邱慧青 郑曙村:发展中国家的“民主化失灵”表现、原因及教训


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发展中国家 民主化失灵    ● 邱慧青   郑曙村  
    20世纪70年代末兴起的全球民主化浪潮把许多发展中国家卷入其中,至今,向民主的转型已持续了30多年,但目前大部分发展中国家的民主化出现了危机,陷入了民主困境。发展中国家的民主化为何失灵?我国的民主政治建设如何从中吸取教训,走科学的民主发展道路?
      
    一、发展中国家“民主化失灵”的表现
      
    20世纪后期以多党竞争性选举、三权分立、议会制度为主要特征的西方民主化的浪潮开始席卷全球,有90多个国家卷入其中,成为新兴民主国家。其中,大部分是发展中国家。一晃30多年过去了,今天,当我们观察和分析它们的民主实践时就会发现,民主化在大部分发展中国家出现了失灵。西方民主并没有给这些发展中国家带来人们所预期的和平、发展与繁荣,反而带来了不少恶果。主要表现在:
    1.带来持续的社会动荡和冲突,甚至战争
    民主搞得好是有利于社会稳定和长治久安的,搞不好,就会带来动乱。但遗憾的是,发展中国家的民主化往往是后者。伴随着西方民主的引进,发展中国家普遍出现了持续不断的社会动荡和冲突。非洲国家早在20世纪60年代非殖民化的过程中,在实行多党制的26个国家中,发生军事政变的就有17个,占85%。进入90年代,伴随多党制民主化高潮,党派斗争、部族仇恨、宗教冲突、边界争端,引发了大规模的内战、内乱,很多国家成了硝烟滚滚的战场。在40个实行多党制的国家中,有30多个国家政局不稳。进入21世纪,民主化动荡仍然在不少国家延续。近年来,肯尼亚、黎巴嫩、孟加拉、菲律宾、格鲁吉亚、斯里兰卡、尼日利亚等发展中国家危机频繁、动荡不止。2007年12月,肯尼亚总统大选引起种族矛盾大爆发,暴力、骚乱造成至少近500人死亡,25万人无家可归。可以说,民主化在一定程度上成了社会无序的代名词。曼斯菲尔和施耐德在其合著的《选举到厮杀:为什么新兴民主国家走向战争》一书中指出,整个20世纪90年代许多国家举行自由选举后,便立即进入战争状态,亚美尼亚和阿塞拜疆、厄瓜多尔和秘鲁、埃塞而比亚和厄立特里亚都在选举民主的旗帜下兵戎相见,引发内部冲突或外部战争,民主不是以常态出现,而是与“暴政”相伴生,面目狰狞、令人恐怖。
    2.内耗严重,治理效能低下
    拉里·戴蒙德认为,民主存在“同意与效率”的矛盾。民主需要同意,但要征得同意需要一个相对复杂的程序和过程,这就可能要牺牲效率。1民主伴随着低效率、相互扯皮等现象,这是发展中国家民主化进程中普遍遇到的问题。无论是决策还是执行,效能低下。不同政党、利益集团间无休止地论证争辩并相互掣肘,议而不决,往往延误时机,影响发展。同时,由于相互牵扯,政令不畅、难以集中力量办事,造成执行效能低。最具代表性的是印度。世界银行的一项研究报告称,在印度开办一项业务所花的时间是在中国的两倍,注册资产在印度要用67天,而在中国只需32天;履行合约在印度要用425天,而在中国只需241天。印度社会基础设施要比中国落后几十年,这也是制约印度经济发展的主要瓶颈。在印度,几乎每一项关乎资金土地动用的议题都要充分讨论再讨论,很多时候由于分歧太大,议题只能搁置,而且工作效率低下,最后的结果可能就是不了了之。要建一条高速公路,几乎都是不可能的任务,这也是为什么到现在印度也只有几条高速公路的原因。印度曾想仿效中国搞几百个经济特区,但各方争吵不休,至今一个特区也没建起来。
