年空前的政治、经济和社会变革所带来的结果,是该地区摆脱共产党统治的时候人们所未曾预料到的。尽管人们最初对建立自由民主制度的前景感到悲观,但是几个国家已经制订了牢固的民主制度、顺利运转的市场经济和高效率的民主国家,实行了范围广泛的福利政策,使不平等现象变得较少。类似地,虽然有确凿的依据可以怀疑,东欧的公民社会能否有朝一日从共产党压制的几十年中恢复过来,但是生机勃勃的自由媒体和组织完善的社会生活也在那里出现。这些国家与传统的西欧民主国家并没有很大不同。在中欧和东欧,通过民主选举产生的政府领导着给人印象深刻的经济现代化,实现了多年的经济高增长率。虽然欧盟的新成员国曾经被认为是经济上最为薄弱的和最容易陷入危机的,但是它们较好地经受住了当前的金融危机——匈牙利和拉脱维亚也许是例外——它们的预算赤字和公共债务是欧盟国家中最低的。
    但是,这些国家的政治与经济成就与人们在其它后共产主义国家所见到的失败形成鲜明对照。尽管这些国家最初抱有希望,也取得了实际的政治成果,但是其中多数国家要么恢复了专制统治——尽管是一种不同类型的专制,要么保持了半改革的和未经巩固的国家。虽然资本主义在前共产主义的天地中占居至高无上的地位,但是它在太多的地方演变成了一种国家主导下的、腐败的和寡头统治的制度。其结果是,中欧新的欧盟成员国和其它国家之间的距离不断拉大。前苏联阵营的次地区之间的经济、社会和政治差异变得很牢固。该地区今天陷于分裂,分裂各方包括日益繁荣和民主的东中欧、陷入困境的巴尔干地区(尽管该地区取得了很大进展,但在大多数方面却仍然落后)、正在政局动荡和专制主义之间不安地寻找平衡的东斯拉夫各国,以及仍然陷入专制统治的牢牢把握之中的中亚各国。
    这些结果自从90年代末以来就固定下来,由于2004年弗拉基米尔·普京当选连任俄罗斯总统以及8个东中欧国家同年加入欧盟而进一步稳定下来。从那时以来政治上的变化不大,尽管发生了旨在在几个倒退的国家中恢复自由主义方面的承诺的“颜色革命”。由于欧盟的继续扩大可能性很小,所以新的欧盟成员国和其它后共产主义国家之间的边界已经变得牢固和永久。简而言之,一种新的政治与经济地理学已经出现。这个以在共产党统治下的乏味和单调而留在人们记忆中的地区所恢复的多样性呈现出一种奇怪的样子,就像是穿越时空到过去的旅行。这种不同的道路的来源是什么?为什么一些国家成功,而另外一些国家却未能建立自由的政治和经济制度?本文将对这些问题提供一些答案。
    
    后共产主义:结果的出人意料的多样性
    
    1989年以后,普遍的看法是认为后共产主义各国十分相似。它们都有具有鲜明特征的列宁主义的过去:一党统治、国家对经济资产的所有权、计划中的、高度集中的经济,以及无所不包的意识形态指导下的政策。虽然人们承认,整个这一地区的共产党政权都已经以具有鲜明特征的方式发生了演变,但是它们都在几十年里强有力地再造了本国的社会——摧毁了可能会为自由的政治与经济制度提供便利与支持的各种制度、社会结构和文化基础。
    人们以充分的理由认为,后共产主义是建立自由的政治与经济秩序的最不适宜的环境。因此,学者们预言,在短暂的民主时期过后,该地区会恢复到“蛊惑人心的政客、神父与上校”的统治,或者出现“绩效低下的、制度好坏参半的市场经济,以及不完善的、精英主义的权贵民主制度”。
    事实上,最初的情况在全地区都很可怕。使一场继承的经济危机和地区内部经济关系的中断雪上加霜的是,摆脱共产主义的行动牵扯到了若干制度领域的再造与变革。这些同时发生的转变意味着四项严峻的挑战:建立一个有效的民主制度;把国家控制下的经济改造成自由市场经济;建立基于法治的高效率的国家;以及再造一个生机勃勃的公民社会,从而为有效的民主和市场经济奠定必要的基础。人们认为,这些挑战在很大程度上是相互不兼容的。它们涉及不同的时限,很可能会引起旧制度的受益者和在经济变革中遭受损失的人们的强烈反对。因此,有充分的理由在最初阶段采取悲观态度。
