论党委政法委员会之改革(一)
论党委政法委员会之改革(二)
论党委政法委员会之改革(三)
代结论:政法委员会何去何从?
十七大通过的《中国共产党章程》总纲部分规定:“党必须适应形势的发展和情况的变化,完善领导体制,改进领导方式,增强执政能力。”[1]党对政法工作的领导是党的领导的重要组成部分,也当有一个“完善领导体制,改进领导方式,增强执政能力”的任务。2007年12月25日,中共中央总书记胡锦涛在一次讲话中特别强调:“做好新形势下的政法工作,加强和改善党对政法工作的领导是关键”。[2]可见,改善党对政法工作的领导是政治体制改革的重要内容,也是司法改革的首要任务。完善党对政法工作领导当遵循何种原则?在当前中国的体制下,毫无疑问当是党章和宪法同时强调的“政治领导”原则与法治原则。毫无疑问,政法委员会制度明显违反上述原则。在实践中,政法委员会使司法制度产生“制度性扭曲”,使司法制度失去司法的本真,这严重地影响司法公正,严重降低了司法权威。
从加强党的领导的角度来看,如果说在建国初期建立政法委员会制度还情有可原的话——当时政府内有不少党外干部,因此需要有一个政府外的政法委员会来领导政府;那么在今天政府组成人员绝大部分是党员、各单位自有其党委的情况下(即使是有个别党外人士,也是共产党安排的),政法委员会制度与公检法三家分工合作的宪政制度之间的关系就变成了两种机制之间的竞争关系:是哪一种更有利于党的领导,而不是坚持党的领导与否的问题。党既然领导人民建立了公检法分工体制,再以一个政法委员会来“领导”政法,就完全是叠床架屋。即仅仅从逻辑上说,政法委员会制度与公检法三家分工体制间也不能共存,二者只能取其一。退一步说,如果确实是政法委员会制度更利于党的领导,党就应当领导人民代表大会修改宪法,取消公检法三家分工合作的体制。
由于政法委员会制度存在明显的不合逻辑现象,它与宪法确立的法治原则明显冲突,在实践中存在严重的干预司法的倾向,因此,取消政法委员会制度的主张其实无论在法学界还是在法律实务界均为主流。
早在法治入宪的第二年(2000年),著名刑事诉讼法教授崔敏就从司法权配置的角度对政法委员会的设置提出了批评,认为他与司法独立的要求相抵触。[3]2008年,崔教授进一步指出:“司法权是一项国家权力,不属于党务工作的范畴。既然各级公检法机关的主要领导人都是共产党员,党应该充分信任和依靠他们去做好工作,没有必要在各级司法机关之上再设个‘婆婆’去发号施令。”崔教授更明确指出,政法委员会的“做法损害了党的声誉,甚至危及共产党的执政地位。要优化司法职权配置,这个问题不能回避。”[4]2001有学者将撤销地方政法委作为提高司法权威的必要条件之一,[5]2003年有学者通过对政法委员会个案研究后得出的结论是:“由于政法委员会在人事上实际采取行政首长负责制,因此,第一把手往往会越过政法委员会制度设计的界限,从而导致干预司法的产生。”[6] 事隔八年,这位学者再次指出:“越来越多的地方由公安首长担任地方党委常委或政法委书记,这有可能使得案件的公正性难以保证。法院和检察院更有可能只是配合公安机关而很难发挥制约功能。”[7]2010年,教育部社会科学委员会法学学部召集人陈光中教授在接受《南方都市报》采访时表示,应当取消地方政法委对案件的拍板权。因为这种权力不仅违反了基本的诉讼原则及直接言词原则,属于“判而不审”,而且一旦发生错案,也难以追究相关人员的责任。[8]著名社会学家于建嵘则明确表示:“中国应该废除政法委制度。中国最需要重树司法的权威……赵作海案已经表明,政法委制度已经严重干扰了司法,必须尽快废黜。” [9]
在历史上,党政不分现象同样存在于财经、政法、外事、科学、文教等领域,其他领域的问题在经济体制改革过程中都比较容易地解决了,政法委员会是文革式一元化体制的唯一遗存。因此,从不同工作领域的横向比较来看,政法领域的党政不分体制已经严重落后于其他领域,造成中国改革开放的“跛足现象”,拖了改革开放的后腿,必须要解决了!作为过渡,可以考虑先撤销地方政法委员会,保留中央的政法委员会,其职权借鉴当年的政法小组的规定,当为党内的政法智库,为建设社会主义法治国家出谋划策。
[1]《中国共产党章程(中国共产党第十七次全国代表大会部分修改,2007年10月21日通过)》。
[2] 这是胡锦涛在北京人民大会堂同全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈时发表的讲话,:《扎扎实实开创我国政法工作新局面》,《人民日报》2007年12月26日。
[3] 崔教授说:“政法委员会协调办案的制度,与‘司法独立’的要求相抵触……对于法院和检察院来说,政法委是名正言顺的领导机关,而且是最直接、最实际的领导。法院和检察院都必须贯彻政法委的‘协调’意见。在这种体制下,不可能真正‘独立’地行使职权。”崔敏:《论司法权力的合理配置》,《公安学刊》2000 年第3 期。
[4] 崔敏:《优化司法职权配置的三点建言》,《刑事司法论坛》(第一辑),中国人民大学出版社2008年版,第31页。
[5] 他们提出,“保留中央政法委员会,取消地方各级政法委员会。由中央政法委负责党对政法工作的统一领导,从全局上布署党对政法工作的要求,把握政法工作的方向。地方各级政法委则无存在的必要。”汪建成、孙远:《论司法的权威与权威的司法》,《法学评论》2001年第4期。
[6] 侯猛:《司法改革背景下的政法治理方式——基层政法委员会制度个案研究》,《华东政法学院学报》2003年第5期。
[7] 侯猛:《政法传统中的民主集中制》,《法商研究》2011年第1期。[8]《学部召集人陈光中教授建议取消地方政法委拍板权》,教育部社会科学委员会法学学部网http://fxxb.legal-theory.org/?mod=info&act=view&id=207
[9] 和讯微博http://t.hexun.com/13827783/2086011_d.html

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