    3.引发政治腐败
    民主有利于遏制腐败,所以人们对民主防腐的预期很高。但民主转型国家并没有收到预期的清廉,相反却充斥着严重的腐败。非洲是腐败的重灾区,其贪腐问题和艾滋病问题一样严重。拉美国家也是腐败严重的地区,据“透明国际”2010年全球国家清廉指数排名,被统计的26个拉美和加勒比国家中,有20个国家在5分以下(评分采用10分制,10为最清廉,分值越低越腐败)。这些地区的国家大部分是民主化转型的发展中国家。亚洲的民主转型国家的腐败同样严重,早就是民主体制的菲律宾、印度被称为发展中国家的民主典范,但提起菲律宾,腐败是其主要标签。印度则是举世公认的腐败国家的典型。在印尼,腐败几乎已成为一种生活方式。在2010年亚太最腐败地区的调查中,印尼得分9.07(总分10),列第一位,柬埔寨第二,泰国第五。2我国台湾省自搞民选开始,民进党腐败速度空前,陈水扁的执政团队几乎无人抽身事外。西亚的阿富汗、伊拉克“被民主化”后也迅速腐败,在“透明国际”2010年腐败程度排列榜上,两国分列第三、第四位。中亚的吉尔吉斯斯坦颜色革命后民选政府迅速腐败,被反对派赶下台,2010年的全国性骚乱也主要是由严重腐败引发的。民主转型带来的严重腐败令人困惑,以至于有人提出为什么会“越民主、越腐败”的疑问。3
    4.影响经济发展,造成贫困落后
    民主是否促进经济发展是个争议性的话题。其中,民主能促进经济发展的“民主增长论”是一个重要观点。西方向发展中国家输出民主的一个诱人的借口就是“民主增长论”,许多发展中国家接受西方民主也希望民主能给他们带来富裕。但第三世界许多民主化实验结果却是“反增长的”,属于“非增长友好型”。4民主化并未带来预期的增长“红利”,反而影响了经济发展,导致了贫困。非洲一直是世界上最贫穷的地区,在世界上最不发达的48个国家中,非洲占了33个,达2/3。贫穷的原因很多,但民主化造成的混乱影响是重要因素。20世纪八九十年代,众多拉美国家实现了“民主化”,然而同时期也是拉美经济停滞和迷失的时期,到现在拉美贫困人口比例高达40%,是世界上贫富分化、社会问题最严重的地区之一。在亚洲,长期实行西方民主的印度、菲律宾,没有一个进入到新兴工业国的行列。菲律宾50年前是仅次于日本的亚洲第二富国,实行美式民主50多年后的今天,它已经成为亚洲最不发达的经济体之一。印度实行民主已60多年,但据联合国公布的2010年度多维贫困指数(MPI)显示,印度约有55%的人口是穷人。5在民主化20年后的蒙古,有1/3的人口生活在贫困线下。“被民主”后的伊拉克、阿富汗一直在战火中生存,根本谈不上发展。吉尔吉斯是中亚五国民主化最深的国家,却也是中亚五国最贫穷的国家。2011年经济成长率2.7%,是五国中最低的。希望西式民主带来西式发达,这是民主转型国家和地区的良好愿望,但客观事实往往给出的是相反的答案。以至于有人说:“在全世界,你找不出一个不属西方殖民体系,光凭‘’发达的例子。”6
      
