张千帆:如何治理中国——走向央地关系法治化


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央地关系 法治    ● 张千帆进入专栏)   熊文钊   王建勋进入专栏)  
    主讲人:张千帆(北京大学法学院与政府管理学院 双聘教授、人大与议会研究中心主任)
    熊文钊(中央民族大学法学院教授、法治政府与地方制度研究中心主任)
    王建勋(中国政法大学法学院副教授)
    主持人:朱天飚(北京大学政府管理学院副院长)
    主办方:北京大学法学院人大与议会研究中心 北京大学法学社
    时间: 2012年4月24日(周二)晚上7:00—9:40
    地点:北京大学政府管理学院廖凯原楼报告厅
    
    主持人:今天来的人很多,我们希望这是一个精彩的讲座以及精彩的讨论。今天的主讲人和评议人分别是:北京大学法学院与政府管理学院双聘教授张千帆教授,掌声欢迎!另外一位是中央民族大学熊文钊教授,大家欢迎!再一位是中国政法大学副教授王建勋。既然这是政府管理学院的地盘,所以我是主持人,我是北京大学政府管理学院的副院长朱天飚,谢谢。
    我们直接进入主题,先请张千帆老师做报告,然后请熊老师和王老师加入到讨论中,如果他们三个打起来,而我拦不住,下面上几个人拦一下(笑)。
    
