薛涌 | 坏民主》:土地供应如何影响房价

中国 的城市的房价,一直是民生一困。有人将之归罪于不为穷人盖房的开发商,并呼吁政府采取强有力措施推进保障性住房的建设。另一派则认为房价高主要在于供地紧张,政府要增加土地供应,面对高速城市化的现实,突破保护18亿亩农地的“红线”。

这两派“公说公有理,婆说婆有理”,其间的是非曲直似乎很难判断。的确,土地供应和城市房价关系密切,所涉及的问题在发达国家也很难解决。不过,毕竟发达国家在住房商品化、城市化这条路上走的时间比较长,有些经验对中国的公共辩论还是很有参照价值。

比如,在刚结束的美国中期选举中,我所居住的麻省的选票中就有一条公决项目:是否废除40B条款。这个条款,实际上就是麻省法律中经济适用房的条款,最近几年争论不休,乃至要拿到选民那里公决。其核心也恰恰是土地供应与房价的关系。结果选民们以压倒优势的票数保留了该条款。

麻省的人口和经济中心集中在首府波士顿,属于著名的高房价地区。近年来许多年轻人因为承受不了这里的房价纷纷外迁,在当地引起了强烈的危机意识。在这个问题上,人们早就意识到:房子贵的重大原因是土地供应的紧张。40B条款也正是针对这一问题而来的。

在美国的人口稠密地区,大多有严格的区域规划法,对所建住房的大小、占地等等都有细致的限制,以保护当地的生态、文物、乃至交通、教育等城市基本功能。而这种区域规划的权力,大多掌握在地方社会手里。比如在波士顿郊区一些富人区,一家独门独户的住宅的最低占地面积要到一个英亩多,大致相当于一个标准足球场的面积。这种限制,无疑提高的住房的土地成本:你买那么大块的地,所费自然不薄,房子本身造价在房价中所占的比例相对就比较小,你越是盖大房子、好房子,就越对得起高价买来的地,就越划得来。这样,就变相提高了这些地方的准入门槛,低收入阶层就很难立足。

40B条款则规定:当收入低于本州中等家庭收入的80%的家庭(即低收入家庭)所能承受的住房不足当地住房的10%时,开发商就可以按照既定的法律程序突破当地的区域规划法,在那里建设密集型多户住宅。这样,每户平均占地面积大大减小,等于变相提高了土地供应。不过有一个前提:在40B条款下进行密集建设的开发商,所建的住房必须有20%属于经济适用房的范畴,其建造成本和赢利边际也受到严格的限制。这些房子和普通商品房混合在一起以低价出售。这样盖起来的经济适用房,已经有58000套。考虑到大波士顿地区的人口(波士顿市区人口不足六十万),这还是个相当可观的数字。

美国是个地方自治的社会,这种以州法超越地方法律的作法,很难不受到挑战。特别是最近一些开发商钻40B条款的空子,虚报成本、隐瞒利润,曝出一系列丑闻。于是反对势力渐起,指责此条款并没有解决房价问题,而是造成过密增长,破坏了生态,给当地交通、学校等公共设施带来了过大的负担等等。最终大家要靠选票决个是非。

这些美国特殊国情下的具体争论,也许和中国的关系不大。不过,辩论中的一些基本预设或者先决条件,即土地供应和房价的关系,则和中国目前的问题息息相关。

先说土地供应。任志强一直声称供地紧张是房价高的根本原因。茅于轼也一直大力推动突破保护18亿亩农地的“红线”。但是,看看发达国家的城市化,多是在严格控制土地供应的前提下展开的。麻省的40B条款试图对这种限制有所突破,但也只能在当地经济适用房比例不足10%的前提下有效,实际所影响的范围远远低于住房的10%。限制土地供应的考虑并不在于保护粮食生产,而是保护生态
。不久前临近的新罕布什尔州一所历史最长的农场出售,结束了当地农业一段骄傲的历史。农场主的理由是农业效益太低,赚不了钱。市场淘汰了他的买卖。但是,在这么一个市场经济的国家,当地政府规定得很死:收购此家农场的人,要么继续经营农业,要么将之改成自然保护区,不得在上面盖房。比起一尘不染的波士顿郊区,中国的生态已经到了崩溃的边缘。更不用说各地方政府无休止的“圈地运动”了。在这种情况下,怎么还能不停为城市化增加土地供应呢?看看近邻日本,人口密度比中国大得多,城市化程度也比中国高得多,但是,在377,700万平方公里的土地上,城市开发用地仅10,100平方公里,不足土地的2.7%,比美国3.3%的比例还低。可见,中国的土地供应并不构成城市化的障碍。

更重要的是,即使我们站在增加土地供应的立场上,从麻省的法律中还是能够学到开发商及主流经济学家们所无视的东西。首先,40B旨在增加土地供应,并非增加绝对的土地供应量,而是提高现有土地的使用密度,使住房占地减少、面积缩小。同时,这种“增加”的土地供应,完全服务于建设经济适用房的目标,不给穷人盖房的开发商根本沾不着边。国务院三农问题专家指出:“中国城镇居民人均占地130多平方米,而国际上才80多平方米,现在中国需要的不是占用农民的耕地,而是需要提高土地利用效率。”不错,如茅于轼说指出的,这一事实随着六亿农民进城将会改变。但是,他恰恰忘记:高不可攀的房价并非出现在这六亿农民进城之后,而是出现在中国城镇居民人均占地面积远高于国际平均线的今天。

中国的城市发展的一大问题,是供地太宽松,拆迁太容易。可持续的城市化,则应该在限制土地供应总量的前提下,压缩对商品房的土地供应,增加对经济适用房的土地供应。这样大家才能有房子住,而且也能够维持一个宜居的生态。

 

 

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2012年6月28日, 6:45 上午
分类: 公民博客