    二、发展中国家“民主化失灵”的主要原因
      
    不同的国家“民主化失灵”的具体原因不尽相同。但从总体上说,是在如何认识和发展民主上出了问题。民主的发展状况既受客观条件的制约,也受主观民主化策略的影响。如果不能把主客观两方面的条件结合好,民主就很难健康发展。许多发展中国家往往民主化客观条件不充分,又没有选择正确的民主发展道路,必然导致“民主化失灵”。
    (一)主观原因
    “民主化失灵”的主观原因,主要是民主转型国家没有认清民主发展的规律,没有找到民主化的正确策略和方式,没有找到正确的民主发展道路。
    1.没有根据自己的国情探索民主之路,简单照搬“西方民主”模式
    民主要与本国国情相适应,包括要与本国的经济社会发展状况、历史文化传统相适应。不从这些国情出发,只简单照搬西方政治制度和政党制度,注定是失败的。西方发达国家的民主模式及发展程度是由这些国家的思想文化条件、历史传统及发达的经济水平所决定并经过几百年的发展而形成的。发展中国家大多既无民主的历史传统,也缺乏西方民主所必备的社会条件,可以说民主的土壤非常贫瘠,在这样的土壤上,如果非要移植“西式民主”,其结果要么难以存活,要么因营养不良而成为病态的民主。
    2.对民主内容的理解片面,把竞争性选举看成是民主的唯一本质
    许多发展中国家对民主的理解几乎都来自西方的经验,而西方对民主的定义中占主导地位的是约瑟夫·熊彼特到塞缪尔·亨廷顿倡导的程序性定义:民主是人民通过竞争性的选举来挑选领袖。由此,导致一些发展中国家的民主走向了“选举主义”误区,它们天真地认为大家一起来参与选举就是民主了。其实,民主是一项系统工程,它必须有选举之外的许多制度保证才能实现。如果只抓住选举,不及其余,必然漏洞百出。
    3.推进民主的方式、策略失当,采用“休克疗法”的激进的民主化策略
    民主转型能否成功,选择恰当的民主的时机、速度和方式是关键。民主时机、速度和方式的选择不是任意的,而是有条件的,需要从这些国家的社会经济发展水平和阶段出发,要考虑这些国家制度、历史、文化、国民素质等实际状况。任何超越发展阶段和水平,脱离实际,过早、过快地推行民主,都会造成民主的挫折或失败。“在很多发展中国家,民主政治出现了问题,主要是那里的激进民主化所致。”7如前所述,多数发展中国家民主化的前提条件并不具备,但却不顾条件地急于民主化。结果,政治参与的迅猛扩大超过了政治制度化水平就会引发混乱。
    (二)客观原因
    民主是社会经济、政治和文化发展到一定程度的产物。任何先于一定程度的经济、政治和文化水平的民主都不是水到渠成、瓜熟蒂落的民主。发展中国家民主化大都是在条件不具备或不充分的情况下进行的,这样的民主都带有“早产儿”的特征,早产的民主变革必然带有太多的副作用。
    1.经济发展水平低,贫困问题严重,民主的经济条件不充分
    一定程度的经济发展水平是民主的必要经济基础。任何先于这种经济程度而产生的民主都是先天不足的民主,其在后天的发展中必然会出问题。现代政治学的研究大多认定,向民主过渡需要有“中等或中上等经济发展水平”是有道理的。向民主转型的发展中国家普遍贫穷落后,根本达不到“中等经济发展水平”,其民主化必然面临着贫困的威胁。无论是普通公民还是官员都难认真对待民主。饥饿状态的穷人很容易拿选票换面包,政客也很容易拿金钱换选票,当选之后也易以权谋私。这就是为何在贫穷国家的民主化过程中极易出现贿选、
    腐败现象的原因。要培育出良好健康的民主,首先需要发展经济、解决贫困问题。如亨廷顿所说:“如果你想造就民主,就请促进经济增长。”8
    2.政治制度化、法制化程度低,民主缺乏制度保障和法制约束
    现代民主是以选举为核心的一整套国家政治制度体系。除选举外,完善的权力制约和监督制度、独立的司法制度也是民主政治不可缺少的内容。所以,民主并不仅仅是简单的一人一票的选举制度设计,它还需要权力制约制度和司法制度等的支撑。民主建设需要上述制度的整体协调推进,不能搞选举的孤军深入。如果使选举单兵推进,往往会因缺乏其他现代政治法律制度的基础支撑而出现混乱。西方民主之所以稳定成熟,是因为在建立选举民主前,就已经有了基本完善的现代政治法律制度、权力制约的体制、独立的司法体制、公开透明的制度等,在这些制度的协调下实施选举,其选举就较规范。而许多发展中国家把民主简单理解为“选举”,以为只要有了一人一票的“普选”,就是民主了。在引进选举以前,没有建立起与选举民主相配套的政治法律制度。这样一旦引入选举,很容易因缺少相关制度协同而出现混乱和腐败。发展中国家一选就乱,这是重要原因。
    3. 公民文化素质偏低,“民主理性”缺乏
    高素质的理性化的国民是优质民主的支撑。实现民主,要求公民必须具备一定的文化水平和公民意识,接受较高教育,具有法治意识、公共精神、妥协意识、容忍精神等,这些素质越高,选民就越能充分理解民主的意义,就不会因为一点好处而出卖选票,能理性对待输赢,也不会被政客轻易操弄,实施愚民政治。从整体上说,发展中国家文化教育水平相对较低,公民的文化素质也相应较低,尤其是发展中国家大都属于传统的农业社会,农民占大多数,他们受教育程度很低,政治认知能力有限,许多人不具有独立表达自己意志的能力,在政治上很容易被政客、政治精英和权威人物所操纵和控制,成为其操弄选举民主的棋子和工具。再有,发展中国家大多有着长期的君主制度的历史,有着浓厚的专制传统、人治传统,公民普遍缺乏法律至上的观念,这使得选举民主常常在无序中进行。为什么发展中国家的选举民主常常演化为街头政治的混乱闹剧,与此有很大的关系。
      
