菲律賓的選舉制度早在二十世紀伊始就建立起來了。它可堪稱亞洲最早的一批民主國家之一。然而,在菲律賓民主之前,人們常常必須加上一些限定次,比如「失敗的」、「虛假的」、「水土不服的」。

文/程西泠

一些西方學者認為,菲律賓的政治,是「賭場政治」:在任何一個經營有方的賭場,賭桌被操縱得從統計上有利於賭場老闆。為了吸引顧客,老闆必須讓他們不時贏一把,甚至是大贏,然而在當週末或者當年末,莊家總是賺錢。

這個比喻可以說明目前在菲律賓實行的美國式選舉的某些側面。而這裡的賭場老闆,就是地方寡頭和世襲家族。

據統計,菲律賓有二百多個世襲政治家族,比較活躍的超過100個。2007年,菲律賓國會265名議員中,大約有160名來自這些家族。此外,這些家族也壟斷了眾多省長、市長等行政職位。這種壟斷在中央權力越是薄弱的地方,就越明顯。

家 族政治源自菲律賓的近代歷史。在被納入西班牙殖民統治之前,這裡只是大大小小的島,以及分散在各處大大小小的小王國、部落、族群。殖民統治的時代雖然賦予 這裡一個統一的名稱(菲律賓的國名,源自十六世紀西班牙國王腓力二世),但西班牙和美國對菲律賓的殖民統治,只能沿襲既有的格局,利用家族派系,甚至不得 不培植、扶持之。至1946年菲律賓獨立,家族體系成為這個基礎薄弱的新生國家統治的基礎。

全國性選舉是美國征服者於1907年引入的。 這一創舉的直接背景,是亞洲第一次近代革命——菲律賓1896年反抗西班牙殖民統治的起義。這場運動主要是由小城鎮要人和地方紳士領導的,它也引來了民間 各階層的廣泛參與。在接替西班牙人統治菲律賓、完成對本土民族主義勢力的鎮壓之後,美國殖民者意識到,穩定的殖民統治有賴於創造出一個菲律賓政治領導者階 層,這個階層要有濃厚興趣與新的征服者通力合作。於是,他們決定建立一個全國性立法機構。

自 然而然的,所引進的選舉制形式上模仿了美國。而在二十世紀頭十年裡,美國具有所有工業大國中堪稱最腐敗的選舉制,而那時候,美國總體也缺乏一個全國性的職 業官僚機構。(後來的進步主義運動為美國彌補了這一整治缺陷,而菲律賓卻永遠沒有機會建成一個強大的中央政府機器。)這一套政治機制本身還不足以穩固殖民 政權,正在興起的菲律賓殖民政治體系的真正黏合劑, 是通向先進工業世界這一最高關稅國家的自由經濟入口。

關鍵的農產品是糖。在美國統治時期,地方糖業大亨迅速崛起,其他地方巨頭也乘勢而起。這一切使得美國的維穩工程格外成功——在整個三十年代,菲律賓成了唯一沒有發生嚴重民族主義運動的重要殖民地。

二 戰以後,美國在清除日本勢力後重建了這套體系。地方寡頭的統治得到鞏固,而城市中產階級的政治表達,則受到有效的抑制。這個階級在五十年代開始壯大,但還 勢單力薄。1960年代初起,他們試圖改革這套體系,所循的路線好像半世紀前美國的進步運動。但這些努力終歸失敗,在此期間,美國移民法作了一些列修改, 鼓勵越來越多的城市中產階級菲律賓人背起行囊奔赴加州。

新的寡頭們領會到,國會體制如何能夠有助於擴充他們的權力。國會對錢袋、對高級司法職務的掌管,讓這個寡頭集團懂得,「法治」是對它的財產和政治統治權最為有力的保障,如果是它制定和操縱法律的話。

但 是地方寡頭民主制在它自身內包含了敗落的種子。大約1960年代末,這些種子明顯發芽了。對國家和私人資源無節制、寄生性的巧取豪奪,使菲律賓倒向長期滑 落的軌道。它從1950年代東南亞地區最先進的資本主義社會,跌成了1980年代最蕭條、最貧窮的社會。到黃金時期尾聲,這個國家5%的人口大概拿到了總 收入的一半。

問題的癥結是總統寶座,它始終有潛力攪亂地方寡頭民主制。這個寡頭集團的團結,有賴於菲律賓國會,是它為所有你爭我奪的地方 豪族提供了大致平等的出頭之地。然而一人獨佔的總統位子是不可分割的。老練的老寡頭們預見到了可能的麻煩,從美國借來了總統任職不得超過兩屆的法律條文 ——於是這個官位就可以靜靜地在這個排外小集團裡流通。

一 般認為,選舉將會產生讓很大部分選民滿意的貨真價實的政策成果。這也是民主制的優點之一。但這一機制要想發揮作用,通常需要具備一個前提:一個連貫協調的 文官行政機構,它能夠施行因選舉而致的各種政策。即是說,要有一個強大的政府。東南亞研究的國際權威本尼迪克特·安德森寫道:有充分的歷史根據認為,在普 及大眾選舉制度之後,建立這樣的政府難乎其難。

菲 律賓的民主選舉先於一個真正強大的全國性文官行政機器的創建,選舉沒有給廣大社會集團帶來什麼看得見的積極政策後果,相反,它成了地方寡頭、家族政治維護 自己利益的最好掩護。在馬科斯任總統之前,人們很容易發現,檯面上相互競爭的政黨,其實無非是利益相關的家族聚在一起冠上一個「黨」的稱謂,傳統、封閉的 家族政治由此搖身一變成為現代民主體制下的政黨。於是,美式民主下的菲律賓有了最奇怪的政黨政治,一個政黨的領導人轉天就可能加入對方陣營,給先前的黨致 命一擊。