    张千帆:谢谢天飚,非常高兴!我和天飚、付军等人不约而同到北大来,原来他们想让我去清华,没想到我们都来了北大。2002-03年过来,在北大也将近10年了,我一直是所谓的法学院和政府管理学院“双聘教授”,但几乎没有给政府学院履行过任何义务。今天第一次来廖凯原楼报告厅,也算履行我的一点义务吧。
    今天谈论的话题是与政府相关——“如何治理中国”,不过我们有个副标题:央地关系的法治化。我把央地关系比作国家的脊柱。每个人有脊柱,国家也有脊柱,这个脊柱就是央地关系。它把中央首脑和身体各个部位,胳膊、腿啊、心脏啊都连在一起。如果一个人的脊柱出了毛病,他问题就大了;如果国家的脊柱出了问题,那么国家肯定是治理不好的。所以今天我们从央地关系角度切入,讨论如何治理中国。
    央地关系这个题目很大,涉及国家的方方面面。比如说这个哥儿们(薄熙来照)原来大红大紫,最近混得不太好;现在正是好戏连台啊,还在继续上演着。我对中央的决定举双手赞成(现场笑),太神奇了!中国也会发生这样的事,从王立军跨入美国领馆的那一刻就成了一个神奇的国家。他在重庆做的那一套我全都反对,除了他还没有来得及抛出的什么民主15条,但恐怕也是欺世盗名的招牌。我是希望地方领导人有他这种个性,但是这个家伙搞的那一套太有欺骗性、太危险,目前多数国人确实容易受骗,所以打得好!不过,这样一来左派不高兴了,说这么做违反程序,他是重庆当地的一把手,应该由重庆人民来决定他的命运;据说他在重庆“唱红打黑”还很受欢迎,中央就这么把他给换掉了。居然还有个北大的说,这是“反革命政变”。这显然离谱了。如果是薄熙来换了胡锦涛,那是政变;胡锦涛换薄熙来,在党内绝对名正言顺。从陈希同到成克杰到陈良宇,中共从来是这一套做法,没听说过“政变”的。
    当然,中国宪法所规定的是另一套治理模式,应该是非常自下而上的,但是宪法管不了党;相反,宪法被党管着,而党内的执政模式是严格自上而下的。所以薄先生落到这样的命运,一点不奇怪,如果不是这样反而就奇怪了。我觉得左派朋友需要从这些事情上反思,不要再反对民主、法治,因为独裁、人治这套东西,弄不好搞到自己头上。薄熙来自己在重庆搞的就是这一套。表面上是“民粹”,实际上一手遮天、为所欲为,重庆人民根本不知道他在那儿玩什么。我想随着中央调查的展开,更多的细节不久就会披露出来。我敢断定,他是重庆迄今为止最大的贪官,最大的黑帮首领。重庆的“打黑”实际上就是以黑吃黑,最后就剩下一个黑社会,那就是当地的公权力,黑老大就是他自己。这就是所谓的“重庆模式”的实质,只是真相都被他掩盖了。我个人从来主张在中国扩大地方自治。在他出事之前,我就说过要让“重庆模式”和“广东模式”自由竞争,中央不要随便插手;他出事后,我仍然坚持这个观点。但是良性竞争必须建立在言论自由和新闻自由的基础上。如果连什么是真正的“重庆模式”都不知道,怎么判断?谈何竞争?他在重庆,有哪个重庆媒体敢说他一个“不”字?全国都没有媒体敢讲他,看来在中央也有他的人。不仅重庆人不敢,北京律师到重庆不照样受迫害?如果哪个南方系的报纸揭露他的底子——当然,这本身就很不容易,因为你要进最大的黑社会卧底多年,敢冒巨大风险才有可能知道底细——他也照样可以来个“跨省追捕”……在这种万马齐喑的环境下,当然是没法搞什么民主的。只有从上面端掉这个黑窝,这是为什么我赞成中央处理的结果。
    但是我和左派一样,对这种处理方式不满意。因为这么大一个国家,不能总是靠这种高度人治化的方式来治理。今天你可以处理一个薄熙来,明天可能有一个“厚熙来”,后来再来一个“厚东来”……这样下去永远没有尽头。那真正的治理方式应该是怎样的?在这个问题上,右派和左派的主张其实是一样的:自下而上,不是自上而下。都说“人民的眼睛是雪亮的”,我们不应该做“不明白真相的群众”,但我要强调的是,人民的眼睛只有在言论和新闻公开的社会中才有可能是雪亮的,否则大家尤其是重庆市的人民都只能是“不明真相的群众”。这是我国最近发生的事情,我认为中央可以做得更好,或者在今后应该换一种更好的处理方式,不该管的事不要管。地方的领导人应该在自由公开透明的环境下,让地方人民自己来决定,中央要做的恰恰是为我们保证一个自由公开透明的法治环境。
    另一方面,中央该管的事情往往没有管起来。右边这张图是苹果和唯冠的争议,是关于IPAD的知识产权。我后来才知道,原告要维权,必须在全国两、三万个地方法院起诉,因为我国的工商执法在全国各地不一样,目前还没有一个机制由最高法院综合起来,下达一个统一判决,后交给工商局让它统一执行,不论是哪种判决结果。这种处理方式会让高度地方自治的美国都忍受不了,这样会带来巨大的资源浪费和高度的法治不统一。一个地方法院这么解释知识产权,另一个地方法院那么解释,一部法律岂非四分五裂?偌大一个国家岂不要“国将不国”?这恰恰是中央应该管的事,我们却没有管。这两件事表明,央地关系是很重要的治国问题。
    当然央地关系出错不一定总是带有喜剧性的方式出现,也完全可能体现为悲剧,甚至极严重的悲剧。中国数千年文明下,最大的一场悲剧是50年代末到60年代初期“大跃进”带来的所谓“三年自然灾害”,实际上就是一场大饥荒。大饥荒的直接起因不是什么“自然灾害”,而是中国的央地关系。为什么这么说?因为在我国按照自上而下层层管理方法,地方永远是听中央的;中央一个指令下来,地方没有抗拒能力。地方官员要保住自己的乌纱帽,必须迎合上级的指示和命令,甚至有过之无不及。1958年,中国风调雨顺,获得了粮食生产大丰收。1959年,老天爷少下了几滴雨,中央未估计到问题的严重性,还是照原来的粮食生产指标下达至下级。能否完成呢?当然可以,不然你的乌纱帽还想不想要?不仅要完成任务,还要超额完成任务;让我今年交50万斤公粮,地方就说能交60万斤。所以各地到处“放卫星”,这是毛泽东视察河南郑州(图)。河南是“放卫星”最厉害的地方,饥荒自然也是最惨烈的。中央一听,信以为真,又再加码。在粮食减产的情况下,中央不知道,增加了粮食征购的数量,而地方没有粮,就在老百姓头上克扣,导致全国农村口粮不足。
    人是很脆弱的动物,一个星期断粮就可以饿死人;两周没有粮食,村子里的人都会死绝。河南、安徽等农业地区就是如此。当时一个村可能就剩下几个干部及其家属。他们之所以活下来,是因为他们守着粮仓。在饿死这么多人的情况下,某些地方的粮仓竟然是满的。你们在一些电视剧中就能看到这样的镜头:地方发生饥荒,粮仓有粮,官员却不敢开仓赈灾,因为要经上级同意,但等你派信使到北京报告得到批准再回来,当地人早就饿死了。有些好心的官员擅自开仓,是冒着掉乌纱帽甚至掉脑袋的危险的。多数官员当然不敢冒险,所以在饥荒发生的当时,有些地方的粮仓却是满的。只有在一个中央集权国家,才会发生这样的事情。它体现了中央和地方之间信息交流的失灵。干部之所以能活下来,是因为他们能利用自己的特权偷点粮食出来,便足以养活自己一家老少。
    这样的情况当然是中央不知道的。有些人妖魔化毛泽东,说他是杀人不眨眼的魔王,故意制造了这场灾难,我认为这对他来说是不公平的,也模糊了问题的本质。其实你在妖魔化的时候,你也在神化他,以为他是无所不知的超人,但实际上“伟大领袖”也是可以很无知的。这张图是毛泽东在郑州兴致勃勃地视察田里的庄稼,而当时信阳已经饿死了百万。信阳可不是什么穷地方,素称“鱼米之乡”。毛泽东在信阳事件期间两次去郑州视察,而郑州离信阳才300公里之遥。但是他在当地干部陪同下看着长得非常诱人的麦子,一定感到非常欣慰吧,对300公里之外的事情却一无所知。所以不要以为“伟大领袖”是万能的,他也有不知道的事情。等他缓过神来知道当地官员骗了他,开始处理这些省委书记、县委书记,可信阳百万民众已经成了地下冤鬼。这是当地饿死人的惨剧,是一个孩子。这类个案非常多,根据一些学者(包括国外学者)的调查,这个数字难以准确统计。我们谴责日本人南京大屠杀,据说死了30万,但是具体数字还是很难调查清楚。大跃进据官方承认非正常死亡至少有1500万,国内历史学者所统计的平均数字是3000万,一位在香港大学的英国学者统计“大跃进”包括饥饿其它非正常死亡(比如遭虐待和被殴打致死的)加起来有4500万多人。这么大的数字不可能统计清楚,但其中有很多个案是极惨烈。比如母亲自己拿到一点粮食,却不敢让孩子知道,因为怕孩子吃后告诉别人家的孩子,这样就麻烦了,结果孩子活活饿死了。在一个极不合理的央地关系制度环境下,毛泽东没有必要是魔鬼就可以造成如此严重的恶果。