    三、发展中国家“民主化失灵”的教训对我国民主政治建设的启示
      
    认真分析其他发展中国家民主化的得与失,从中引出规律性的结论,对于我们探索一条代价小、符合国情的民主化之路,具有重要的现实意义。
    (一)民主化应注意与本国国情相适应,走“本土化民主”的发展道路,不应全盘照搬西方民主的模式
    民主发展有两种方式,一种是内生式的,指从本国或地区的经济、政治、文化及历史传统中自然发育、成长起来的民主,即土生土长的民主。另一种是移植型的,即把外在既有的民主模式直接移植到一个国家或地区内部。选择哪种方式对民主化的成功与否关系很大。迄今的民主实践显示,成功的民主都是采取的前一种方式。采用后一种方式成功的可能性很小。除了在极少数发达国家(如日本)有成功的例子外,在发展中国家几乎没有成功的。发展中国家移植西方民主,要么像海地、索马里那样根本不可能成长,要么像逾淮之橘成为质量低劣的民主。其原因在于发展中国家缺乏西方民主生长的社会生态条件:发达的市场经济、相当程度的社会分化及价值多元化、法治社会等,移植的民主很难存活。所以,“民主并非一项出口商品,它不能像棵玫瑰一样从一片文化土壤移植到另一片文化土壤”9。民主的种子不是任意撒播都可以生长开花的,只有适合于本国的国情,并深深扎根于本国国情的深厚土壤中,才能生根发芽,长成参天大树。
    (二)民主化应追求与经济增长的协同,走以发展促民主的道路,建设“发展式民主”
    实现经济增长和政治民主化,是发展中国家追求的现代化的双重目标。但这双重目标的实现应有一个先后顺序。从发展中国家民主化的过程可以看出,一些发展中国家在策略选择上存在重大失误,它们把民主化看作是经济增长和现代化的前提条件,以为只要引进了民主,就可以促进经济增长,实现繁荣富强。这一选择无疑是受了西方一些理论和价值观念的影响。许多西方学者认为:民主与增长存在正相关的关系,世界上最发达的国家均为“民主国家”,第三世界的独裁国家没有一个实现了现代化。正是受这些思想的影响,一些发展中国家选择了“以民主促发展”的道路。然而,众多的经验研究表明,民主与发展成正相关的命题并没有充分的论据。一些研究证明,在决定增长的经济因素一定时,民主是中性的。也有学者认为:成熟的民主国家在增长方面比最差的专制国家强得多,但差于最成功的专制国家。10我们观察世界上发展中国家现代化的过程可以看到,那些比较民主的发展中国家在经济发展上并不令人满意。亚洲的印度和菲律宾就是如此。而那些实行“新权威主义”制度的国家和地区的经济增长却创造了世界奇迹,韩国、、新加坡、马来西亚等均是如此。上述情况表明,搞民主化并不一定能促进经济增长。先民主化,然后用民主化推动经济增长的策略不一定能达到目的。而且这样的策略并不适合发展中国家的国情。因为发展中国家的基本国情是贫穷落后,摆在发展中国家面前最急迫的任务是发展经济、摆脱贫穷、解决人民的生存问题。相比发展问题,民主是第二位的,只有经济的不断增长,才能使人民逐步摆脱贫困,为民主政治的实行打下坚实的基础。没有一定的物质生活水平作基础,民主是没有保证的,是脆弱的。即使建立了某种形式的民主,也巩固不住。实行民主化后的一些第三世界国家,由于经济一直搞不好,人民生活水平下降,引起人民不满,国内政局动荡,甚至发生军事政变,造成民主的大倒退。鉴于这些教训,发展中国家不宜选择“以民主促发展”的路子。
    经验表明,与之相反的道路,即“以发展促民主”的道路却是行之有效的。现代化之初,面对政治民主化和经济增长的矛盾需求,发展中国家应首先注重经济增长,民主以稳进为主,步子不宜过快,以免民主化过急,威胁政治稳定,造成现代化进程的中断。以经济增长为中心,在经济发展到一定程度后,全面民主化的条件就成熟了。大量研究表明,经济发展的程度与民主之间存在着正相关关系。一个国家越富裕,它准许的民主的可能性就越高。一般说,当发展中国家的经济发展程度步入或接近中等经济发展水平的国家时,就可以加快民主化的步伐,向民主化过渡。当然,强调经济增长对民主的推动作用,并不是倡导一种消极的民主等待论:先发展经济,等经济发达后,民主就会自然到来。而是倡导发展中国家要寻求经济增长和政治民主的平衡发展,不能脱离经济增长,急于民主化,以免欲速则不达,使国家和人民付出太大的代价。
    (三)逐步推进民主,力戒“休克疗法”的激进民主策略及由此带来的社会、经济动荡和灾难,建设稳定型民主
    民主的实行除了要有一定的经济基础外,还需要稳定的政治环境。在动乱的社会里,无法实施真正的民主。发展中国家在追求民主时,还要追求稳定,寻求稳定与民主的协调发展。不能为了民主不要稳定,当然,也不能为了稳定而不搞民主。对发展中国家来说,稳定是第一位的,应在稳定的基础上求民主,在民主化中求稳定。为了求得民主与稳定的平衡发展,发展中国家的民主化应注意采取循序渐进、从低级到高级、从不完善到完善的渐进化策略;而不应犯民主急性病,或屈从外来的压力,用所谓的“休克疗法”,一夜之间民主化。这样,会给国家和社会带来巨大的动荡和灾难。民主犹如一把“双刃剑”,推动它的策略正确,就有利于社会的稳定,若实施策略不当,过激、过快,就可能造成社会不稳定,影响经济发展。这是因为,任何政治体系在一定时期里,对民主的承受能力都是有限度的,如果公民在一个时期内的民主参与强烈,期望值过高,频度过强,超过了现存制度所能承受的能力,就可能引发不稳定。发展中国家的民主化进程普遍出现的政局动荡、军人干政、部族冲突、国内战乱、经济倒退主要是过激的民主化造成的。与此形成鲜明对照的是中国发展民主政治的模式。改革开放以来,我国一直把民主作为现代化建设的三大目标之一,但我们发展民主采取了谨慎、务实、渐进的策略,一步一步地推进民主。我国的改革以稳定为前提,以经济增长为首要任务,在发展的基础上逐步扩大民主,从而基本实现了稳定、增长、民主的协调发展。既保持了国家和社会的稳定,保证了经济的增长,又使民主得到稳步发展。上述两方面的经验教训告诉人们,为了减少民主化的风险,发展中国家应放弃激进的“休克疗法”,采用稳健的策略,这将是一条代价最小的民主化策略。
    