1960年代起,戰後獨立的一批新興民族國家普遍陷入政治衰微。政治學家亨廷頓目睹這一情景,提出了以首先強化權威政治、緩行政治參與的解決方案。在真實世界中,人們看到的是遍及第三世界的軍政權和一黨政權的蔓延。這股浪潮最終也席捲了菲律賓。

當 1972年馬科斯的合法總統任期將滿時,他建立了自己的獨裁政府。他或許有機會整頓地方寡頭集團的統治,利用手中的獨裁權力,建立一個真正的全國性政府。 然而,這終究幻影。馬科斯沒有成為菲律賓的樸正熙,相反,他淪為一個更大的寄生者。終其一生,他都只是個變相的地方豪強,依靠恩庇關係、裙帶、私人軍隊和 警察來維持掠奪性的統治。他尤其擅長經營與華盛頓的關係。他兩次為尼克松的總統競選提供大筆私人捐贈,因此,華盛頓對他的獨裁統治若無其事地睜隻眼閉隻 眼。1972至1986年間,馬科斯家族及其親信密友,完全依賴美國的繼續支撐,有條不紊地掏空了不甚強大的菲律賓經濟。

進入80年代,東南亞的冷戰高潮階段結束了,白宮中那些更冷靜的頭腦認識到,馬科斯獨裁政權必須滾蛋。於是中情局積極介入了反對該政權的民眾運動。經過1986年的「人民力量運動」,阿基諾夫人接掌總統寶座,立即多方面恢復了馬科斯之前的地方寡頭民主制。

1986 年也正當東亞經濟奇跡的巔峰期,托馬科斯多年統治之福,五十年代仍是該地區最有希望的國家——菲律賓事實上卻破產了。然而,正因為菲律賓經濟破產,它的經 濟不曾經歷泡沫,而且自那以後,就一直維持著一種正常化的、半民主半寡頭的後冷戰的、文官控制的政府系統,所以它蒙受金融危機之苦最輕微。寡頭制的、然而 競爭性的現行政治體制看上去相當穩定。

和許多東南亞國家一樣,菲律賓面臨著嚴重的青年人才外流,殖民主義的遺產之一英語,更是加劇了這種外流。

菲律賓的大學適齡青年的大學比例達到38%,但是學生們大多處在低劣的文憑加工廠裡,學校差不多什麼都沒教給他們。它也沒有有效的、以工業為導向的職業教育體系。

這種外流是馬科斯給菲律賓帶來的深重苦難之一。馬科斯的統治讓國內的中產階級深感失望,恰好又趕上這一段時間美國移民法修改,便利了菲律賓人的移居。於是,出國成為中產階級民眾的替代選擇。

據 統計,整個馬科斯統治時期,超過一百萬菲律賓人(主要來自城市中產階級及其受過教育的子女),移居美國,且大多數是永久移民。一位歷史學家寫道:資產階級 的這種失血,短期來看是削弱了寡頭集團的一個強勁政治對手,長遠看來卻使它喪失了一個重要政治盟友。這也是馬科斯時代之後,菲律賓政治又重新步入地方寡頭 控制的主要社會原因。因為一個對於有品質的民主自由政體利害攸關的群體,差不多已經流失殆盡,或者雖然留在國內,但已經對於政治改善失去了信心。

今 天的菲律賓,每年都有大量的人拿著當地大學的文憑,移居世界各地,做女傭、護士、酒吧招待、妓女、私人司機等。他們寄回家的錢,成為菲律賓外匯收入的最大 單項。而許多上層和中層階級的父母,決定儘量避免國民教育體系,送子女到當地的國際中學念書,進而依據各自的收入水平,送去美國、英國、加拿大和澳大利亞 讀大學。這些年輕人有的永不回國。而回來的人,也很少願意在祖國的教育系統裡謀職。

教 育政策之所以有這些缺陷,也和東南亞經濟發展中的一個結構性特徵有關:多年以來,工業發展的主要投資者來自該區域之外,特別是美國、德國、、韓國和臺 灣。所有這些投資客都在尋找低薪、聽話和沒有組織公會的工人。後三國還尋求離岸平臺,它能提供進入美歐市場的低關稅通道。對這樣的投資者來說,在業務的直 接需要之外從事職業培訓,很少有利可圖。而且,他們發展起來的製造工廠同國內經濟與社會只有微弱的關聯,往往運作得有幾分像飛地。

在東亞經濟奇跡歲月的多數時間裡,菲律賓被看作一個可悲的例外。它在別國紛紛大踏步前進之時,卻陷入了慢性貧困。

菲 律賓的選舉制度早在二十世紀伊始就建立起來了。它可堪稱亞洲最早的一批民主國家之一。然而,在菲律賓民主之前,人們常常必須加上一些限定次,比如「失敗 的」、「虛假的」、「水土不服的」。菲律賓一直苦於只能擁有一個異常虛弱的政府。決定著大多數公共資源分配的體系,完全掌握在為數約200多的地方寡頭和 家族手中。每一家,都有自己劃定的政治王國和地盤。

看 起來,民主在菲律賓所起到的主要功能,是對廣大民眾的安撫和馴化。用安德森的話說,菲律賓的案例,再明顯不過地證明了:選舉制有一種效果,即傾向於把活躍 的、經常的政治參與限制在執業政客的圈子,他們熱衷於維護他們那制度化的寡頭壟斷。繁多的「自由選舉」對菲律賓的苦難無濟於事。而自由選舉的缺失,對蘇哈 托時代尾聲的印尼卻是一場災難。

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