    到今天,中国中央和地方关系改善了吗?我想大跃进、大饥荒这样的事情在今天不会发生,至少希望不会发生。但是表明央地关系的本质并没有改善。“大跃进”没了,却出来许许多多个“小跃进”。这必然会导致产生很多和“大跃进”性质相同的事件,只不过后果没有如此严重而已,但是央地制度的症结多年来没有得到根本解决。这是为什么我们系统研究了各国央地关系的不同方面,我们尤其关心一个泱泱大国应该具有什么样的央地关系。这儿显示的是我们去年出版的两本书,一是《国家主权与地方自治》,另外一本是《权利平等与地方差异》。
    首先,让我们来考察中央和地方关系的理论问题。中国自秦朝以来建立的高度集权的央地体制,中央一直作为一种至高无上的政府机构,它被认为掌握了全部国家主权。这种观念首先要修正,所以我们首先考察了国家主权和地方自治之间的关系。通过理论研究,国内宪法学者(主要是左翼的宪法学者)对主权概念尤为青睐,其实主权至上只是一种意识形态,而且是一种已经过时的意识形态。在宪法研究领域内,主权概念没有意义,因为宪法是国内的部门法,一般不涉及主权问题。只有讨论国际问题,至多讨论一些领土争议,比如南海问题或两岸关系时才涉及“主权”。中国央地关系的真问题不是国家主权问题,而是中央集权和地方分权的关系,为此要搞清楚“地方自治”这个概念和单一制、联邦制之间的关系,因为有个领导人强调“五不搞”,联邦制是其中的一个“不搞”。不搞联邦制是否意味着不能坚持地方自治?通过理论和概念上的研究可以发现,地方自治和联邦制没有必然联系,世界上有一些联邦国家可以是高度的中央集权国家,比如印度、拉美国家,有一些单一制国家可以是高度地方自治的国家,比如法国、英国。虽然联邦制和地方自治在历史上有过紧密的关系,我以美国为代表,地方自治做得最好的国家也是联邦国家,但实际上两者没有必然联系。《国家主权与地方自治》这本书探讨了地方自治的成本和利益。这个话题本身很大,地方自治有它的成本,中央集权也不能说没有好处,但在我们一贯把中央集权的好处看得过大,过分夸大了地方自治的弊端。所以在这里我主要凸显的是地方自治的利。地方自治可以给我们带来很多好处。
    首先,地方自治能表达地方偏好。只有通过地方自治,地方人民想要什么才能够充分、准确的表现出来。在这么大一个国家中,这么大的地方差异,必须要有多元化的地方代表体制,否则不可能充分准确的反映地方人民的需要。其次,能够促进地方试验和制度竞争。我一直赞成“重庆模式”和“广东模式”在公开透明的情况下进行自由竞争,但前提是必须让当地人民知道你到底在做什么。随着事件的进展,重庆模式成本会逐步展示在大家面前。在这个基础之上,地方进行不同的试验(无论是左还是右)对中国而言只有好处没有坏处。中央避免把重庆事件变成路线斗争,而事实上这不可怕,中国各个地方就应该有政策上的多元化和自主性,只要不涉及大政方针,只要当地不宣布独立分裂,有什么好怕的?重庆“唱红打黑”,如果成本和利益都由重庆人民负担,他们拥护“重庆模式”没有什么错,只有通过地方试验才能在全国形成良性的竞争,否则中央只有“五不搞”、“六不搞”,什么都不搞,怎么知道这个东西带来的好处与弊端?怎么选择治理模式?所以地方试验是一个能够帮助我们制度进步的非常有效方式,和当年1978年小岗村一样。小岗村在后来之所以在全国推广,是因为在当地的试验效果好。当然,也可以搞“人民公社”,河南的南街村据说搞“人民公社”;如果确确实实和对外宣传一样是一个地地道道的“人民公社”,它当然可以存在。只要对人民有好处,为什么不可以?但如果有欺骗,这种模式其实无法维持不下去,完全靠中央某部财政投入给他输血,那么这个真相必须让当地的人民知道。
    再次,还有一个非常重要的好处是淡化族群矛盾。今天中国不断面临着分裂的风险,尤其是新疆、西藏少数族群边缘地区。一有危险就采用高压控制,但这是缘木求鱼,和所要实现的目的背道而驰,因为你越统,他越要独。让它地方自治,让他看到留在这个国家能得到独立所能得到的好处,还能得到独立得不到的好处,那么他为什么还想独立呢?新疆为什么要独立?这跟我们体制的过度统一有很大关系,比如宪法第10条把所有矿藏、自然资源归应为国有资源。“国有”是谁所有?是全民所有吗?所谓国有或全民所有,其实就是无人所有,最后意味着属于政府所有,因为政府掌握着管理权和控制权,所以国有制直接蜕变到中央所有制。中央政府把大量的资源从一个地方调拨到另外一个地方,收益首先是北京、上海这些东部发达城市,西部地区没有得到公平补偿。有穆斯林人亲口跟我说:“如果我本来能够成为沙特阿拉伯,我为什么要待在中国呢?”导致中国分裂,至少强烈分离主义倾向的,不正是宪法规定的自然资源国有制吗?如果当地的资源属于地方所有,就不会这样。美国联邦制就是如此,森林、矿产都为州所有,不为联邦所有,所以地方在联邦之内或联邦之外不涉及重大利益问题。如果采用这样的体制,新疆作为中国一部分不会让它在资源上受到任何损害,同时能更好保护自己、抵制别国侵略,用不着维持庞大的军队。这多好,如此还会想独立吗?这只是一个方面,还有地方官员以及被派去治理新疆、西藏的汉族官员出于一种极度的不明智,不尊重当地的宗教信仰、风俗习惯以及当地的经济利益等,损害了当地人民的感情,最后造成了这样一个综合恶果。所以政治上、经济上、财产上等一系列方面的地方自治会极大地淡化族群矛盾,强化中国的国家统一和民族团结。我们成天把这些口号挂在嘴上,但实际做法事与愿违。
    同时,地方自治也能有效控制政府权力。这本来是联邦制的一个基本构想,即通过中央和地方的分权,既有助于中央政府控制地方的权力,也有助于地方制衡中央政府的权力,因为把中央和地方变成两级相对独立的政府,中央可以监督地方官员,地方反过来监督中央官员。最后加强权利保障。这是美国当年设计联邦制的一个初衷。这和刚才说的控制政府权力是一块钱币的两面。最显然的一个例子是,如果省或州政府通过权力侵犯了你的基本权利,你可以通过联邦诉讼来保护自己的权利,可能你最后还是会败诉,但这种体制安排为你增加了一层保障。
    关于中央和地方的分权,大致涉及几方面:首先是央地的立法分权,如何界定中央和地方各该管什么,这是一个很复杂的问题。通过考察,我们发现各国在这个问题上没有太大的共识,联邦制国家之间也没有太大的共识,可以存在各种形态的中央和地方的分权。一般来说,国防、外交、军事这些方面由中央垄断,但即使在这些方面,各国都有一定差异。在其它方面的分权差异更大。
    联邦制和单一制存在一种趋同现象,因为在美国这样的传统联邦制国家,原先认为州和联邦形成了一个二元的主权,因为相互独立,但经过多年发展,二元独立不再纯粹,慢慢演化成复杂的州和联邦的合作。对于同一个领域,譬如环保,联邦有它的立法,州出于自己的需要也立法,两者之间是一种相互合作、相互配合的关系。关于央地的监管分工在各个领域有不同的特征,比如环保领域、知识产权领域,为了增加管理的效果,要求中央集权,由中央统一规定这方面的事项。在生产安全领域则更要求中央和地方相互合作、共同管理。社会保障领域,我国中央的投入远远不够,这也是一个中央和地方共管的领域,需要中央提供一定的底线保障。基础教育传统上属于地方职能,现在越来越多中央或者省、州层次的政府更多的介入;如果光是由地方政府管理教育,比如义务教育,可能会出现地方不平等的问题,因为各地财力实力不同。在中国这个问题非常大,尤其是城乡之间差距巨大;如果把这个问题完全归于地方,有的农村乡镇政府很穷,根本不能维持足够的投入,北京、上海等大城市过富,由此形成地区的巨大不平等。在这样的情况下要求中央对这样的事情要发挥一定的平等化和均衡化的作用。
    和立法分权相联系的是财政分权。立法分权规定了事权分配,事权和财权必须要有一定的程度匹配,要基本匹配,做多少事必须有多少财力,否则这个事做不成。在中国,“中央请客,地方买单”现象非常严重。很多时候中央做的事可能是好事,但是地方财政不堪重负。乡镇企业在中国曾经是一支欣欣向荣的力量,但后来被搞滥了,因为中央要求每一个村都要有一个乡镇企业,无论是否有条件都上,不仅搞“一刀切”,也是典型的“中央请客,地方买单”,失败的地方大量欠债。另外一个例子是普九(九年义务教育),地方有条件上,没有条件也上,这也是造成地方欠债的一个主要原因。上面这张图体现了中央自上而下的体制,老板在秤欠条——乡镇政府吃喝,没钱打白条,一秤足足有一公斤重。为什么会产生这样的情况?在中国自上而下的体制下,各种各样的检查、评比、监督活动非常多,乡镇是中国最基层政府,要接受县、市、省和中央各级检查。每次检查的人一来,都要有所表示,至少在招待上要过得去,否则哪怕中央去一个处长就会给你制造不少麻烦。当然,在比较富裕的地方,不是一个很大的问题,但在贫困地区就出现了地方政府“打白条”。
