任志强 | 建立我国住房保障制度的政策研究（7）

　　第七章 改革住房保障的实施机制
 　　在保障房的基本制度框架确定后，还需要一系列的实施机制，包括用地供应机制、筹资和融资机制、服务运营机制和监管机制。
 　　一、改革保障性住房土地供应机制
 　　1．尽量以货币保障方式提供住房保障
 　　保障房土地供应是非常复杂的问题，无论以何种方式提供土地，都会造成一定的问题。以货币补贴方式提供住房保障不会涉及土地问题，在条件成熟后应当以货币保障方式为主。
 　　2．规范保障性住房用地秩序，取消非正常供地方式
 　　建立严格的保障性住房供地公示制度。建议分级构建保障性住房建设用地供应信息系统，向社会公开各类保障性住房建设规划、年度供地数量、布局、用地审批等情况。
 　　应立即停止政府机关和国有企事业单位以“自有用地”及取得新的保障性住房用地向本单位员工供应产权性质的保障房。“自有用地”及其他非正常供地方式严重违反了现有土地管理规定，也造成了严重不公平，扭曲了住房保障的初衷。工业、商业、政府机关等非住宅用地性质的“自有用地”要转换用途的，必须按照周边住宅用地市场价格足额补交土地出让金，或者由国家按照相应用途土地的市场价格收回后公开拍卖。新的保障性住房用地必须公开出让，建成的保障性住户必须公开向社会销售。
 　　健全保障性住房建设监管和考核制度。建立保障性住房建设情况定期报告制度，提高公开性和透明度；加强对保障性住房规划实施、计划执行、土地供应以及建设目标完成等情况的监督检查，作为政府业绩考核内容。
 　　加强对保障性住房用地的执法监察。加强实地巡查和执法监察，地方政府及国土资源部门应依法查处违规操作、未批先用、擅自改变用途等违规行为，规范用地管理秩序。
 　　3．重视和规范集体土地服务住房保障的功能
 　　基于前文对我国土地管理制度的分析，我们认为土地管理制度改革的方向是土地用途管制[1]与土地产权相分离。所以，只要是建设用地，国有土地和集体土地都可以用于保障房建设。
 　　同时，位于城郊结合部的集体土地因为远离市中心，低房租吸引了大量外地务工人员，实际上起到了住房保障的功能，减轻了政府保障负担。
 　　政府应当重视发挥集体土地服务于住房保障的功能。一种情形是，将集体土地纳入正式的保障房体系，这时可由政府或保障房建设主体向集体租赁土地后用于提供保障性住房，为此，政府应制定相应的规范。另一种情形下，也可以由土地所有人自建住房出租，从而间接发挥保障房功能，这种情形下，政府（不一定是住房保障管理部门）应对住房的安全性能等进行一定的监管。
 　　4．优化土地供给结构，合理安排土地供给位置
 　　在前期欠帐多，政府对建设用地指标实施严格的总量控制的情形下，政府应优化调整高档商品住宅用地、一般商品住宅用地和保障性住房用地供应比例，使保障性住房在不同类型住宅用地比例不断提高，以扩大保障性住房用地数量、增加保障房供给。
 　　同时，政府应合理规划保障性住房建设用地布局。但这方面存在很多的争议。一种意见认为，虽然保障性住房供给的是城市低收入家庭，但并不意味着就可以随意安排他们的租房所在地。因为收入相对高收入者低，城市低收入者对城市公共基础设施的依赖程度非常高，他们依靠政府帮助住进保障性住房，能更好的保障生活和就业。因此，在安排保障性住房建设用地时，应安排到那些交通、医院、学校、超市、农贸市场等公共基础设施比较完备的地方。这样既能减低政府的配套设施开发成本，又能方便居住者。而另一种意见认为，在优质地段提供保障房对商品房用户明显不公平。减少争议的解决办法，一是尽量通过更加市场的方式提供住房保障，如货币保障，以反映不同地段的价格差别；二是尽量提供使用权而非产权性质的保障房，在保障对象不符合保障条件后可以及时退出；三是设计合理的轮候分配机制。
