任志强 | 建立我国住房保障制度的政策研究（5）

　　第六章 我国住房保障制度框架设计
 　　一、我国住房制度的顶层设计
 　　住房保障制度不是孤立的，也不是原生的，而是由住房制度所派生出来的。
 　　从我国住房制度和住房保障制度的发展历程来看，肇始于1979年的住房制度改革至今仍未完全完成，住房保障的基本思路一变再变，使住房保障制度的顶层设计无法形成，民众对住房市场和住房保障也无法形成稳定的预期。
 　　从更大的范围来看，住房保障是整个社会保障的一个组成部分，住房市场也是整体市场的一个组成部分，它们与政府和市场的其他方面有着密切的联系。从目前情况和改革趋势看，我国的许多重要制度安排，其中最重要的是土地和财税制度，仍然将处于一个改革的过程中。
 　　首先是用途管制与产权相挂钩的土地管理制度已经到了无法持续的地步，成为了社会不稳定的主要原因。然而，改革的目标模式没有形成共识，局部修补式的改良将使房地产市场在未来相当长时间内不得不面对不确定性。
 　　与成熟的市场经济国家财政主要依赖于物业税和所得税不同，我国的财政主要依赖于流转环节征税和“土地财政”。我国的公共财政制度也没有建立，住房保障没有稳定的预算支持，而是变成政府的“建设项目”。相关改革已经启动，但过程将是非常漫长的。
 　　以上这些问题都超出了住房保障的研究范围，使得试图提出一个稳定的住房保障制度框架的努力变得非常困难。但我们仍然试图对我国土地和住房制度的顶层设计提出一些建议：
 　　l  将土地用途管理与产权管理相分离，土地产权管理尊重市场，按市场规则进行交易，不变更用途的交易无须审批，土地用途变更实行审批制。
 　　l  住房供求应以市场调节为主，市场失灵时政府可以且应当以建立住房保障制度等方式介入，但必须是有限介入，防止过度介入对市场造成根本性的破坏；此外，政府介入必须公开透明，防止政府失灵。
 　　l  开征物业保有税，提高不动产持有成本，反映土地增值。
 　　l  通过减免税等政策措施鼓励房屋出租，大力培育稳定的住房租赁市场，降低租赁成本。
 　　l  充分发挥小产权房在平抑房价、提供保障方面的作用，近期应当制定规则、加强监管，长远应当统一住房产权管理制度。
 　　二、政府的保障责任和职能
 　　（一）政府责任与政府职能
 　　在行政学视野中，政府责任的内涵可以从三个层面来理解：从最广义的意义上，政府责任指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益，这实际上可以被理解为执政目标或执政理念；从广义的层面，政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务，也就是政府职能；从狭义的角度，政府责任与违法、问责相联系，即政府组织及其公职人员违法行使职权所应承担的法律后果。
 　　最广义的政府责任与广义的政府责任之间是目的与手段的关系，达成执政目标是赋予政府一定职能的目的，政府拥有一定职能是践行执政理念的途径或手段，但目的与途径或手段之间并没有一对一的关系，同样的目的可以通过不同途径或手段达成。由于基础条件、法律制度、执政思路以及文化传统的不同，不同的国家、同一国家的不同地方、不同的执政者为实现相同的目标可能赋予政府不同的职能。
 　　广义的政府责任与狭义的政府责任之间理论上应该是对应关系，因为职能与职权是相对应的，而职权则必须与责任相对应，也就是说，赋予政府一定职能的同时赋予其职权并确定其承担的责任，没有职权就无法履行职能，而不确定责任就不应当授予职权。
 　　（二）明确界定政府的住房保障责任
 　　在计划经济思想指导下，中国政府一直试图把自己打扮成无所不包的全能政府，笼统地强调政府对公共服务（如住房保障）的责任。于是，当某项公共服务缺失时，公众就会呼吁政府增加投入，从教育到医疗，从公用事业到公共住房，都是如此。
 　　然而政府财力却是有限的，世界上没有哪个国家的政府可以无所不包，这就注定了“全能政府”是无法实现的幻想。“全能政府”所声称要承担的责任只是最广义层面的责任，只是说为公民提供住房保障是政府的目标或意愿，而并没有落实为可问责的具体的政府职责。所以，政府如何履行责任、什么时候履行和履行到何种程度要由政府根据财力状况决定，这使政府获得了履行责任的自由裁量权，把政府责任转变成为了政府权力。
 　　没有得到明确界定而是由政府自由裁量的住房保障责任落实到具体现实中，就造成了保障过度和保障不足并存的保障责任错配问题。以经济适用房为代表的过度保障和廉租房的不足已充分地证明了这一点。