    分税制曾被称为“中国的财政联邦主义”,中央和地方终于要分税了。以前中央和地方是一套税制,一直实施到1994年,这么大的国家就那么过来了,所以听到分税后大家很高兴。可分税的结果,从地方土地财政看来,弊大于利。朱?基总理说,地方不是没有钱,中央大量的转移支付到地方。问题是这个转移支付很多不是一般性的转移支付,不能满足地方的日常公用开支,而是要跟着项目走,于是造成严重的“跑部钱进”。所谓的“财政联邦”其实是中央集权,中国的财政不仅没有向地方流动,反而越来越多的向中央集中。确实扭转了中央在全国总财政不断下滑的趋势,但这个是好还是糟,从地方土地财政看得非常清楚。
    照理说,有了事权、财权,地方政府应该干事了,但是其实没有那么简单。如果政府不对人民负责,官员完全可以拿了钱不办事,甚至干伤害人民的事情。中国有一个现象,我总结为“资源越多越不幸”。这个现象和刚才提到的新疆问题联系起来,山西的煤源源不断的运到全国各地,给山西留下了什么?留下的是污染、矿难、地面沉降。最近在中央不断强调情况下,矿难好了一点,大的矿难有所遏制,但是生态环境污染难有改善。当地有一些所谓的商人、官员一夜暴富,但给当地人民带来了什么?上面这张图是湖南郴州的一个纪检书记,纪检照理是检查别人的,自己应该没什么问题,但恰恰他的问题最大,地方资源多,往往产生一批贪官。为什么中央不去查一查,像查薄熙来、王立军那样?当然也查,这个地方纪委书记也落马了,但不要忘记中国多大?中国有3000多个县,3万多个乡镇,几十万个村,每一个地方都可能会发生贪污腐败,靠一个中央地方能查过来吗?所以纯粹靠自上而下控制,是控制不了贪腐的。这条路是走不通的。
    说到这儿,还涉及一个国家建制问题。即使中国将来实现了自下而上的民主机制,但目前的建制结构也是有问题的。我们的省太少,导致横向结构过窄,纵向结构过长。美国人口是中国1/5,但是有50个州,而我们才32个省级单位。这样意味着我们的省太大,省的人口往往相当于别的国家一国的人口,甚至还多,我们人口超过1亿的省不只一个,必然导致纵向的层级太多。宪法规定的是四级结构:中央、省、县、乡,但实际上县和省之间还插了地级市,村相当于乡镇的一条腿,帮助它执行任务,所以实际上有6级。这种结构纵向过长,对国家治理来说是不合理的。
    最后,央地的司法分权。中国长期存在各种各样的“执行难”,哪怕打赢官司也很难执行。各种各样的地方保护导致“上有政策,下有对策”;中央政策很好,就是落实不下去,“政令不出中南海。”为什么会出现这样的情况?主要原因是因为我们的司法结构不合理,我们讲要改革司法,改革了十年,实质性的改革几乎没有进步。司法改革到底改什么?该统一的要统一,现在中国司法一个大问题是过于地方化,法院领导都是由所谓当地人大选举,实际上是当地党委、组织部门决定,法院能对地方说不吗?当中央法和地方法发生冲突时,能站出来维护中央的法律法规吗?不可能,首先要保证自己的乌纱帽。司法对地方不独立,必然导致各种各样的地方保护主义和地方歧视得不到纠正,所以司法改革首先要厘清中央和地方司法上的关系。
    综合起来,中央和地方的这么重要的一个领域应该制订一部基本法。我刚才说,央地关系好比人体的脊柱。人的脊柱歪了肯定要出问题,国家脊柱不正就不可能治理好。所以要理顺几个问题的关系:事权关系、财权关系、央地治权关系以及央地法律争议解决机制,专门建立一个央地法律规范审查制度,比如宪法委员会,也可以是一个比较低调的机构,比如法律规范审查委员会,只有这样才能够比较合理的理顺中国的央地关系。当然,央地关系不要光把眼光都集中在中央和地方;当中央和地方都不对各自选民负责的时候,怎么去调整央地关系都没有用。所以在央地关系上还要引入最关键的第三层次,也就是人民。人民要发挥作用,让中央对全国人民负责,让地方对当地的人民负责,这样的中央和地方关系才有意义,否则央地关系就是官员之间的个人关系。
    回到“大饥荒”事件,大饥荒之所以如此惨烈,不仅仅是因为中央和央地关系失调,更重要的是在于那个年代的人民没有一点点权利。关于信阳事件现在已经有不少报道,当地做法极其恶劣,但是当时可是一点报道都没有,连我们的“伟大领袖”都被蒙在鼓里。信阳没有粮食,郑州有粮食,逃荒要饭不行吗?还就是不行,当地书记下了死命令,也是怕当地爆发饥荒的事情被走露出去,让警察、民兵在各个关卡守住,不让当地的人民逃荒要饭,许多人活活饿死在家里。如果这个国家的人民不是被当作牲口对待,有一点点起码的人权,有迁徙的自由、人身的自由或者言论自由,至少能说话,把这个消息报出来,“伟大领袖”说不定很快就知道了,也不至于饿死那么多人。所以中央和地方关系最关键的是第三个层次,即人民的权利保障。中央要为全国人民提供基本的、底线的保障,这不等于平均主义。地方有条件的可以多保障一点,没条件可以少保障一点,但中央一定要有底线的保障。这个底线的保障不是平均主义,不能消灭地方差异,也要顾及到地方的多元需求。
    《权利保障与地方差异》这本书讨论了一系列具体话题:一是收容遣送与迁徙自由。2003年孙志刚事件引发国务院很快废除了收容遣送条例,这样做对不对?可能会引发什么样的问题?“三农”领域也存在同样问题,温家宝一声令下,把农业税给免了,但是地方的财政有没有得到满足?如果得不到满足,是否会诉诸其它手段?比如土地财政、强拆强征?
    二是地方试验与良性违宪,这在我们国家也是很有意思的问题。我鼓励地方试验,中国宪政进步要靠地方试验推动。一个例子是地方对乡镇直选,当时在四川、云南、深圳一些地方开展,效果好像挺好。但后来全国人大常委会秘书处一声令下,说这是违宪。《》104条规定,政府首长由当地人大选举产生,不能搞地方选民直选,若地方直选就违反宪法规定。但问题是违宪违的是什么宪?我们这个宪法有好的地方,虽然它跟发达国家宪法相比不怎么样,但跟我国现状相比可以做很多好事。然而,有的地方是有问题的,一个大问题是我们是一个单一制大国,而世界上没有第二个像我国这么大国家是单一制的,即便我们的邻居印度也是联邦制,虽然我前面说印度是一个比较集权的国家,但毕竟是联邦。我国单一制是只有一部宪法,这一部宪法把所有地方机构产生方式和地方官员选举方式都规定了,这个规定是否符合每一个地方需要?我们要主义,改革开放以后,我们宪法总是滞后于国家改革,比如1983年就基本取消了人民公社,但“人民公社”却一直在宪法里面,直到1993年修宪才把它拿掉,宪法严重滞后农村改革步伐。所以还不能因为取消“人民公社”、搞联产责任承包制“违宪”,就不能搞,这对中国的损失太大了,很可能再来一次“大饥荒”。我们现在吃的食品虽然不安全,地沟油等到处都是,但至少不会饿死人。这是1978年这场当时“违宪”的地方试验带来的好处。所以“良性违宪”还是要允许,但在宪法学界却有不少学者反对,认为我们的宪法已经不管用了,允许“违宪”——不论良性、恶性——都是不好的。但这要分清楚。我坚持至少有一种情况要允许“良性违宪”,那就是地方试验,因为中国在宪法源头上存在不合理的地方,这么大国家搞单一制,必然一统就死,不能搞“一刀切”,所以地方有一些有益的试验,不能用宪法僵硬的框架套住,否则会约束改革的步伐。
    还有其它一些问题,譬如非常严重的大学招生地域歧视,以及我刚才提高如何保证族群和谐与国家统一,因时间关系就不展开了。
    回到薄熙来事件,中国的央地关系怎么调整?我认为基本的方向必须是从人治、党治走向法治。党治必然走向人治,而中国已经饱受“大跃进”、“文革”之苦,不可能再走回头路了。走向法治的动力何在?最终在于人民。如果没有人民的自觉意识,统治的动力只能是自上而下的,这样要控制下级政府的各种贪污腐败、胡作非为就只有依靠中纪委,但我前面已经讲了,这对于这样一个大国是不可能的。所以必须要改这种自上而下的统治方式为宪法规定的自下而上的治理,尤其是要保证中央很多对人民有利的政策、法律得到施行,最终要靠人民自己管理自己。首先要通过地方选举等方式监督政府官员,当然还必须要具备适当的法律保障机制,比如建立一个具有司法性质的独立审查机构,只有这样才能既保证地方多元化,又防止地方歧视和保护主义,让中国公民的宪法权利在全国各地得到平等保障。
    这样才能实现央地关系的法治化。
    我先讲这么多,谢谢!
    