 　　5．非产权性质保障房供地以租赁方式为主
 　　非产权性质保障房用地以租赁方式供应更加灵活。一方面，与划拨方式一样，租赁方式可以降低保障性住房建设成本；另一方面，可为未来的变化保留选择余地，如政府回购、或作为商品房进入市场等。
 　　二、改进和创新住房保障筹资和融资机制
 　　（一）筹资
 　　筹资就是为住房保障筹集所需的资金，包括直接筹资和间接筹资。
 　　直接筹资即由居住者为住房付费。在本报告建议的住房保障框架中，从保障房制度中获益的居住者依据其收入由低到高不同，为其住房直接支付的费用也由低到高，相应享受公共资金的补贴就由高到低。其中，为最低收入阶层服务的廉租房居住者需要支付的费用最低，而到了基本按市场定价的租赁住房层次，居住者按市场价自行支付所有房租。
 　　间接筹资是本报告讨论的重点，主要是政府通过税收等方式为住房保障筹集资金，筹集目标是提供住房保障所需全部成本与可能获得的收入之差。
 　　理论上，间接筹资也应当包括社会（企业、个人、非政府组织等）自愿提供的保障性住房利益。本文从政府角度讨论，社会自愿提供保障性住房的结果是分担了政府的责任，体现为对政府保障房的需求减少。
 　　间接筹资年度目标 = 政府自建保障房资金年度成本 + 政府持有或运营的保障房运营年度成本 + 政府购买保障房服务年度成本 – 保障房运营年收入 – 其他净收入
 　　政府自建保障房资金年度成本即政府为保障房建设融入资金所需支付的当年度利息；
 　　政府持有或运营的保障房运营年度成本应当是全成本概念，包括折旧、摊销与大修理成本，而不仅仅是付现成本；
 　　政府购买保障房服务年度成本是指政府向社会购买服务的成本：如果政府购买房屋产权用于保障房，则相当于政府持有并自行运营保障房；如果政府向业主租赁房屋后用于保障房，则向业主支付的租赁费作为成本，而向居住者收取的租金作为收入；如果政府向保障对象提供补贴，保障对象自行在市场租赁住房，则补贴为政府购买服务的净成本；
 　　保障房运营年收入指政府运营保障房所获取的全部主业收入，主要是指房租；
 　　其他净收入指政府运营保障房过程中可能获得的其他收入扣除成本后的净收入，如出租商铺的净收入（商铺的建设成本不能列入保障房建设成本），广告净收入等。
 　　保障房的管理成本。这里要区分两种不同性质的管理成本，一种是对保障房房屋本身进行的日常管理，如物业管理，其成本应当进入上述运营成本；另一种是政府对保障房的监管成本，如对申请人的资料进行审核，对保障对象的经济状态进行定期复核等方面的成本，应当列入政府预算支出。
 　　（二）融资
 　　筹资是融资的基础，而融资则是筹资与服务提供之间的桥梁。
 　　政府筹资一般通过税收来进行，在相当时间内是比较平稳的，但保障房对资金的需求在不同阶段（建设阶段、运营阶段、更新改造阶段）会有较大的起伏，这时就需要有融资服务来调整现金流量使筹得的资金与实际需求相匹配。
 　　融资只能解决现金流量在时间上的不匹配问题，即资金的相对短缺，并不能改变资金的绝对短缺问题即筹资问题。所以，筹资问题要解决的是资金的最终来源问题，而融资是在资金最终来源有保障的情况下解决融资渠道是否畅通的问题。
 　　从这个角度来看，相对于筹资来说，私营部门的投资也起到了解决时间匹配的问题，所以也可以被看作是融资。而对于政府来说，如果存在有效的资本市场，采取一次性投资的方式还是逐年提供资金的方式为住房保障提供支持，两种选择是等价的，也就是，采取逐年提供资金的方式是政府承担基本的筹资责任，而采取一次性投资方式则是政府自行完成了一个融资过程。
 　　

 
 　　（三）完善现行的筹资机制
 　　现行的筹资机制包括：