    尽管如此,最初的政治变革是比较迅速的,基本上也没有采取暴力手段——一个悲剧式的例外就是南斯拉夫——并发生了朝着自由主义的明显转变。但不久后,这些前共产党国家就开始沿着日益不同的轨迹前进。21世纪头10年结束时,该地区出现的多样性已经是惊人的,尽管还有类似的挑战与阐明的目标、似乎无限的机会,以及适宜于民主的、提供支持的国际环境。经过20年,政治结果出现了惊人的稳定性,而且缺乏意见的趋同。虽然一些国家享有优质的民主制度,但另一些国家却受到形形色色的专制主义政权的侵害。据(非政府组织)自由之家说,在28个后共产主义国家当中,只有8个今天可以被列为牢固的民主国家。
    在东中欧各国,出现了与旧的欧盟15国之间的比较迅速的趋同,尤其是在民主的质量、法治、政府问责性与福利政策方面。这些国家比较富足,贫困较少,收入分配也比较平均。它们还在吸引最为大量的外来直接投资方面获得了成功。中欧各国把GDP的很大一部分用于社会福利,提供了人们在发达的福利国家中所期望获得的全部范围的福利和服务。它们的公民受教育水平较高,也比较健康,寿命也较长。这些国家当中的几个按照许多社会标准衡量都大大超过欧盟的平均水平。
    相比之下,巴尔干各国——包括2007年加入欧盟的保加利亚和罗马尼亚——的记录给人留下的印象不那么深刻,尽管10年来,取得了值得注意的改善,部分地是由于欧盟提供的重大财政转移和监督。再进一步向东看,通常被用来衡量社会与经济福利的大多数指标的情况迅速恶化。此外,根据自由之家对公民权利和政治自由的评级,在前苏联阵营的四个传统的次地区,在经济、政治和社会的几乎每一项指标方面,10年来的差别都基本上保持不变。
    总之,共产党政权垮台后20年的今天,该地区有范围广泛的政治、经济和社会制度,共产党垮台后的各国沿着三个截然不同的轨迹前进。东中欧的先进的、实行民主制度的福利国家在政治、经济和社会方面与欧美的欧洲大陆各国趋同。来自苏联内部的各国,除了波罗的海沿岸各国之外,则往往具有专制主义的或者混合性的政权、较高程度的贫困与不平等,以及吝啬得多的福利政策。其经济为国家所主宰,建立在对自然资源的攫取基础上。腐败问题达到了失控的程度。它们往往很像一些拉美国家,而不大像欧洲国家。东南欧各国介乎两者之间,在许多方面取得了明显的进步,但改革也严重地停滞不前。就连欧盟新的东南欧成员国保加利亚和罗马尼亚也往往在所有重要方面都落后于所有其它欧盟国家。
    
    解释共产党垮台后的成功变革
    
    共产党垮台后的变革的不同模式得到了社会科学工作者的范围广泛的辩论。人们对该地区的初步看法在很大程度上受到一种观念的影响,就是消除共产党的遗产会很麻烦和棘手,即使不是不可能消除。然而,这种悲观情绪很快就烟消云散,因为在几个国家中,政治与经济改革都很成功。
    有关后共产主义的评估的第二个浪潮采取了一种比较性的做法,假设虽然共产党政权不同于别的专制主义统治形式,但后共产主义的挑战仍然可能与南欧或者拉美的转型中所存在的挑战很相似。因此,有关该地区问题的以后的许多文献尽量地贬低了历史因素的作用,强调了政治精英的重要作用。以及政治变革的不同阶段中精英阶层的战略选择。这种对策积极地支持了政策的设计,以及辨别各种选择和政策的努力。这些选择与政策往往确保了自由主义的政治结果。
    在这一文献中,常见的解释将注意力集中在近似的因素上面。摆脱共产主义的转型模式被认为是重要的。建立在执政的精英阶层和反对派力量之间所达成的协议基础上的、通过谈判实现的转型看来为巩固民主创造了较好的先决条件。在国家创建时举行的选举中改革派所取得的一场胜利预示着更为大力的和具有连贯性的改革。改革的谨慎的设计和排序被认为十分重要。同时发生的变革被看作是一个无法克服的问题,只要改革得到迅速而前后一致的实施。波兰经济的休克疗法和捷克的大规模私有化被认为是应当加以仿效的正确战略。具体的宪法和制度选择也被认为很重要:实行按比例的代表制的议会民主被认为是最好的宪法框架,因为它提供了灵活性,对各种利益与偏好采取开放态度,鼓励了政治行为者之间的合作与共识。