    主持人:非常感谢张老师,下面请熊文钊老师和王老师分别做一个评论以及自己的感想,后面还有时间的话就进行互动。先请熊文钊老师。
    
    熊文钊:谢谢有这么多人来讨论这样一个问题,也很高兴有这样一个机会进行交流。张老师讲了他出的两本书,一个是《国家主权与地方自治:中央与地方关系的法治化》,另外一本是《权利平等与地方差异:中央与地方关系法治化的另一种视角》,这两本书的视角不同。《国家主权与地方自治》这本书是从权力角度展开的视角,另外一本是从权利角度展开的。以权力与权利的路子来讨论,读这两本书有很多收获,先正本清源从主权问题说起,后谈到集权与分权问题。这两本书值得一读,因为其有很强的内在关联性,逻辑上相互支撑,内容上相互补充。
    书里有一些问题,借着评论的机会跟大家讨论一下:
    第一,在联邦制和单一制问题上,有很多人包括政治学、宪法学、法学的研究者、学生都喜欢关注这个问题。中国这么大一个国家,现行宪法当中并没有单一制的明确规定,但是作为一个统一的多民族国家,是选择联邦制还是选择单一制的国家结构形式?很多人都在关注这个问题。孙中山先生带着联邦制方案思考过这个问题,在建国之前毛泽东也思考过这个问题。但是到后来,孙中山放弃了在中国推行联邦制的方案,毛泽东也放弃了联邦制而选择了单一制的国家结构形式,这很值得我们思考。千帆教授从美国回来有很多联邦制的观念思想,但我看了他的书最近有一些变化,他说单一制的国家也可以容纳地方自治,他推崇地方自治。在这个问题上我认为采行联邦制抑或是单一制其实无所谓好坏优劣问题,而是牵涉到一个国家的政治、历史、社会背景的选择,恐怕没有办法简单的说是哪一个好、哪一个不好。既然不是一个简单的判断,也不是说联邦制一定就没问题,或者单一制就不能够容纳分权的东西即和地方分权是可以容纳的。联邦制的体制上有地方自治,单一制架构也应当有地方自治。其实,单一制为了克服其过于单一的、简单的模式更需要地方自治,也就是说没有联邦制,单一制更需要地方自治。所以有的单一制国家有很强的联邦制色彩,有些联邦制国家表现出中央集权特征,而且联邦制国家从二元结构(美国)走向合作的形态发展,说明各自有各自的优点。
    那么中国现在是一个什么样的状态?或者应当是一个什么样的国家结构状态?欧盟为什么不断寻求一体化?欧洲的这些主权国家让渡自己需多多主权,马克不要了,要欧元,法郎不要了要欧元。要欧元的代价很大,很痛苦,但欧洲人还是坚定的要挺欧元。欧盟一体化的进程告诉我们国家形态在变。在当今的世界上,中国是世界的一极,美国是一极,欧洲各个国家太小都单独成不了一极,只有一体化后才能成为一极,只有一体化后才能有立足之地,有竞争的优势。可能有很多战略上的考虑,所以国家形态的这种变化不是一种简单的巧合。欧洲各国的政治家们并没有在单一制和联邦制之间作简单的选择,而是创造性的创设了地区国家的新的国家结构形式。这也很值得我们思考。孙中山先生带着联邦制从美国回来后为什么又变了?他研究了中国历史文化后,发现有些问题不是很简单就能做选择的。如果用单一的、高度集权的方式会造成很多问题,“天高皇帝远”的事一定会经常发生,那些饿死人的事情发生了以后才知道,那时的资讯没有现在这么发达,而且那时候的文化风气又是好大喜功的,导致信息了解不到位。
    按当今格局来看,中国逐渐在形成这样一种格局:多元一体或者一体多元的中央与地方关系的基本格局。一体不是纯而又纯的单一制,但又有一体化的需要,这是中华民族共同的意志所需要,但又不能简单的用单一制方式,所以要多元。
    如前所述,我国中央与地方关系存在着“一体多元”的格局。所谓“一体”,指的是这种模式具有的中央集权制特征,即中央与地方政府间政治关系的“一元化”方面。所谓“多元”,指的是这种模式体现出的中央与地方之间的分权色彩,即中央与地方政府间的政治—经济关系的“多元化”方面。中央与地方政府间的政治—经济关系的“多元化”方面反映出现阶段的中央与地方政府间关系已经不单纯地呈现为法律规定上的政治关系,也体现为社会事实中的政治关系,同时还体现为经济生活中的经济关系。
    特别行政区制度就是一体多元格局的具体体现。其实,我们在特别行政区的制度走得比联邦制还远,千帆教授也是这么看。中央与特别行政区政府关系是一种特殊的中央与地方政府关系模式。属于国家主权范围的事务,由中央管理,特别行政区必须服从中央的领导;属于特别行政区的地方事务,而又涉及国家整体权益范围的事务,由特别行政区自己管理,但要受中央的监督;属于特别行政区自治权范围内的地方事务,由特别行政区自行管理,中央不作干预。从基本法对特别行政区高度自治权的制度安排可以看到,特别行政区的高度自治权,不仅高于内地省、自治区、直辖市,甚至高于联邦制国家联邦成员的权力,明显突破了单一制下地方行政区域传统权力的范围。我们有可以让特别行政区保留终审权甚至可以让台湾保留军队等做法,特别行政的体制、制度并不比联邦制所得到的少,它是一种高度自治,是需要多少给你多少的高度自治,还可以有很大的空间让你有更多的自主、自治的权利。在单一制国家我们容纳了这么一个极端的地方自治、高度的自治,这在世界其它国家,即便是联邦制国家,联邦都得不到的权利,中国的特别行政特区得到了。
    当然,中国处理央地关系的问题还要考虑到多民族问题,这也是一体多元格局的重要体现。中央与民族自治地方政府,作为一种特殊的中央与地方政府关系模式,它有三个特点:一是民族自治机关享有广泛而全面的自治权。二是民族自治机关自治权保障的法制化。三是国家通过制定实施特殊规定及照顾政策为民族自治地方自治权的实现提供政治保障和经济保障。中国有55个少数民族,60%土地上的少数民族,对于现在经济发展的影响,不容小觑。实际上,少数民族的地方资源是最多的,同时地方权力大,这使得现在我们有这样的一种需求,这就是地方怎么来处理好民族地方问题,这都带有一体多元的特点。
    另外,中国东西部发展水平也存在差异,一些地方设立经济特区。由此我们可以看到,这个多元至少还有以下几种形式:地方体制的多极化,财政分配关系的多元化,民族区域自治。面对着行政区划的问题,改革开放以后推行的计划以及财政、税收、价格、投资、外贸政策,从而扩大经济管理的权限,都促进了中央地方政府间的经济多元化。开放特区、开放沿海城市和开放地区的设立,导致区域发展打破传统区划界限,由此也引发一些区域行政事件。这就使得央地关系的多元化特征越来越显著。
    以上是我们所讲的一体多元,对于一体,大家有很多体会,其中一种体会就是国家要通过宏观调控解决问题。碰到金融危机之所以能应对是因为有整体协调的能力,使得承受金融危机的能力比过去要强,比如我们可以扩大内需。整体一体性和我们的切身利益有关,不要说这种整体性一元一体化一定是不好的,这种宏观调控是需要的,但同时要承认有多元,不同的利益诉求不同的特点,这是我对中央与地方关系基本格局的一个基本判断。
    今天的题目很有意思“如何治理中国”,历朝历代的统治者非常重视“治理”,纵向结构问题是权力配置的最基础的问题,不管是政治学者还是法律学者我认为首先要关注最基础的结构性问题,如果不关注,就不会找到权力配置的一个最好的位置,所以我们应该重视最基础的权力配置问题,结构问题搞清楚以后再来研究权力的配置问题才有可能找到最合理的方案。
    我们应该用什么样的方式治理比较好?我认为先要有战略考虑,即建构“强国、虚省、实县市”的中央与地方关系的战略格局。中国实现分税制以来,逐渐形成了一个上头大、下面小的结构,中央财政占比50%多,各省加起来占比40%多,各县(市)只占比10%左右,这是一个“五四一”的结构,从财政上讲也大体上是这个比例。事,地方要做,上学、就医、养老、保险、住房保障等都在县市,但地方经费往往不足,靠的是大量转移支付,造成了“会哭的孩子有奶吃”,“跑‘部’‘钱’进”等现象的出现,有的地方没招了,就靠土地财政解决基本问题。因此,这个结构不好,要建立一个合适的结构,建立一个“四二四”的财权与事权相匹配的新型结构,即中央占比40%,省区占比20%,县市占比40%。另外,中央保持有足够的宏观调控能力,面对东中西部差距比较大,需要协调式的发展,我们要调整战略上的思路、研究结构上的问题。从这个意义上要虚设(省),虚设的方式有很多,比如增加省区的数量,将分配结构调整好,增加数量不是由32个简单的增加到50个,我觉得讲分成50个省区这个话的学者是在拍脑袋,并没有进行科学论证。为什么就一定是分设50个而不是更多的以一级区呢?因为美国是50个,所以中国也要50个,讲这个话的教授名气很大,他的这个说法流传很广,但这个说法没有讲清楚道理,事实上也没什么道理。中国这样一个大国划分多少个一级政区是合适的?对于这个涉及多学科多领域的复杂问题我做过很长时间的研究和沙盘推演,如果有机会我来单独谈这个问题。
    基于前面对于我国央地关系“一体多元”格局的基本认识,“强国——虚省——实县(市)”的逻辑进路实际上也与此一脉相承。所谓的“强国”即加强中央政府的宏观调控和全局掌握能力,在根本上维持“一体”结构的稳定性;所谓的“实县(市)”则是通过强调对县域经济的极大盘活并促使其因地制宜地实现各方面事业的个性化提升,以提高同公民基本权利的享有息息相关的基本公共服务的供给规模和质量,最终实现不同地方的“多元”化发展;所谓的“虚省”,对上构成了对大量基层管理单位的协调,以符合管理幅度的一般规律,对下则构成了对同区域内不同地方的议事协调机制,从而“承上启下”地促进“多元”和“一体”的良好实现。
    对于以上央地关系的问题,我们可以总结出有以下几条原则:一体性与多元性相结合原则,就一体性的实现而言,焦点多在中央的层面,正如前面所说的,中央通过宏观调控解决问题,代表的是国家整体利益。就多元性的角度而言,焦点多在地方的层面,这要求充分照顾地方的具体情况,发挥地方的主动性和积极性,最终使两者达致最优均衡、相互结合的状态。
    正如前述,集权和分权相结合,央地关系应该遵循集权与分权相平衡的原则。这一原则要求避免过度的中央集权,实行中央与地方政府的适度分权,同时应把由中央集权中统一行使的权力收归中央政府。形成中央与地方政府之间合理协调的分工合作关系,实现集权与分权的动态平衡。
    公民权利决定公共权力原则,这是我国宪法第2条的具体体现,也是当代我国宪政制度的必然要求。国家权利不得超越宪法和法律所规定的范围,同时国家机关行使权力的方式也应由法律规范予以规定,从而形成公民权利决定公共权力的有效宪政模式。另外,中央的意志源于全国人民,地方的意志则很大程度上源于本地的人民。
    同时,还要强调地方自治原则,从理论上说,地方自治其实是马克思主义的国家学说之一,也是充分调动地方积极性的最有效方式。民族区域自治制度正是社会主义地方自治制度的典型代表,港澳特别行政区的高度自治制度则是新型地方自治制度的实践先例。
    经济区域和行政区域协调原则,建立公权和经济区域相关的行政区划,促进经济区域发展,否则没有办法突破行政区划界限。不合理的区划制约了区域经济的发展,因此要相协调。
    另外,司法区域和行政区域相分离原则。其实这一原则并不难实现。比如说,中国人民银行总行设在北京,但分行并没有按省区设立分行,实现了金融区域与行政区域的分离,也就是说分行行长不归地方省长和市长管,总行发挥着维护国家金融信贷安全和货币发行的统一和宏观调控职能。法院作为那么捍卫国家法治统一的职能的机制则更需要这种与行政区域的分离。中国人民银行能做到:一声令下,省长管不了9个中国分行行长。不归省长管时,金融安全就有了。司法保护安全比金融的体制更需要这种架构,从而完全可以做到司法区域和行政区域相分离。
    公共权力成本最小原则,央地关系的互动过程本质上就是一种公权力的运行过程,其价值目标在于如何在最小的成本范围内实现央地关系协调效益的最大化。有鉴于此,我国地方行政建制应当采取切实举措,调整结构关系,合理减少层级,提高行政效率,精简机构,减少公共支出,真正落实三级地方行政建制。
    最后一条是央地关系法制化的原则。央地关系的方方面面,都要求运用法律的办法,应建立在法治的基础上。因此,央地关系的基本框架应当是一个法律的框架,其基调应当由宪法确定,同时央地关系的具体制度应主要由法律进行规定。
    其中,对于地方自治往往存在这样的现象:过去中国人地方自治搞得如火如荼,当时搞完以后,国家却被各个军阀利用处于分裂状态,于是便觉得地方自治不好,就否了,现在谈地方自治色变。其实,这种地方自治是马克思主义国家学说之一,是跟民主、宪政结合在一起的。地方自治是一个好方法,让地方自己去管,国家不要什么都管,特别是大的国家治理。但对于地方自治制度我们采取本能的排斥,这是很奇怪的认识。张千帆教授的书也提出,我们要重新对待地方自治、看待地方自治是什么样的。
    最后,我想谈谈如何实现一体多元。首先,对于怎么样实现一体化的问题,我认为应通过中央对地方应监督和控制。从现状来看,中央对地方的监督和控制仍不容乐观。正如千帆教授上来讲了重庆例子,这里面表现出了中央和地方的关系,中国的省区太大,社保基金会的主席能管得住中央政治局委员陈良宇吗?管不住,这属于行政控制的无奈。实际上,立法控制被地方性法规支解,地方法院要执行地方性法规时,把地方性法作为判案依据,这是有联邦色彩的做法。立法控制受地方保护限制,司法控制、立法控制、行政控制没有什么效果,财政控制有效吗?对没钱的地方有效,对有钱的地方没效。
    中央对地方的控制总共6个手段:立法控制、行政司法、司法控制、财政控制、人事控制、政治制控制,后面两个控制有效,前面四个控制无效。制度性控制没有效果,很脆弱,重庆最高官员如果是地方选举决定的时候,中央则可能没有有效的控制手段了。如果民主搞到那一天,地方省区选的官员中央不能撤换时,那中央完全没有办法解决重庆问题。同时由于地方性法规有可能架空中央立法,使得立法控制也很有限,财政、司法的方式都没有足够力量制约地反复帮户主义的力量时,这些方式解决不了像陈良宇的上海和薄熙来的重庆这类的问题。现在之所以还能控制,所采用的方式就只有人事控制最有效,而人事控制背后是共产党的党管干部原则,而这变成中央对地方最有效的一种方式。因此,如果没有这一条,说党内搞民主,要让地方选时,中央将没有一个真正有效控制地方的制度性手段方式,这很危险。所以,建设法治化的央地关系要在立法控制、行政控制、司法控制、财政控制、人事控制、政策控制等方面建立有效机制,使这些手段能真正有效。如果没有,上海会失控,重庆失控,无法控制,则没有办法收摊子。
    然后,对于如何实现多元的问题。保障多元实现的形式是地方自治,让地方管理地方事务的权利,知道地方需要什么。现在中央感觉到地方总是有点控制不住的感觉,中央不放心,导致了地方老感觉我想做点事,做点促进地方发展的事,老是做不了,中央老不批。中央对地方无法控制的事情会找很多事由来加强控制,地方很难受,两头都有难处,都觉得有道理,实际上是两头都不高兴,怎么样解决这两头的“两个积极性”的问题,让地方有空间去做是关键。
    总体说来,对于中国这样一个“多元一体”的多民族的大国的治理,按照“强国虚省实县市”的战略,奉行上述8项原则,采行上述6种调控方式则是当今中国的治理之道。这个问题很宏大庞杂,由于时间关系,我只能很原则地很概括地讲到这里,希望有机会再来专门讨论。谢谢!
    