    注释:
    1 刘军宁《民主与民主化》商务印书馆1999年版第121—141页。
    2 靳怡雯《印尼被评为亚太最腐败国家》,参见http://cn.reuters.com/article/asiaNews/idCNnCN091103720100309。
    3 宋鲁郑《亚洲四小龙:何以越民主,越腐败?》,参见http://www.zaobao.com/forum/pages2/forum_tw100726i.shtml。
    4 黄朝翰《中国要良政,而非不成熟的民主》,载于2011年1月24日《环球时报》。
    5 苏舟《大半人口是穷人》,载于2011年2月11日《国际金融报》。
    6 汉唐《“民主”只是个笑料!》,参见http://bbs.cqzg.cn/thread-113721-1-1.html。
    7 郑永年《反思民主是为了中国更快、更好的民主化》,参见http://www.zaobao.com/special/forum/pages6/forum_zp080227.shtml。
    8 [美]塞缪尔·亨廷顿《第三波——20世纪后期民主化浪潮》三联书店1998年版第4页。
    9 [美]霍华德·威亚尔达《民主与民主化比较研究》北京大学出版社2004年版第10页。
    10 刘军宁等编《经济民主与经济自由》三联书店1997年版第28页。
    
    (作者单位:邱慧青,曲阜师范大学政治与公共管理学院,青岛大学;郑曙村,曲阜师范大学政治与公共管理学院)
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文章来源:本文转自《当代世界与社会主义》2012年第2期 ,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。    

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