 　　预算（税收）收入。从中央到地方各级政府都制定了计划，在“十二五”期间将保证一定的预算用于保障房建设。地方将依据财力不同从上级政府获得转移支付的专项支持。
 　　土地出让收入。目前，中央要求各地将土地出让收入的10%用于保障房建设。
 　　土地。土地本身也是一种筹资机制。目前，各地对于廉租房、公租房、两限房、经济适用房的建设，在土地使用上有不同程度的优惠，包括划拨、限制房价的土地拍卖等，从全成本的角度来讲，相当于政府用土地价格的折让作为向保障性住房提供的补贴。
 　　配建。目前的制度要求房地产开发商在商业开发的同时要配建一定比例的保障房（一般是3%）无偿移交给政府。如果事先确定了配建条件，相比于没有配建任务的土地，其拍卖价值会下降，下降的这部分价值就是配建保障房的建设成本，也是政府提供的资金。
 　　现行筹资机制存在的最大问题是政府财力与支出责任不匹配，大部分地方政府缺乏足够和稳定的财政资源来履行住房保障责任，不得不依赖于专项转移支付。而住房保障的特点决定了只有地方政府才有可能较好地履行责任，无法将责任上移。所以短期内只能依赖于上级增加转移支付和本级财政增加投入，如将更高比例的土地出让收入用于住房保障。中远期要通过税收和预算体制改革，建立公共财政制度，让地方获得与其责任相称的预算收入能力。
 　　（四）扩大市场参与，开拓融资渠道
 　　目前保障房的融资是以政府为主体，主要是为新建保障房融资，融资类型主要是债务融资，融资渠道以银行贷款为主，也包括了发行国债和住房公积金融资，部分地方政府正在讨论建立房地产信托基金（REITs）为保障房融资的可能性。
 　　根据我们调研了解的情况，目前地方政府在保障房建设上遇到的最大困难来自于土地指标不足和资金不足两个方面。土地指标不足源于中国特殊的土地管理制度，反映了在现行土地制度下地方政府将有限的土地指标用于保障房将减少土地出让收入而导致保障房建设资金短缺的两难，前文已有讨论。资金不足既反映了筹资困难，也反映了融资困难。
 　　现行融资机制的主要问题之一是政府包揽了住房保障的各个方面，没有发挥市场与企业的积极性。目前地方政府一般是由住房和城乡建设局主管，住房保障办公室负责保障房工作的具体实施，这样的安排使私营部门，甚至非住房保障部门的其他国有机构难以参与保障房的提供，使融资责任全部由政府承担。同时，这种安排也限制了融资方式和融资渠道的选择，如股权融资就难以在这样的安排下发挥作用。
 　　如果保障房全部依靠政府新建，政府将面临巨大的资金压力，难以完成保障目标。同样是因为这个原因，政府急于回收资金，就倾向于提供产权型保障房（经适房和两限房），而不愿意提供租赁型保障房。
 　　政府转变理念，通过多种途径履行住房保障责任，通过提供适当的支持来激励市场提供保障性住房，可以将相应的融资责任转移给企业。相对于政府部门，企业可选择的融资方式和融资渠道更加灵活。
 　　如果由市场或企业提供保障性住房，政府根据自己承担的保障责任向市场提供支持，则政府所掌握的同等数量资金可以为更多的保障房提供支持，这既是服务提供方式的改革，也是融资的创新。
 　　市场化融资可以包括股权性融资和债务性融资。
 　　就股权性融资而言，非产权性质保障性住房与基础设施类似，都具有一次性投资大、运营期收益稳定但无暴利等特点。所以非产权性质保障住房的融资可以在很大程度上借鉴基础设施投融资的成熟经验，采用BOT/TOT、融资租赁等模式，潜在投资人可以包括追求稳定回报但不追求暴利的投资人，如各种社会保险基金、各种退休共同基金等，一些稳健型的商业保险基金、和股权投资基金（PE）也可以是潜在投资人。
 　　保障房建设主体也可以通过资本市场进行债务融资，一般是以现金流（包括租金收入及政府承诺的补贴支持）为担保发行债券或信托计划。其优点是在解决融资问题的同时，为一般市民提供了投资机会，也为资本流动性提供了出口，有助于缓解通胀压力。