    尽管如此,人们作为原因加以识别的因素所提出的问题,与学者们试图解释的结果一样多。为什么改革派和反对派积极分子能够在一些国家,而不是另外一些国家赢得最初的选举?为什么所有中欧国家都选择了议会民主制,而更加靠东的所有国家却都宁愿实行总统制?单单转型模式、最初的选举结果和精英阶层的选择,无法令人信服地解释贯穿整个这一地区的变革的不同发展道路。因此,转型时刻的精英选择和谈判被认为与其说是造成结果的原因,不如说是结果的需要解释的一部分。
    因此,分析棱镜越来越多地转向过去,因为最近的研究成果强调了历史遗产的重要性,而牺牲了早些时候的文献中所强调的政策与制度选择。更为出人意料的是,对于跨越几十年甚至几个世纪的长期历史遗产,加大了解释的力度,却忽略了最近的共产党遗产。还有越来越多的证据表明,结构性因素,譬如社会与经济发展的水平、具体的地理位置,以及冲突、战争和自然灾害等突发事件,或者外部行为者的参与,可能会大大影响政权更迭的政治结果。
    从这种观点来看,共产党垮台后的政治变革应当被看作整个欧洲大陆上的一场持续不断的和长期的民主化历史进程的一部分,共产党统治仅仅是这一进程中的一场短暂的偏离。历来一直倾向于欧洲大陆的西部核心的东中欧各国的情况尤为如此。这种长期的历史观点显示出了与过去的引人瞩目的连续性。在制度选择、精英与公众的偏好、政治竞争的轮廓,比较普遍而言还在政治文化中,这种连续性是显而易见的。简而言之,这些国家的前共产主义遗产中的差异看来为该地区的可能性规定了边缘的极限。
    还有明确的证据表明,西方国家和领导人在转型的关键时刻插手,并做出了前后一致的长期经济与政治承诺。其最好的例子就是北约东扩和欧盟的扩大政策。这种情况可能会对政治变革的轨迹产生决定性的影响。最后,越来越明显的是,民主诉求可能会最终轻而易举地以专制主义而告终,就像以巩固民主而告终一样容易。证据表明,一旦路径得到确定,改弦易辙的可能性极小。自从2000年以来,没有任何一个后共产主义国家大大提高了其在自由之家非政府组织的政治评级。然而,也没有任何重大的倒退。后共产主义转型以后出现的新的政权看来在整个这一地区都得到了巩固。
    后共产主义变革的记录向政策制订者提出了重要的问题。一些解释强调地理位置、重要的历史先决条件以及与西方保持密切关系的亲和力。这些解释对我们有关可以被其它地区所借鉴的政策方面的经验教训的思维构成重大的限制。毕竟,改变一个国家的地理位置或历史不是一项可行的选择。尽管如此,从后共产主义转型的具体经验中得出了什么笼统的政策方面的经验教训吗?
    首先,我们知道,结构性因素和各种历史遗产以及先决条件十分重要。转型之初的该地区最发达和最富裕的各国今天是民主国家,俄罗斯除外。因此,我们不应当轻易地忽略比较陈旧的社会科学文献。这些文献涉及民主的先决条件,仔细考察了各种社会、文化和经济因素之间的关系,以及民主结果的持久性。当代的困境在很大程度上并非在于如何走向民主。真正的问题是如何在民主制度建立以后阻止民主实践的变质,以及如何制止倒退到专制主义统治。
    由于制度设计具有局限性,所以明显的政策策略是通过支持经济与社会发展,以及文化的现代化,并促进与西方的密切关系来形成适宜于建立民主制度的条件。长期目标是改善可以让民主扎根的环境。如果民主的各种经济、社会和文化上的先决条件很重要,那么我们就需要忽略寻找短期的制度解决办法,而是注重长期的政策策略。在促进民主方面,核心问题应当是提倡和改善教育与学术交流、信息的流动、文化交流、、建设公民社会以及旅行。不应忘记冷战的经验。当时,各种政策的目标是支持人权,同时提倡西方的价值观与知识和信息的自由流动。