 　　明确界定政府责任首先要放弃“全能政府”的幻想，确立“有限政府”理念，理性确定政府在住房保障方面的责任。
 　　从国际经验看，只有少数国家将保障房作为住房供应的主体，大部分国家都是将住房保障作为住房市场的辅助性措施。除了避免政府的过度干预扭曲市场以外，政府可以动员的公共资源也是重要因素。以通俗的说法，如果不可能实现“居者有其屋”、“人人有住房”，就只能退而求其次，以“住有所居”、“人人有房住”为目标。
 　　其次，明确界定的政府责任必须是具体的和可问责的。
 　　（三）区分政府责任与履行责任的途径，多途径实现住房保障
 　　政府责任与政府职能之间是目的与途径或手段的关系，两者之间不是一对一，而是多对多的关系。传统的计划经济理念下，政府责任与政府履行责任的途径被混为一谈，把政府有保障公民住房权的责任等同于政府直接为公民提供住房。
 　　而事实上，实现住房保障可以有很多途径，直接提供住房只是政府履行住房保障责任的途径之一。传统理念排斥了其他可能的住房保障途径，使政府获得了住房保障的垄断权力，却削弱了全社会提供住房保障的能力。
 　　中国在历史上有着非常悠久的社会自动提供公共服务的传统；本报告分析了欧美日韩等国的住房保障制度，也包含了许多非政府提供住房保障的经验。
 　　（四）区分不同环节界定政府责任与实现途径
 　　政府责任的界定必须具体化到住房保障的各个环节。住房保障包括了供地、筹资、服务提供（投资、融资、运营）、监管（进入、退出）等不同环节。针对这些不同环节，政府可以承担不同的职责，也可以有不同的途径来实现其目标。
 　　三、住房保障水平
 　　住房保障的范围和标准应当根据本国的经济发展水平、政府的财政能力而定，根据经济的发展和需要保障群体的变动情况，可调整保障范围和标准。根据我们国家目前实际情况，优先保障的应是城镇中的住房特困家庭，对这类群体实行“应保尽保”，筛选真正需要帮助的对象。
 　　（一）保障范围：政策目标群体的界定
 　　保障范围一般根据收入和住房面积两项标准共同确定。
 　　1．城市收入贫困标准
 　　国际上对低收入和贫困群体的界定标准
 　　城市低收入群体城市低收入群体的界定受多方面因素影响，如社会体制、生活水平、文化环境、人口数量等。
 　　·国际上对不同收入群体的划分较为常用的方法是将样本居民年收入情况与当地居民平均值进行比较，低收入家庭指年收入不到当地居民年收入平均值80%的家庭，中等收入家庭指年收入为当地居民年收入平均值的80-120%，高收入家庭收入在当地居民年收入平均值的120%以上。
 　　·常用的定量划分低收入标准的方法主要有：
 　　·绝对值法：将总体平均收入的1/2或1/3定为低收入线。
 　　·比例法：将住户按人均收入从低到高排序，把那些处于最低层的5％，10％或20％的居民家庭定义为低收入户。
 　　· 贫困线拓展法：将贫困线按一定比例扩大，例如扩大到115％，125％，135％和150％等。
 　　·美元标准：1990年由世界银行提出，以每人每天1美元作为最低生活标准。2008年调整到1.25美元。
 　　·国际贫困标准（International Poverty Line Standard）是采用收入比例法确定。经济合作与发展组织在1976年组织了对其成员国的一次大规模调查后提出了一个贫困标准，即以一个国家或地区社会中位收入或平均收入的50%作为这个国家或地区的贫困线，这就是后来被广泛运用的国际贫困标准。
 　　· 欧盟(不包括原中东欧十国)对“贫困人口”的定义是，收入低于其国内人均收入60%的人属于贫困人口。
 　　·2009年美国的人均收入为4.224万美元，美国2009年贫困线标准为单身收入1.083万美元，约为人均收入1/4；两口之家1.457万美元，3口之家1.831万美元。
 　　·法国国家统计及经济研究所（INSEE）公布的调研报告，贫困人口定义在收入低于中等收入的60%至50%的范围内，也就是贫困线是设立在与中等收入相比较中的，贫困人口数指收入低于中等收入40%至50%的人口数。
 　　·日本厚生劳动省根据国际公认的标准设定了最低贫困线:一个4口之家年收入为2.2万美元，这相当于普通日本中等家庭收入的一半。
 　　目前国际上一些发达国家和少数发展中国家通常把20%最低收入人口作为相对贫困人口，不考虑经济发展水平；而发展中国家由于受经济发展水平和扶贫资源的制约，没有条件将这部分低收入人口全部纳入扶贫对象，通常只选择其中的一部分。
 　　我国对城市低收入和低保群体的界定