    主持人:感谢,有请王老师发言。
    
    王建勋:谢谢主持人!感谢张千帆教授邀请我参加这个讲座。刚才张老师讲了很多,大部分的内容我都同意。现在中国的中央集权太严重,应该搞地方自治。在熊老师评论中也表达了同样的意思,在具体操作方面可能存在不同的看法和分歧。在这里我结合张老师在这两本书当中提到的重要问题谈几点看法或者感受,有的是做点儿补充,有的是跟张老师一起讨论。
    第一点,我想谈谈“主权”概念及其与央地分权的关系问题。张老师主张抛弃传统的主权理论——认为主权至高无上、不可分割的学说,建构一种“相对主权理论”。这一点,我基本同意。在联邦政体下,联邦和州之间通常是主权分享的关系,即联邦和州都享有部分主权。麦迪逊在《联邦主义者文集》中提到,无论是联邦还是州都不享有全部的主权,而是各享有部分主权,联邦只对全国性事务(外交、战争等)拥有主权,而州则对剩余的事务拥有主权。
    其实,在某种意义上讲,把美国的“state”翻译为“州”就是一个错误,因为它本身就是“邦”或者“国”的意思。当然,将“United States of America”简称为“美国”也是一个错误,因为它不是法国或者中国意义上的国家或者民族国家,而是一堆(准)国家组成的联合体,一个联邦。正如今天正在演化的欧盟一样,它不是一个国家,而是一个超国家的联盟。这种联邦或者联盟,与传统意义上的国家或者民族国家完全不同,它是一种全新的政治组织形态,一种全新的政治共同体。
    当然,严格来讲,说联邦和州分享主权仍然是不准确的,因为在美国或者其他联邦制国家,主权既不在联邦手里,也不在州手里,而是在“人民”手里,即“人民主权”(popular sovereignty)。这里的“人民”既不是与“敌人”相对的政治概念,也不是卢梭意义上的抽象存在,而是单个个人的简单相加。从这个意义上讲,真正的主权在个人手里,于是有学者提出“个人主权”(individual sovereignty)和“公民主权”(citizen sovereignty)的概念。在一个自由社会里,个人拥有一些不可让渡、不可剥夺的基本权利,而这些权利构成了对政府权力的根本限制,因此政府必然是有限的,必然在任何情况下都不得擅自侵犯个人的私域。
    基于这种理解,中央与地方的关系完全是个人创制的产物,个人有权利决定如何安排不同层级政府之间的关系,有权决定什么样的制度设计更有利于保护自己的基本权利和自由。无论是中央政府还是地方政府都不享有真正的主权,都必须受制于民众的基本权利和自由选择。如果民众要选择联邦制,政府没有任何理由要坚持单一制,无论这种理由是“主权”还是其他。
    第二点,到底该如何理解联邦制与单一制之间的区别?或者说,单一制与联邦制之间到底有没有根本性的差别?二者是否可以达到同样的地方分权和地方自治程度?如果答案是肯定的话,那显然应该抛弃这两个概念,否则,就应当承认它们的价值。
    在刚才的演讲以及《国家主权与地方自治》一书中,张老师似乎认为二者之间没有根本区别。譬如,他在书中提到:“事实上,没有任何理由认为单一制达不到联邦制的地方分权程度。”(P.31)“虽然联邦宪法确实为地方自治提供了制度性保障,但是这种保障并不是不可打破的。就中央和地方分权的现状来看,联邦制和单一制之间并不存在任何不可逾越的鸿沟。”(P.33)“单一制和联邦制的最大差别在于地方自治是否具有宪法地位,仅此而已。”(P.34)“在实践中,单一制国家完全可以通过立法赋予和联邦国家同等程度的地方自治。”(P.34)
    那么,到底该如何看待单一制与联邦制之间的区别?在我看来,首先,这涉及名与实的问题。是否所有国名之中含有“联邦”的国家都可以被认为实行了联邦制?是否那些名称中不含有联邦或者流行的看法不认为其为联邦制的国家就不是联邦?比如,前苏联、前南斯拉夫等国家都被一些学者认为是联邦制国家,尽管那里奉行的是高度中央集权,甚至根本是个人独裁。再比如,英国长期以来被认为是一个单一制国家,然而它的地方分权和地方自治却高度发达,历史悠久。既然如此,或许有必要区分形式上(名义上)的联邦制和实质上的联邦制。形式上或者名义上的联邦制,实质并非联邦制,而是单一制。正如形式上或者名义的“共和国”不是共和国一样。一个国家是不是真正的“共和国”并非是由于其名称决定的,那些国名中带有“共和国”的国家并非一定是一个共和国。个中道理与联邦制一样。那些名称中含有“联邦”或者外观上形似联邦的国家,可能是个真正的单一制政体,而那些名称中不含有“联邦”或者外观上不象联邦的国家,可能是个真正的联邦制政体。当我们分析一个国家的政体性质或者国家结构时,不应当看其名,而应当观其实,千万别被形式或者名称欺骗了。
    其次,单一制国家是否可以同样实现联邦制国家的地方分权和地方自治?如果它实现了,还是不是单一制?这在很大程度上取决于对这两个概念或者两种制度安排的定义问题。如果我们在定义这两个概念时包含地方分权和地方自治的程度问题,那么就可以考虑将单一制定义为低程度的地方分权和地方自治,将联邦制定义为高程度的地方分权和地方自治。二者之间存在着程度的差别,当单一制的地方分权和地方自治程度达到了联邦制政体下的程度,它就变成了联邦制,而不再是单一制,不论其名称或者形式是否改变。至于二者之间程度的边界划分在哪里,则是另外一个问题。但无论如何,程度是一个值得考虑的问题,并且程度(量)的变化会导致质的变化,正如专制社会和自由社会之间的重大区别之一也是自由的程度一样。即使在极端专制的社会(极权主义社会)里,人们也享有某种程度的自由,但无论如何,我们不把这样的社会称为“自由社会”,这样的社会与自由社会存在着根本性的区别。当一个社会中自由达到一定程度之后,它就从一个专制社会变成了一个自由社会。但专制社会和自由社会之间的区别,仍然是不可抹杀的。
    如果将单一制和联邦制的区别界定为地方自治的程度地话,那么,该如何衡量一个共同体中的地方自治程度?哪些因素值得考虑?第一个因素是地方政府权力的来源,即地方政府的权力是否来自于全国性政府的授权。如果答案是肯定的,则为单一制。在联邦制下,无论是中央政府的权力还是地方政府的权力,都是直接来自于人民。第二个因素是,地方政府是否有权制定自己的宪法和法律,是否承认法律多元主义。如果答案是肯定的,则为联邦制,否则为单一制。此外,司法体系是否多元,公民身份是否多重等都是重要的区分因素。在联邦制国家,司法体系都不止一套,有两套甚至多套司法系统,各自在自己的管辖权内行使司法权力。在联邦制国家,公民身份通常是多重的,比如,在美国,公民有两重身份,每个人既是某个州的公民,又是美利坚合众国的公民;在瑞士,每个人都有三重公民身份,既是某个市镇(municipalities)的公民,又是某个邦(canton)的公民,还是联邦的公民。
    如果这些区分有意义的话,那么,联邦制和单一制之间的实质区别就是存在的。尽管单一制下也可以存在一定程度的地方分权和地方自治,但无论如何也无法与联邦制下的分权与自治程度相提并论,正如专制社会中的自由程度无论如何也与自由社会中的自由程度不可同日而语一样。实际上,当麦迪逊等美国国父们创立联邦制时,他们就意味着它与单一制之间存在着根本性的区别。在《联邦主义文集》第51篇里,麦迪逊说:“在一个单一制共和国(single republic)里,人民让渡的所有权力都赋予了一个单一的政府;对权力的滥用依赖于该政府不同部门之间的分立。而在美利坚复合共和国(compound republic)里,人民让渡的权力首先在两个不同层级的政府之间分享,其次每一个政府的权力又要在不同的部门之间分享。因此对人民的权利形成了一种双重保障(double security)。不同的政府之间将相互制约,同时每一个政府又受到自身的约束。”可见,在麦迪逊看来,单一制政体与联邦制政体之间存在着根本区别。
    在谈到单一制下也可以实现高度地方自治时,张老师在演讲和他的新作中都举了港澳的例子。他在《国家主权与地方自治》一书中说:“虽然在统计上,联邦制一般更倾向地方自治,单一制则更倾向于中央集权,但是正和联邦制也可以选择扩大中央权力一样,单一制也完全可以选择高度的地方自治,中国在港澳地区实行的‘一国两制’就是最显著的例子。”(Pp.34-35)那么,我们该如何看待港澳的地位?应当承认,港澳的情形是非常特殊的。港澳是在非常特殊的情况下收复的,这种收复是以其实行独特的制度作为代价的,是建立在中国与英国和葡萄牙之间的协议基础之上的。当我们考虑它们的高度自治状况时,不能不考虑到这种特殊性。当然,当大陆的其他省区都能够象港澳一样高度自治时,中国就几乎转变为一个联邦制国家了。之所以说“几乎”,是因为港澳的自治程度在某些方面还是有限,比如,它们的“基本法”(宪法)都不是自行制定的,而是由全国人大为其制定的。
    最后,应当承认,单一制和联邦制的概念时常造成误解,尤其是当一些联邦制国家存在着中央集权倾向而一些单一制国家存在着地方分权倾向时。比如,美国在两次世界大战和罗斯福新政之后联邦政府的权力越来越大,如果麦迪逊等美国国父们仍然活着,他们一定痛心疾首、焦虑万分。在这种背景下,是否可以考虑放弃单一制和联邦制这样的概念呢?可以,用单中心秩序和多中心秩序代替之。前者意味着在一个社会里有一个最高的决策中心,而后者意味着在一个社会里有无数个决策中心,它们之间没有高低贵贱之分。“多中心”的概念较早由哲学家博拉尼(Michael Polanyi)提出,用于分析科学研究、市场和司法等领域的制度安排,后来,奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)将其扩展适用于立宪选择和政府架构。与联邦制相比,多中心这个概念的好处是,它不仅意味着纵向的权力在联邦政府和州政府之间分立,而且意味着在州以下的不同层级地方政府之间同样践行分权的原则,也就是说,州政府并非一个集权者。实际上,瑞士的联邦制就是三级分权制,而非美国式的两极分权制。
    第三点,我谈一下中国应否放弃单一制的问题。在我看来,为了实现真正的地方自治,中国应当放弃单一制,不只是放弃单一制的形式,而是放弃单一制的实质——中央集权和大一统,走联邦制之路,确立多中心秩序。历史上以及现在的中央集权贻害无穷。托克维尔曾经在《论美国的民主》的一个注释中说:“旅行家告诉我们,中国人有安宁而无幸福,有勤劳而无进步,有稳定而无活力,有公序而无良俗。那里的社会条件总是可以容忍的,但决不是极好的。我可以想象,一旦中国的国门对欧洲开放,欧洲人将发现中国是世界上中央集权的最佳典范。”
    著名汉学家白鲁恂(Lucian W. Pye)也曾指出:“所有的中国人都承认,中国人坚信所有的权力都应当掌管在中央政府手里,由中央政府来行使,这是塑造中国历史的最有力因素之一。这种想法使中国保留了单一制的政治制度,并使中国人,在其文化世界被竞争性的政治权威分割之时,感到不安。在很大程度上,中央政府可以声称其无所不能,因为大部分中国人已经由较直接的基本上是民间的权威体系来治理了:这包括关系紧密的家庭、受人尊重的宗族组织或者其它的民间团体,它们减少了官方的负担。作为一个乡土社会,中国在很大程度上是由乡村制度来治理的。无疑,这些地方权威体系在塑造中国社会时起了决定性的作用,但是,同样正确的是,这些地方权威体系满足于通过非正式的且经常是迂回的手段来保护它们自己的利益,以期国家当局予以支持,而非努力重塑国家当局。”
    白鲁恂发现,地方制度和权威的固有虚弱,导致了中国独一无二的政治制度。历史上中国的政治经济制度,从来没有明显反映出深刻的地域差异,尽管这种差异客观存在。比如,华南的经济是建立在大米文化和相关的技术基础之上的,而华北的乡村则是围绕着小麦和小米的耕作而组织的;华东的文化是具有独特经济利益的大规模城市发展的结果,而华西则较接近于游牧文化。但是,在历史上,中国的政治经济制度从来没有反映出这些惊人的地域差异。相反,政治命令通常发自于中央;如果某个地方出了乱子,中央政府或者迅速将其镇压下去,或者立即将其接管,使其变为全国性问题。
    中国应当实行真正的地方自治,确立多中心秩序。简而言之,这种秩序的基本特征包括:(1)每个共同体,从乡镇到县市,再到省区,都可以制定自己的宪法和法律。(2)每一共同体政府的权力都是由本共同体的成员授予的。(3)多个权力中心共存,没有至高无上的权力。(4)多个司法体系以及多重公民身份的存在。
    中国的民族区域自治与真正的地方自治一回事吗?答案是否定的。民族区域自治作为前苏联的遗产,其制度设计缺陷至少包括:(1)以民族而非地域作为自治单位的基础,强化了民族认同,弱化了宪政认同。(2)这些区域无权自行制定自己的宪法和法律,实际上连个自治条例也没有,因而并非真正的自治;(3)这些区域的领导人都非通过自由竞争性方式由本地居民选举产生,且首要领导都是汉人;(4)这些区域没有自己的司法体系。
    中国的村民自治也不是真正的地方自治,因为村民无权决定本村重大的公共事务,包括村庄的组织结构。村民委员会组织法由中央政府制定,且全国整齐划一。
    有人担心中国实行联邦制和真正的地方自治会导致国家分裂、民族分裂、地方割据、地方保护主义等问题。其实,恰恰相反,联邦制和真正的地方自治反而会加强人们的凝聚力和向心力,因为地方民众和少数民族的正当利益得到尊重,文化传统、宗教信仰、民族习俗以及生活方式的多样性和多元主义获得承认。在这种情形下,人们没有强烈的动力要分离出去,即使有分离的倾向,也可以通过民主商议的方式获得和平解决。其实,在那些联邦制国家,分离主义倾向往往是较弱的,而在很多单一制国家,则存在着严重的分离主义倾向。
    很多人害怕地方割据和地方保护主义,其实,这种倾向在单一制国家更加严重。尽管单一制强调中央集权和整齐划一,但地方上恰恰对此反感,企图捍卫地方的利益。中央集权越是严重,地方抵制和对抗就越厉害。这就是中央集权的悖论。而在联邦制下,一些形式的地方保护主义本来就是正当的,而那些不正当的地方保护主义则可以通过司法渠道解决。
    其实,中国曾经尝试过联邦制,那就是1920年代的“联省自治”和“省宪运动”,而且,如果不是北伐战争的话,很可能就成功了。当时的不少省份都已经起草了自己的宪法,湖南省甚至在1921-26年实施了自己的宪法。这部宪法还是民众投票通过的呢!恐怕它是迄今为止中国历史上唯一一部由全体民众投票通过的宪法。在很大程度上讲,这部宪法还很先进,除了制度设计之外,对公民基本权利和自由的规定也不错,比如,它居然确认了公民的持枪权,这在今天很多人看来也不可思议,恐怕连想都不敢想。
    