    第二,虽然制度选择可能是次要的,并取决于一国的宪法传统,但这并不意味着应当忽略制度的设计。波黑提供了应当加以避免的教训。其制度安排包括一个国家、两个自治实体、三个民族和五个治理层次。这造成了世界上人均最高数量的总统、总理和部长。从1995年到2003年,51亿美元的外援被用来维护这一体制。这是制度设计出现差错、业绩平平的一个例子。后共产主义国家的成功民主化的案例所得出的笼统的经验教训就是,促进政治和经济权力的分散以及把各种行为者纳入政策制订过程的制度,对为巩固民主提供便利最为有利。但是,如果制订过于野心勃勃的目标,就会招致失败。确保多种抱有善意的结果的努力不仅造成不必要的和令人困惑的复杂性,而且其效果可能会适得其反,从而加重各种集团之间的隔阂,不利于合作。
    第三,与西方地理上的接近、文化上的联系与历史上的友好关系很重要。在一个民主国家林立的地区,巩固民主也比较容易。而在一个不民主的环境中,民主则比较难以维持。此外,与发达的民主国家接壤或者位于其附近也是有帮助的,就像在全球经济体系中不那么被严重边缘化的国家一样。因此,地理位置十分重要。但是,尽管地理位置是固定的,国际关系却是灵活的。显然,最成功的后共产主义国家与欧盟建立了最为密切的关系,得益于欧盟的援助和监督、制度与知识的借鉴与转移、外国投资,最重要的还有一种实际的前景,就是加入欧盟,以此作为对实行全面的政治和经济改革的奖赏。欧盟所提供的好处和制约因素影响了国内政治竞争的性质,为许多政治与经济行为者的议程制订提供了信息,扩展了改革者的机会。虽然欧盟的扩大进程可能已经完成,而且不可能在别的背景下复制,但通过各种政治和经济工具以及长期的承诺来做出全面的努力,以支持民主变革十分重要。二战结束后西欧的重新民主化过程中的马歇尔计划,以及后共产主义时期欧盟的扩大过程都是坚持长期的承诺的出色实例。虽然要想成功地利用这种工具并不一定要有共同边界,但是相互信任、文化上的亲和力与有意义的激励因素至关重要。即便如此,外来行为者的有效性也始终都会存在局限性。
    第四,以前就拥有民主的经验是有益的。最成功的东欧民主国家以前就经历过民主的短暂时期,苦苦挣扎,但却往往未能成功地建立和维持民主制度。事实上,过去维护民主的这种失败可能会有利于今后巩固民主。因此,虽然专制主义的倒行逆施令人遗憾,但却只能使人们更加努力支持与西方的联系,支持国内的政治反对派和公民社会行为者。西欧加强民主的过程持续了两个多世纪,目睹了多次失败和反复。在建立民主制度的斗争中,没有任何丧失的事业,只有遭受挫折的短期期望。
    第五,在过去的政权转型期间,社会福利问题时常萦绕在人们心间。民主的失败往往是由与欠发达、贫困、失业和不平等等相关的悬而未决的问题造成的。因此,关注社会安全网和福利政策十分重要。成功的后共产主义国家保持了高水平的福利开支,实现了收入的比较公平的分配,实施了积极的社会政策。事实上,东中欧国家的成功转型的最惊人的特色之一,就是在迅速的福利改革和社会补偿方面及早地做出承诺,从而部分地保护了弱势群体,譬如领取养老金的人们,以及经过结构改造的产业中的工人。把市场改革与民主化相结合的成功转型,有赖于对转型中潜在的或实际的遭受损失者所经历的冲击起缓冲作用的政策。这种政策了解,也必须了解对国家而非公民的责任的范围广泛的憧憬。一些后共产主义国家立即采取了自由民主的轨道,以加入欧盟为目标。在那里,欧洲扩展社会权利和福利保障的传统对政策设计显然产生了有利的影响。在这些国家的弱势群体当中,设计适当的福利政策在消除反对基于市场的经济改革的意见方面起了作用,从而使民粹主义的吸引力减少。
    第六,巩固民主、卓有成效的国家与法治是联系在一起的。后共产主义经验表明,一个高效率和具有问责性的国家——具有受到保护而免遭政治竞争的职业官僚机构、高汲取能力、强有力的反腐败政策,以及独立的司法机构与监管机构——是十分重要的。成功的东中欧国家对公共行政管理部门和职业公务员队伍进行了深入的改革,增强了国家的能力,开发了具有问责机制的官僚机构。支持国家机器的建设、提高效率和加强问责性也许是加入欧盟进程中的最重要的方面。因此,民主建设实质上和必然地与国家机器的建设联系在一起。协助和促进后者确保了民主的结果。
    
    二十年以后:新的挑战?