 　　三、改革与完善保障性住房提供与运营机制
 　　前文已经确定了以租赁型为主的保障房基本框架，这里不再讨论产权型的保障房提供的问题。租赁型的保障房提供主要可以有以下几种方式：
 　　（一）政府直接提供并运营的保障房应实行管办分离
 　　政府提供的来源包括政府自建和政府采购两种，这里的政府采购指政府采购房屋产权或使用权（即向市场租赁房屋）用于保障房。
 　　政府直接提供并运营保障性住房最大的弊病在于巨大的寻租空间和低效率，但在近期住房租赁市场发育不健全的情形下，政府直接提供仍然是必要的。
 　　为了最大限度的避免政府直接提供和运营保障房的弊病，建议由政府出资成立国有企业来持有保障房资产并负责具体运营，并由国资委履行出资人职能，将保障房的投资运营与监管分开，实现“管办分离”。为了避免叠床架屋，如果现有的地方政府投融资平台运营规范，也可以承担提供保障住房的业务。
 　　实行“管办分离”后，企业要按市场规则运营，提供住房保障所产生的亏损应当由政府予以补贴，一是可以明晰各方责任，政府为保障房提供支持并负责保障房的监管，企业负责保障房的提供和运营；二是可以准确地体现保障房的真实成本；三是在市场提供保障房的情形下，政府可以提供一视同仁的支持和实施同等的监管；四是政府如果需要在适当时机退出，通过出让股权就可以方便地完成退出。
 　　（二）政府提供支持，鼓励市场提供并运营保障性住房
 　　在市场提供保障性住房的情形下，公共资金提供支持的方式将影响市场提供保障性住房的方式。
 　　一般来说，按补贴对象，公共资金为公共服务提供支持的方式可以分为补供方（俗称补砖头）和补需方（俗称补人头）两类。
 　　补供方可以降低公共服务的成本，按照成本加成的定价原则，服务价格就会相应降低。但成本加成定价模式比较多地应用于自然垄断性质的公用事业，应用于保障房会导致房地产市场的扭曲。但在目前情形下，补供方可能还难以完全避免，最典型的补贴供方的方式是供给土地。除供给土地外，我们建议不要使用现金补贴的方式补贴供方。
 　　补需方是增加需求方的支付能力，对市场的影响相对较小。补需方的具体方式可以是直接向居住者提供补贴，也可以是政府向市场采购服务（购买房屋产权或租赁住房）后再出租给居住者，也就是现金补贴和实物配租。
 　　在实物配租方式下，BOT和TOT是适当的模式。BOT针对新建保障房项目（可以减少政府的一次性投入），而TOT针对政府已经建成的保障房项目（可以让政府回收已经投入的一次性建设资金）。政府对项目的支持包括提供土地和长期的租赁合约，这两者之间是成本互替的关系，政府可以固定地价竞争房租，也可以固定房租竞争地价。政府提供长期的租赁合约使得项目从财务上具有吸引力，面向的融资对象可以是追求稳定回报的基金类投资人。这里需要说明的是，这里的长期租赁合约是指政府与项目公司之间的长期租赁合约，房租是指政府租赁项目公司所拥有的房屋的使用权的价格，由政府向项目公司支付。而政府向保障对象收取的费用与此无关。
 　　由于这种安排下的BOT/TOT项目所使用的土地包含了补贴，所以在一定期限后，BOT/TOT项目的产权应当移交给政府。公用事业的BOT、TOT项目一般要求合约结束时项目资产无偿转让给政府方，但保障房项目的情况不同，政府可以承诺以一定的价格回购，因为政府可以向住户或市场出售这些房屋，而不会背负沉重的回购负担。
 　　BOT或TOT模式是针对专门的保障房项目的，而在实物配租方式下，政府也可以收购零散的住房产权或使用权再用于保障房，这样的收购可以由国有的保障住房运营企业承担。