 　　我国对低收入群体目前大致有三种划分标准：一是以最低工资为标准；二是以统计部门对城镇住户抽样调查的10%最低收入家庭人均消费性支出为标准；三是以失业保险金或最低生活保障线为标准。国家统计局按收入的高低采用“七分法”。将城镇居民家庭依次划分为最低收入户(10%)、低收入户(10%)、中等偏下收入户(20% )、中等收入户(20% )、中等偏上收入户(20% )、高收入户(10%)和最高收入户(10% )。其中收入最低的5%被认为是贫困户。
 　　低保群体的收入比低收入更低，我国把最低生活保障线作为界定贫困人口的标准。城市贫困标准是按享受城市最低生活保障计算的，各个城市这一标准有所不同。目前，中国各地大多自行确定城市低保标准，范围从每年1200元—3100元不等。因为城市低保标准的确定依据是本地穷人的消费结构和价格水平，各城市低保标准是一种扶贫工作标准，其确定还依据本地政府的财政实力，因此城市之间存在一定的差异。
 　　根据《中国劳动和社会保障年鉴》2009年我国城市最低生活保障对象人数为2345.6万人，城镇贫困发生率为3.77%。但是，一些学者认为由于“低保”标准偏低，门槛过高，城市贫困人口的规模实际被低估了。从总体上, 我国最低生活保障贫困规模在逐年增加，但自2003 年起, 贫困人口规模趋于稳定，大约在220-2400 万左右。加上在全国城居民中应保未保的对象将近1100 万，据此估算中国城市贫困人口的规模至少在3300 万人以上。
 　　表6-1 城市最低生活保障人数
 　　

 　　城市低收入群体一般包括： 城区退休和下岗人员；低收入在职人员、失业下岗职工、破产企业待业职工；残疾、无人赡养的老人等丧失劳动能力的人群和外来务工人员、大中专毕业生等流动人口。
 　　除城镇居民外，被称作进城务工人员的外来人口和他们的家庭成员接近1.5 亿。迁移贫困成为城市贫困中一种越来越重要的贫困形式。虽然以收入度量的迁移贫困，其发生率和城市本地居民的贫困大致相当，但迁移劳动力表现出更强的脆弱性。
 　　目前对于流动人口[1]的住房问题解决，各地所采取的措施可分为两类：一类是将流动人口住房产品单独列出，与城市住房保障体系并立，以用工单位提供为主，地方政府适当配合建设集体居住的流动人口住房；二是不将流动人口住房产品单独列出，一些住房资源不很紧缺的二三线城市中，就有采取将城市住房保障产品对流动人口完全开放的方式。例如，重庆等地就允许流动人口购买当地经济适用房。
 　　实际上，在建立城市住房保障体系的关键性支持文件“国务院24号文”中已经将流动人口确立为城市住房保障人群的一部分。但是根据已出台的各种住房保障政策，流动人口所能享受到的住房保障优惠相比城市当地居民仍十分有限。
 　　2．住房贫困标准
 　　住房权利贫困，是指社会上某些特定的群体和个人，无法享受社会和法律规定的足够数量和质量的住房权利的生活状态，具体表现为获取人们自身生存和发展所需的住房的困难状态（文建龙，2007）。对于住房贫困标准的界定也基本上有两种方式：
 　　一是采用比例法，住房困难家庭的人均居住面积占当地平均水平的比例。住房特困家庭是指城镇中享受“低保”，且人均居住面积在当地平均水平60％以下的家庭；住房困难家庭是指家庭主要劳动力月收入只能在当地最低工资标准线上20％～30％以内，且人均居住面积在当地平均水平60％以下的家庭。特困和困难家庭为完全没有或者基本没有住房支付能力的家庭（秦虹）。
 　　二是绝对面积法，使用一定的住房面积作为衡量标准。估算出多大比例的人群的实际住房面积小于一定标准的住房面积，并将其定义为住房贫困户。李实通过参考一些城市规定的具备申请廉租房住户的住房条件，对家庭人口结构加以适当的调整后，推算出在2002年不同类型住户的住房贫困标准。
 　　表6-2 不同类型住户的住房贫困标准（M2）
 　　

 　　根据目前各地执行标准来看，大部分城市把人均住房面积低于10平方米的家庭都列入了保障范围。从收入标准看，在这些城市中，除济南外，其他城市申请廉租房的家庭成员人均收入在上年城镇人均收入的25—50%，中位数为43%。
 　　表6-3 部分城市2010年廉租房申请标准
 　　

 　　虽然每个城市都会对申请廉租房的条件进行定期或不定期的调整，一般是放宽准入门槛。但是比较而言，城市人均收入增长更快，而低保标准增长较慢，涨幅小。所以在一些城市，事实上低收入家庭的平均收入与城市人均收入比较，比例是下降的。