    
    即使是在最佳条件下,民主的建设也是困难和不确定的。历史经验表明,失败要比成功更常见,即使是在自由民主制没有什么对手的时候也是如此。虽然人们经常提到1989年以后的变革,认为这些变革是成功的民主化的典范,但是只有在少数后共产主义国家,自由民主制才扎下根基。20年过后,摆脱了共产党垮台的这28个国家显然地不同,并面临着不同的挑战。它们建立自由的政治与经济制度的决心也是参差不齐的。
    本文提出的研究结果提供了有些混杂的信息。新的欧盟成员国和少数剩余的候选成员国看来牢牢地建立在欧洲的自由主义传统基础上,具有多元主义的经济和政治结构,以及随之而来的政治实践。因此,尽管人们最初抱有悲观的期望,但共产党政权的垮台带来的是一些具有竞争性政党制度和活跃的公民社会的、得到巩固的民主国家的出现。此外,尽管不仅在转型初期,而且在最近的金融危机期间,都遇到严重的经济困难和经济改革的高昂代价,但在这些国家中,无论是在精英阶层还是普通公民当中,对民主的支持和实行经济改革的决心都仍是比较大的。
    其它后共产主义国家正在夯实基础,成为具有竞争力的专制主义政权,急于控制经济资源,限制自由,利用支持其政策并可以被动员起来反对支持自由主义的力量与运动的组织来开拓公共空间。俄式“普京主义”已经不仅成为习惯的政治做法,而且日益成为一种把“管理下的”民主制度与国家资本主义相结合的条理清晰的政治纲领,供抱有专制主义野心的其它国家领导人效法。因此,自由主义的政治计划的替代选择不仅正在亚洲,而且也正在东欧出现。
    尽管如此,正如匈牙利的欧尔班政府最近的政策所表明,即使是在中欧,积极的自由主义结果也并非完全是安全可靠的。欧洲的这一地区具有一段黑暗的历史。在不太遥远的过去,它曾经是右翼和左翼极端主义、严重的民族主义和惊人的暴行的发生地。前南斯拉夫的暴烈的垮台提醒人们,这种传统很容易再次出现。类似地,从车臣人到罗马尼亚人的少数民族所受到的待遇也并不令人产生很大的信心。因此,中欧地区取得进一步的民主进步对于巩固欧洲的这一地区一个世纪之久的争取民主的斗争来说至关重要。
    此外,正在出现的主权债务危机正在对欧洲的各个边缘经济体产生不利影响。这些新的成员国很可能会面临多年的经济缓慢增长、高失业率和反复采取的紧缩措施,以减少赤字和政府债务。经济困难还可能会影响为这些国家的经济现代化与发展提供生命线的欧盟结构性基金的规模。一些专家预测,民众的不满情绪将会不断高涨,可能会挑战这些新生民主国家稳定的民粹主义与极端主义将会抬头。这场危机很可能会宣告欧盟的任何进一步扩大的终结,例外的是克罗地亚,也许还有另外一些巴尔干小国,从而宣告有史以来所发明的建立民主的最有效的机制的终结。这可能也会使西方的自由主义模式变得对于正在专制主义与民主主义之间寻找平衡的各国来说越来越没有吸引力。专制主义的统治者们可能会欢迎不自由的政策作为他们所认为的西方病征的一种合理的替代选择。
    东欧成功的民主国家能够为别的国家和地区提供典范吗?东欧的成功的三项关键条件是:从前就经历过短暂的民主时期,历来与西欧关系密切、较高水平的经济和社会发展,以及欧盟所提供的支持和条件性框架。这些条件在其它背景下很难复制。因此,后共产主义的成功转型的经验可能并非可以直接借鉴,因而只能为政策的制订工作提供有限的依据。
    正如迈尔克·麦克福尔曾经说,在后共产主义的欧洲,“在民主派享有决定性的权力优势的国家出现了民主。”民主需要知情的公民、政治上的参与以及一种宽容和有节制的文化。最终,民主建设是以创造这种公民为目标的一个长期的过程。培养民主的习惯可能会花费很长时间。但只有在这种习惯蔚然成风的地方,民主才会生存下来。后共产主义的欧洲表明,轻而易举的民主化已经结束。民主的支持者们应当做好准备,进行漫长而艰难的跋涉。
    
    (尹宏毅译)
    
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