 　　在现金补贴方式下，公共资金按照一定标准向保障对象提供一定补贴，由保障对象直接从市场租赁住房。这种情形下，政府的责任主要是对需方的监管（准入和退出）。
 　　（三）培育健康稳定的租赁住房市场
 　　完全由市场提供的租赁房不属于保障性住房，但与保障性住房和房地产市场的衔接有关，对于完善住房保障制度和房地产市场健康发展非常重要。
 　　对于“住有所居”的社会目标而言，如果有一个健康稳定的房屋租赁市场，相当部分居民可以通过向市场租赁住房来实现这一目标。但在中国，主要由于错误的土地管制政策导致了房地产市场的扭曲，房屋租赁市场显得混乱和不稳定，居民如果试图通过租赁解决居住问题，特别是在大城市，将面临很大的不确定性以及被迫支付过高的成本（包括了经常搬迁等隐形成本）。
 　　所以我们建议政府制定一定政策，对房屋租赁市场的健康发展加以引导。除了对于房地产（包括租赁）中介的监管，打击欺诈和欺行霸市等行为外，还可以主动引导市场增加供给。
 　　政府可以制定税收优惠政策鼓励住房租赁市场的发展。目前大城市有很多以投资为目的的住房被闲置，没有发挥使用功能。政府可以开征物业持有税，增加持有成本，也可以调节因土地增值形成的投资收益。但对于用于出租的房产，可以给予减税或免税的优惠。
 　　在租赁市场发展的初期，政府还可以向市场提供专门用于租赁性住房的土地，规定房屋面积（以中小户型为主），在一定年限内（比如20年）只能用于租赁（不予办理产权证），但房租水平和土地价格都由市场确定，政府不加干预。
 　　对于城郊集体土地上提供的租赁住房不应打压，而应当提出一些规范性的要求，并为此提供一定的支持，使这些主要面向外地务工人员的租赁住房发挥住房保障功能，也有利于减轻政府提供保障的负担。
 　　此外，政府还应鼓励商业性和公益性的住房租赁机构发展。在欧洲，公益性的住房租赁机构在提供低成本租赁住房方面发挥了重要的作用。在房地产市场逐步稳定后，政府可以把持有的租赁物业逐步出售给房屋租赁机构。
 　　必须强调的是，租赁住房的供给量必须达到一定水平才能起到引导市场的作用。如果数量不足，非但不能起到应有的作用，反而可能造成新的问题。
 　　有了比较健全的房屋租赁市场，政府在操作保障性住房时就有了更多的选择，可以根据需求的变动，随时从市场租赁房屋满足保障房的需求，也可以向保障对象提供补贴由保障对象自行在市场租房，还可以将政府掌握的多余保障房释放到房屋租赁市场。
 　　（四）建立适当的住房金融援助机制解决“夹心层”住房需求
 　　发达国家等都有援助性质的住房金融政策，为希望置业但经济能力还稍弱的家庭提供帮助，如美国的房地美和房利美、日本的住宅金融公团都是专门提供住房金融援助的机构，它们为符合条件的家庭提供优惠利率贷款，贷款审核条件也比商业性住房金融宽松。实践证明，如果住房金融援助政策设计适当，可以为夹心层（既不在住房保障范围，又无力负担商品房购买）提供适当的帮助。这种方式从公平和效率上都要优于我国目前提供的经济适用房等产权性质的住房保障。
 　　我国没有专门的住房金融援助政策，住房公积金有一定援助性住房金融的含义，但在具体实施中产生了许多问题。建议在改革公积金制度方面进行探索，国家提供一定支持，使之成为一种兼有互助与援助性质的住房金融机制。
 　　四、住房保障监管机制
 　　在管办分离的情况下，保障房监管包括了对需求的监管和对供给的监管。
 　　（一）需求监管
 　　住房保障需求监管包括准入、分配、退出等环节的监管，对此，已经启动了住房保障机制的地方政府都制定了相应的规则，取得了一定的经验。本报告对常州、成都、宿迁等地的经验都有介绍，这里不再对监管的各项细则进行讨论，主要讨论目前存在的问题及可能的改进措施。
 　　从各地的实践来看，主要的困难来自对保障对象真实经济状况的获取。