 　　目前廉租房主要保障对象主要是居住一定年限以上的具有户籍的城镇居民。建设部等5部门联合下发的《关于改善农民工居住条件的指导意见》（以下简称“意见”）为例，农民工住房提供主体确定为用工企业而不是当地政府，在农民工居住密集的地区比照经济适用房修建的农民工住房，不得按商品房销售。但各地还没有出台有关进城务工人员住房的建设、税收、流转等系列政策体系。农民工以及外来流动人口基本上被排斥在廉租房保障体系之外。
 　　公共租赁住房的供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭，部分地区已经或者计划将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。
 　　（二）建议的保障水平
 　　1．保障范围建议
 　　（1）纳入保障范围的城镇家庭住房面积标准[2] 　　2009年底城市人均拥有住宅建筑面积为30平方米，保障标准可考虑为平均水平的50%。我国现行的住房困难户标准各地略有不同，一般在人均建筑面积7-15平方米之间，部分城市将标准提升到20平方米/人。根据我国目前对保障房总面积不超过50平方米的规定，保障标准定在15平方米/人[3]是合适的。保障标准和保障范围不宜一开始就定的太高，可以先采用略低的标准，随着经济社会的发展再适当调整。
 　　（2）纳入保障范围的流动人口住房面积标准
 　　根据流动人口具有一定流动性，部分人口不以家庭为单位居住的特征，对于流动人口的平均居住面积标准可考虑适当降低到10平方米。
 　　（3）纳入保障范围的户人均收入标准
 　　比例法：根据国家统计局对低收入群体的界定，首先考虑将收入排序中，10%的最低收入户和10%的低收入户纳入保障范围。在此基础上，可考虑将保障群体范围扩大到占20%比例的中等偏下的收入户。
 　　绝对值法：对应于各城镇标准，将最低收入家庭收入线界定到本地人均可支配收入的40%以下；低收入人群的收入为占本地人均可支配收入40%-60%；人均收入在本地可支配收入60%—80%之间为中等偏下收入户。
 　　表6-4 保障范围的选择
 　　

 　　2．补贴标准建议
 　　最低收入户家庭纳入廉租住房保障中，补贴标准为租金的80%。
 　　对低收入群体和中等偏下收入家庭进行公共租赁住房保障，根据收入将补贴标准划分为3个层次，即补贴租金的50%、25%和不补贴，不补贴的含义是由政府提供正常租金的公共租赁住房，而公租房本身具有的风险低、租金稳定的特征对于租房者来说也是一种补贴。
 　　对于在城市化过程中，新增的城镇家庭和流动人口，在基本缓解保障房供需矛盾的基础上，可充分利用社会存量的住房市场、包括市场上的住房以及存量保障房的周转进行保障。在一定程度上打通商品房和保障房之间的市场，充分发挥市场机制的弹性和选择性，减少政府直接投资，鼓励运用市场机制解决廉租房和公租房的供应，使租房补贴将逐渐发展成为住房保障的住房方式。这种方式更能保证政府的补贴真正落实到需要的人群，控制和减少政府的住房开支。
 　　（三）一个大致的测算
 　　我们按照设定的低、中、高三个保障方案，分别对政府年补贴负担进行了静态测算。其中低方案是，将常住人口中收入最低家庭（由低往高第一个10%）纳入廉租房保障对象，政府补贴成本租金的80%，将中低收入家庭（第二个10%）纳入公租房保障范围，补贴标准分为成本租金的50%和25%两档（各覆盖5%）；中方案则在低方案基础上再将中等偏低收入家庭（第三个10%）纳入公租房保障范围，按成本租金租赁，政府不给予直接补贴；高方案则是在中方案基础上将成本租金公租房的保障范围扩大到第四个10%。
 　　测算结果为，在低、中、高三个方案下，政府每年直接补贴负担均为约906亿元，间接补贴[4]负担分别为514亿元、770亿元和1028亿元。见下表：
 　　

 　　表6-5 不同保障方案下的政府补贴负担（静态）
 　　这里必须说明的是，城市户籍家庭原本都拥有一定的住房面积，因此政府对其住房的补贴只需补足其不够标准部分，并不需要对全部面积进行补贴。或者可对这部分家庭住房进行置换，而政府仍可对置换出的原有土地（住房）进行再开发，从中获取收益。但是由于难以获得不同收入阶层的已有的平均住房面积，因此本报告在测算中没有考虑这部分家庭已有的住房面积。所以，保障房的实际需求、筹资压力和政府要提供的实际补贴额度都要远低于本报告的测算水平。大致来说，对于城市户籍家庭的实际补贴可能只需本报告测算水平的一半。
 　　动态来看，随着城市化的发展，未来20年，政府的直接补贴负担每年还将增加8.98亿元；在低、中、高三个方案下，间接补贴每年分别将增加5.09亿元、7.64亿元和10.18亿元。（详见附件五）。