    主持人:高潮迭起,下面是互动时间。
    
    提问1:感谢三位教授做的非常精彩讲座,我是中央民族大学的博士生,我的问题请教张千帆教授,中央政府从西部民主地区获取大量的资源,由于造成方式生态破坏,又通过转移财政支付的方式补回去,在中央和地方关系的视角下,怎么样做到生态补偿方式,怎么做一个制度设计缓和?谢谢。
    
    张千帆:时间有限,只能简短回应一下。我认为这种行政式的转移支付是不够的,刚才王建勋教授讲了很多问题,我不完全同意,但基本是同意的。在集权体制下,一个很简单的例子,看全国人大常委员会的构成,成员大部分是北京、上海大城市的代表,而常委会是一个比全国人大更重要的立法机构,但是完全不按“一人一票”组成。去年人大选举开始按照城乡同比例,取消了原来的1/4条款。当然,全国人大细究起来也有问题,但每个省的代表名额大致可以做到“一人一票”,也就是说每个省选举的代表和当地人口成正比。但全国人大常委会不一样,是一个国家日常性的决策机构,而发达省市的委员远远超过人口比例。这样的决策机构必然带有中央集权倾向,把资源、利益向中央以及这些地方集中,所以不能指望在这样的决策体系会给地方适当补偿。简言之,在我们这种全国性的决策机制当中,来自于新疆等边远地方的声音远远不够,更不用说这些人根本不能代表当地的选民,完全可以牺牲掉当地的利益换取自己的晋升机会。所以行政式的补偿怎么可能按公平标准适当补偿?不可能让弥补当地的环境资源等各方面损失,让它回归平衡。
    适当补偿必须做到两点:第一,中央和地方作为相对平等的主体讨价还价,是一个平等的主体谈判;第二,让地方官员、决策者真正代表地方选民的利益。现在主管新疆的是原来湖南省委书记张春贤,他比较开明,但他也是一个汉人,也许做了不到两年就要进中央政治局或者别的地方任职,这样怎么能够保证地方决策者代表地方全民的利益?他们根本不住在那儿,在所有考量当中不会把自己的切身利益和当地人民的利益联合起来。所以一定要有地方自治。地方有自己的自治章程,决定自己的组织形态,这在目前中国可能远了一点,但是首先做到第一步,地方官员由地方选民选举产生;第二,通过市场机制,在尊重资源地方所有的前提下,让不同的地方通过市场机制完全自愿交易、公平分配。
    
    提问2:各位老师、同学晚上好,我是北京外国语大学的,很荣幸听到您的演讲。我听过一个讲座讲到日本的政治体制,讲日本的中央政府和地方政府关系,按书本来说,日本也算是单一制国家,但它们很多地方值得我们借鉴学习,日本中央财政和转移支付,尤其是分管机制,而且中央部门有派出机构,也设置了中央与地方的纠纷处理机制,一旦涉及到纠纷,地方会积极处理,不像北京都到北京来。日本的一些经验对我们有否借鉴意义?
    
    熊文钊:在单一制国家中建立地方自治,韩国、日本、法国、英国地方自治做得非常好,中国没有把地方自治做好,建勋说要放弃单一制,搞联邦制,我不太赞成。孙中山最后放弃了联邦制,毛泽东为什么也放弃了,张千帆先生原来也是带着联邦制的理想回来的,为什么他现在也转变了?这要从治理国家角度来说,美国的前提跟我们不一样,美国有各个州,现在在往一体化方向走,我们往那个方向走有没有可能?日本的经验值得中国借鉴,在日本中央的事情是中央的事情,中央不能随便干预地方,美国驻军在高知县,高知县就抗议,跟中央政府的声音不一样,他们不能拿地方政府怎么样。中国一个县长敢不按中央的意思不办吗?不办肯定将你拿下。日本不一样,日本有地方自治,代表地方的利益,不希望有美国驻军在这里,就抗议。地方自治有它很重要的价值,这个经验值得中国学习和借鉴。我们应该可以做得更好。
    
    张千帆:我澄清一下,文钊说我转变了,其实没有变,只是策略有所调整而已。现在“不让搞”联邦制,但是没说不让搞地方自治,其实效果是一样的。怎么解释孙中山和毛泽东原来谈联邦制,后来转单一制?我不需要多解释,只是提醒大家一个规律:中国领导人掌权之前都谈联邦制,掌权后一概实行单一制。其中的奥妙,大家不难想通。我还没有掌权,所以现在还谈联邦制(现场笑)。地方自治实现到一定程度,联邦制就自然而然、水到渠成。我相信,我们有朝一日一定能建立真正的联邦共和国。
    
    提问3:怎么样防止马后炮包括大饥荒、薄熙来事件?
    