 　　目前各地采取的做法主要是保障对象自行申报，住房保障主管部门进行审核，在审核过程中争取各相关部门配合提供信息，如民政部门（低保对象的认定、婚姻状况）、银行（资信、财产）、公安（户籍、车辆）等，以及在保障对象入住保障房后进行定期访问，由物业管理部门上门核查等。这些措施取得了一些效果，但在取得各相关部门配合方面也存在一些困难，主要是相关部门共享信息的意愿不高。
 　　总体来说，对住房保障的监管仍然沿袭了传统的行政管理思路，以上这些措施都属于行政措施，而缺乏法律和经济措施。从监管依据上，保障房立法滞后，使监管无法可依，对于保障对象和相关部门提供信息没有法律上的强制性规定；从监管过程上，保障房监管缺少公开透明的监管程序，政府自由裁量权过大，屡屡引发社会质疑；从监管结果上，以骗取保障房为目的提供虚假信息所要承担的责任过轻，仅仅是取消保障资格而无需承担进一步的法律和经济后果。
 　　建议国家加强住房保障立法，规定保障对象提供真实信息的法律责任和法律后果，明确相关部门提供信息的义务，制定公开透明的监管程序。但立法应特别注意防止部门立法倾向，防止主管部门借立法垄断权力而排斥市场在提供住房保障方面发挥作用。
 　　住房保障在退出方面的障碍主要来自于实物配租，即在保障对象经济状况改善而不再满足原保障条件时不愿意退出保障住房。本报告对于保障房基本框架的建议，一是现金补贴优先于实物配租，因为现金补贴退出是非常容易；二是在实物配租中，不将房屋预先确定为不同的保障房类型，而是针对保障对象的经济状况随时调整保障类型。例如，原来的廉租房保障对象不再满足廉租房保障条件后，仍然可以居住在原房屋，政府按照其所符合的保障层级的相应标准收取房租。
 　　由于保障房的来源不同，包括政府自建、市场采购、配建等，在地理位置上差别相当大，而地理位置的差别实际上就是经济利益的差别，实质是级差地租，可以用市场房租准确地衡量出来。但在保障房制度下，房价或房租是针对保障层级制定的，而不考虑地理位置的差别，这就可能造成分配的不公平和寻租的机会。解决的办法是建立分区域轮候制，地方政府提前公布未来若干年可提供的保障房房源，并且按地理位置划分为不同区域组别，保障对象可以自由选择申请不同区域组别，后果是地理位置好的等候时间就长，地理位置偏远的等候时间短，以达到相对公平。
 　　（二）供给监管
 　　供给监管主要指针对与政府签有长期租赁合约的市场提供的保障性住房的监管，也包括由政府成立的负责保障房提供与管理的国有企业的监管。监管内容包括服务质量和服务价格。
 　　前述培育住房租赁市场以及对住房租赁市场的监管不属于保障房监管的范围，应该纳入房地产市场监管。
 　　五、阶段性安排与长效机制建议
 　　住房保障机制的完善要有一个阶段性的过程，也要有未来长效机制的安排。
 　　根据本报告建议的住房保障基本框架，现有的住房保障体系是一个独立于房地产市场并封闭运行的体系，通过逐步改革，将经历一个相对封闭但可与房地产市场有条件联通的保障体系的过渡阶段，最终发展为一个统一的房地产市场，住房保障以货币补贴为主，通过市场来实现。相应地，住房保障的具体形式也将从目前以“产权性质保障+实物保障”为主，经过一个“使用权性质保障+实物保障”为主的过渡阶段，最终发展成为以“使用权性质保障+货币保障”为主的形式。
 　　（一）近期
 　　近期的主要任务之一是弥补住房保障欠帐，在短期内迅速增加保障性住房的供应；同时，也要开始向“与房地产市场有条件联通的保障房体系”和“使用权性质保障+实物保障”为主的保障形式过渡创造条件。
 　　摸清保障规模，制定保障规划。常州和成都被认为是国内探索住房保障比较领先的地方，进行大规模排查摸底，弄清保障对象，确定保障需求，制定保障规划是两市共同的经验。在制定保障规划的基础上，成都还开发了保障房管理软件，实现了动态管理，为今后的工作打下了良好的基础。