    张千帆:薄熙来的最大威胁在于他的欺骗性。在“唱红打黑”的时候,没有人想到他犯了这么多事。我原来知道他不是什么好人,至多是个投机政客,但也没想到会他手上有这么多命案。因为新闻受管制、信息不公开,人民成了一群“不明真相的群众”,被他骗了还把他当“救星”,这样很危险。怎么样防止马后炮?还是要坚持央地关系法治化,重庆的领导还是要让重庆的人民在知情的基础上做出他们自己的选择,中央不要越俎代庖;如果什么事都要靠中央干预,永远是马后炮。薄熙来的事情很偶然。没有王立军,本来进入常委没问题,所以我把王立军认定为2012年中国宪政的最大“功臣”,没有他绝对没有后来薄熙来的这些事。但是如果没有王立军呢?所以中央应该管什么、怎么管?不是通过党内自上而下的撤换个别地方领导,而是要保障言论和新闻自由,保障人民的知情权和人民选择的权利,没有这个,薄熙来事件会重演,甚至和“大饥荒”性质类似的事件会重演。我们现在没有“大饥荒”了,但是全国每年甚至每天发生的事情有多少?
    
    提问4:地方自治还是联邦制,基础是确立私权,如果没有从公平的本身利益角度考虑,再谈联邦制、单一制好像没有太多的利益,香港、澳门、台湾被西方殖民过,私权利概念很深入,我这个观念老师是否同意。
    
    王建勋:我同意你的看法,我以前搞民商法,也特别看重私权。对于政府权力的最终限制依赖于人民,但问题是每个人都有自己的工作和生活,如何阻止政府权力的滥用?麦迪逊说,我们必需辅助性措施、恰当的制度安排,最主要的就是分权制衡。任何专制国家最大的问题就是权力集中、集权,无论是横向的集权还是纵向的集权,解决这个问题要依赖双重分权,没有什么好的办法。横向分权就是三权分立,不同部门之间相互牵制,纵向分权就是中央和地方政府之间相互制约。如果能够很好地实现这种制度安排,人民的权利和自由在很大程度上会得到保障。保护公民的私权依赖司法独立,但司法独立的前提是三权分立,否则没办法保护公民的私权。很多人说把那些权利和自由写在宪法和法律上就行了,其实,仅仅写在宪法和法律上一点用处都没有,必须得有分权制衡,才能把纸上的权利转化成现实的权利。
    
    张千帆:我补充一句,王老师的意思是要辩证的看这个问题:私权要以公法来保护。台湾前大法官吴庚先生讲过一句话,我认为很精辟:看看世界各国,你会发现一个规律——自由国家的公法特别发达,那些私权很发达的恰恰是专制国家。中国法学界本身就很说明问题:民商法很红火,但宪法没人关心。
    
    熊文钊:公民权利决定公共权力,公共权力决定于公民权利,这跟私权意思不完全一样,设置什么样的公权力其实由公民权利来决定,不是由三个学者来决定,选择权在于公民。
    
    提问5:在集权分制国家,怎么建成地方民主自治,怎么建成联邦,现在集权到联邦的过程怎么转变?这个过程怎么样的?怎么去做?因为权利不在我们手上。
    
    张千帆:谈联邦太遥远,现在还是要走地方自治。不能说你不让玩联邦制,我就不和你玩了,这样不行。地方自治靠谁?当然不能靠那些“几不搞”的人,靠谁呢?靠你啊!我们不去争取,民主怎么会来呢?我想在座各位恐怕没有几个人认真投过票的,官员对于你们这种“不行为”是很高兴的。你们自己不出来选举,地方自治都实现不了,联邦制更遥遥不可及,他们落得睡大觉,因为现体制对他们是最有利的。中国的路要一步一步走,公民首先必须认真对待自己手里的选票,不要说自己没有权利,宪法规定了你的权利,只不过在现实中行使这种权利有种种障碍需要克服。
    
    熊文钊:我回答一下,还是从地方自治做起,从村民的自治、乡自治、县自治做起,把县自治做起来,温家宝总理的讲话就代表了这样的思想。
    
    提问6:请问各位教授有否了解到村民选举当中发生的情况?据我了解,有些东西到中国变味了,其中有贿选等问题,怎么趋利避害?
    
    熊文钊:你说的贿选问题是怎么样在法律制度上怎么样建构一个很好的选举文化,让大家信这个东西,中国什么都不信,选举信的是钱,是好处,有选票的人不尊重自己的选票,因为他觉得你这个东西太假,觉得这个东西不值钱才会用这样的方式,这是整个选举的体制问题。
    
    主持人:我就这个问题简单发表一下我自己的感想,这个问题非常好,今天一晚上讨论的是怎么建立规矩,怎么遵守规矩,我们有一个前提假设是没有规矩不成方圆。你觉得中国社会是这么运作的吗?我的感觉是,我们用西方创造出来的一些概念和行为都是特定的历史条件和特定的文化环境里创造出来的,我们用这个东西,把这个东西当作眼镜,戴着它来看中国,我很怀疑,你不用怀疑我对西方概念的“忠诚”(现场笑),但西方给我们戴的眼镜不是它故意给我们戴的,比如自由、选举、民主、地方自治、联邦等概念都是那个文化、那个历史条件下的产物,然后中国开始学。我不是说学这些好不好,而是觉得应该真正的回过头来研究,尽量不要戴着西方眼镜来研究中国日常行为是什么样的,我看到的是现在的地方有高度的自治权,现在地方官能做什么事,大家心里都明白,我看不出来怎么就不自治了,看不出来怎么就遵守宪法了。
    回到文化大革命,刚才张教授举的大跃进的例子,我不觉得是地方自治能解决的问题。那地方怎么就那么自治呢?地方怎么就高度自主地开始克扣百姓的口粮呢?这可能有民主问题,可能是人民有没有声音的问题,但是不是一个分权问题我表示怀疑,中国在表面上也许是这么大一个国家仍然实行单一制,从规矩上讲。但中国人不守规矩,中国的社会得反着看。当你说守规矩是正常时,也许是有人给你戴着眼镜让你用那样的观念去观察,中国社会可能不是那样的。所以在研究规矩的同时,更应该看的是中国人是怎么去操作,怎么去运行的,运作的本身能带来什么样的利益与好处,不能带来什么样的好处。现在我的感觉是,中国在没有规矩的情况下,这三十年经济发展也挺好,没说没有问题,但和其它发展中国家比起来,中国是数一数二的,在看起来没有规矩的情况下,在规矩越乱的情况下也能发展起来,所以大家在重视规矩的同时,要看一下中国人的生活是什么样的,这样可能才能更好的对应。下面交给张教授,谢谢!
    
    张千帆:政府管理学院的视角就是跟法院学的视角不一样。中国人吃米饭,西方人吃面包,所以说西方人不吃米饭,中国人以前不吃面包,这就是“中西差异”,所以西方人守规矩,中国人可以不守规矩。不过,不论是中国人还是西方人似乎都得吃粮食,中国人不吃粮食也会饿死,“大跃进”就饿死许多人。中央对粮食征购有没有规定?这是有规定的。在中央的通盘粮食计划下,每个地方都有指标,中国以前是一个指标社会(现在基本上取消了),在这个压力下各级政府层层加码,最后负担加到老百姓头上,饿死了那么多人。当然,没有谁在恶意杀人,中国人都很善良的。但是在这样的制度下,我们不需要是罪犯就能犯罪,而且是不赦的大罪。
    说中国绝对没有规矩,也不准确,政府管理学院完全没有规矩吗?还是有的,肯定也有一套规矩,只是跟写出来的不一样,这就是通常讲的“潜规则”。中央处理薄熙来,你说没有规矩吗?宪法管不了党,所以宪法这套对党不管用,但是党还是有一套自己的规矩,和宪法规定的那套东西不一样就是了。从中国人不吃面包但还是需要吃粮食这个类比来看,中国还是需要一点规矩的。假如一点规矩也没有,那么不仅法学院要喝西北风,政府管理学院也要喝西北风,因为政府行为没有规律了。其实中国政府的运行是有规律的,只是这套规律未必符合国家利益和大家的价值判断标准。
    有的规矩好,有的规矩不好。“大跃进”期间,中国是很有规矩的,地方按中央的规矩严格实施,造成的结果却很糟糕。今天没有这一套规矩,但有另外一套规矩。更准确地说,这套规矩的本质没有变。30年来,“大跃进”、“大饥荒”确实不会发生了,但是地沟油、毒蔬菜、毒大米这些东西大量存在;后果不那么严重,顶多早死几年,总比饿死强些。中国改革肯定是比三十年前大大进步了,但是和周边比到底有多好?我并不那么乐观。比如中国和印度、中国和越南哪个更好?GDP我们肯定比他们高一点,但毕竟只是一个“鸡的屁”而已,不能那么当真的。人家的GDP增长也不低,而水分比我们少,幸福感比我们强,至少没有出那么多事。据官方统计,我们每年都有十几万起较大规模的抗议,平均每天500起。中国确实家大,但无论多大的国家也经不起每天500起抗议的折腾。所以中国社会还是很需要治理的规矩,今天探讨的正是我们需要什么样规矩,什么样的规矩能把中国治理得更好。
    非常感谢政府管理学院给我们提供这么好的场地,感谢各位精彩的讲演,这个活动与北大法学社合办的,这位是社长吴良健同学,还有人大议会中心的助理胡玉桃、李少文,谢谢大家!希望大家继续关注下次活动。
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