 　　政府增加投入。如前文分析，由于住房保障欠帐太多，地方财政缺少足够的财力，以及住房租赁市场发育不完善等原因，在近期，增加保障房的提供还要以政府增加投入为主，特别是经济欠发达地区，还要依赖中央和省财政的转移支付为主。
 　　增加土地供应。同样由于土地管理制度的不完善，地方政府如果将有限的土地指标投入保障性住房，就是减少商品房的供应，除了造成商品房价格上涨，还将减少地方财政收入，从而影响到保障性住房的建设资金来源。所以，政府需要针对保障性住房建设需求，增加专门的土地供应指标。
 　　增加使用权性质保障房，减少产权性质保障房的供应，堵塞非正常的供地渠道。
 　　积极探索保障性住房的市场提供机制。地方政府应积极转变思路，改变有限的财政资金的运用方式，通过提供适当的支持，积极鼓励市场以各种不同模式提供保障性住房。同时，积极探索一系列的机制加强保障性住房体系与房地产市场的双向联通，包括：制定政策鼓励现有住房进入租赁市场；通过向市场购买和租赁住房用于保障房；向保障对象提供货币补贴；住房券制度等。
 　　（二）中远期
 　　中远期的住房保障任务是解决城市化进程中的增量需求，同时，应完成向“与房地产市场有条件联通的保障房体系”和“使用权性质保障+实物保障”为主的保障形式的过渡，并向“统一的房地产市场+货币保障”的最终目标迈进。
 　　基本停止产权性质保障房的供应。通过住房金融援助为“夹心层”置业提供支持。
 　　逐步增加货币保障的比例，减少实物保障的比例。在基本实现对低收入家庭的保障覆盖后，新增住房保障需求主要通过货币补贴解决。
 　　改革财政税收体制。财税体制改革是重要的制度保障，总的方向是增加财产/所得税（如房产税），降低流转税（如增值税/营业税），逐步增加地方政府自主财力，使地方政府获得与其承担的责任相匹配的财政收入来源。
 　　（三）长效机制
 　　最终，住房保障应形成“统一的房地产市场+货币保障”的格局。作为制度保障，必须改革财政体制，建立公共财政制度；改革土地制度，形成自由交易的统一土地市场。
 　　政府逐步减持保障性住房。在城市化进程逐步减缓，低收入家庭实现住房保障全覆盖后，中国的房地产市场也将走向平衡，住房价格波动幅度和套利空间将缩小，这时政府可以减持所拥有的保障性住房产权，一是以优惠条件向租赁住户出售，二是在商品房市场出售。[2]最终，政府只持有极少量的保障性住房产权，住房保障主要通过提供货币补贴，由被保障对象在市场租房解决。
 　　建立公共财政制度。中国的公共财政制度一直没有能够建立起来。中国政府一直秉承的“量入为出”是计划经济的财政理念，与公共财政理念是背道而驰的。公共财政制度是市场经济条件下有限政府、责任政府的财政基础，秉承的是“量出为入”理念，就是首先承认政府只能是有限政府，根据法律和民意来决定政府应当承担什么样的责任，承担这些责任需要多少财力就向民众筹集多少公共资金。
 　　土地制度改革。当中国城市化率达到70%时，将有超过9亿人生活在城市，其中的大部分现在的身份还是农民，但未来必然要将他们纳入住房保障对象；同时，他们在农村所拥有的大量住房（包括宅基地）的问题也必须要得到妥善处理。改革现有的土地制度，形成可自由交易的城乡统一的土地市场是必然的选择。由于土地问题过于复杂，已超出本报告研究范围，这里不再作深入探讨。但我们认为基本的方向是将土地用途管制与产权管理脱钩，允许土地自由交易，土地自由交易与土地用途管制可以是不矛盾的。
 　　[1] 尽管很多研究认为土地用途管制没有必要且导致低效率，但土地用途管制在各国都普遍存在，中国取消土地用途管制的可能性不大。
 　　[2] 发达国家如英美等也曾经历这样的阶段。