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陈仪：强化人大预算审议权的路径选择

进入专题： 人大 预算审议权    ● 陈仪   　　
　　【摘要】人大对政府预算草案进行审查和批准是宪政的基本要求，也是预防腐败、增进民众信任、建设社会主义和谐社会的重要保障。但目前人大审议预算草案的程序欠缺、预算信息透明度低、初步审查法律后果不明、人大审议时间过短、人大代表缺少修正权等因素直接限制了人大监督作用的发挥。我国可以从明确预算审议的程序，强化预算信息的公开，使预算的初步审查法制化，并赋予代表对预算案的修正权等路径出发，既避免对人大制度作激进调整，又切实发挥人大对预算的审批权。
　　【关键词】预算审议；审议程序；修正权；预算信息公开
　　
　　一、问题的提出在经济匮乏的年代，政府掌握的公共资金有限，人们一般也就不会十分关心公共财政的问题。但随着中国经济的高速发展，政府掌握的公共资金数目惊人，政府开支动辄上万亿；民主法治建设进程的不断推进又使民众的权利意识、监督意识得以加强，政府财政的安排就不可避免地成为各方利益主体瞩目的焦点。在公众与媒体的聚集之下，公共财政开支领域的诸多怪现象便逐渐暴露，引发了公众的质疑与不满。怪象之一：据国家统计局数据，1995～2006年，国家财政支出中行政管理费由996．54亿元增加到7571．05亿元，12年间增长了6．60倍；行政管理费用占财政总支出的比重从在1978年仅为4．71％，到2006年上升到18．73％。这一数据远远高出日本的2．38％、英国的4．19％、韩国的5．06％、法国的6．5％、加拿大的7．1％以及美国的9．9％。12009年北大教授王锡锌在作客中央电视台的《新闻1+1》节目时更披露：我国的公款吃喝、公车使用和公款出国的费用接近9000亿。与此同时，我国的社会保障制度却迟迟建立不起来，公共医疗服务严重不足，教育经费匮乏，政府大力宣传“希望工程”鼓励民众资助贫困孩子上学。怪象之二：2008年末4万亿经济刺激计划出台后，由于4万亿的具体流向和决定程序不甚明晰，结果国家发改委周边旅馆很快爆满，各地都在“跑部钱进”，几乎每个省都挑灯夜战，在短时间内拿出了上百个项目，以期搭上“4万亿”这趟便车。2怪象之三：每年临近岁末，都会出现中央各部委和各级政府突击花钱的现象，据媒体报道，2007年11月初，大部分中央部委只花掉了总预算的六成多，各地政府只花掉了总预算的七八成，一年一度的年底“突击花钱”又不可避免地发生了。3于是，各项不必要的修建工程纷纷上马，刚铺过的道路掘开重铺，刚修整过的花圃推掉重来。
　　上述怪象的出现说明我国在经济改革不断推进、公共资金快速积累的同时，相应的政治制度、法律制度却未能随之作出有效的调整。目前，无论是在公共资金的收入还是支出上，强大的行政权仍然处于主导地位，人大对预算的决定、预算的支出、预算的审查等问题长期处于弱监督状态，预算的法制化程度较低。如此一来，缺乏有效监控的政府财政权被滥用、乱决策、乱花钱的现象也就在所难免。但这种财政上混乱、失控的局面与法治国家的应然财政秩序相距甚远，既不利于在涉及国家财富的动用、支出等问题上落实人民主权原则，也不利于人民代表大会制度的真正实施，必须加强对该问题的研究，为人民代表大会行使这一权力提供宪法理论根据，4建立起一套完整统一、公开透明、公正民主的预算制度。
　　
　　二、强化人大对预算的审批权是宪政的基本要求人民主权原则是近现代各国宪法公认的基本原则，也是各国宪法发展和宪政制度的根本价值取向之一。集中体现人民主权原则的宪法一般都规定了代议制，将它作为实现人民主权的具体途径。根据人民主权原则，政府的权力来自于人民，政府只是受托行使公共管理和公共服务的权力，为公民提供良好的社会秩序，保障公民更好地享受自己的权利，并为公民提供尽可能多的公共服务。简言之，权力来源于权利，按照社会正义的要求，它应当服务于权利的实现与增长。5因此，政府的一切行为都必须向人民负责，人民应当直接或间接成为管理其自身事务的立法者和政策制定者，6任何法律、公共政策的制定都应当具有民意的基础。
　　在诸多公共政策中，最需要民意基础的无疑就是公共财政资金的征收和使用。因为人们联合成为国家和置身于政府之下的重大和主要目的，就是保护他们的财产。7政府的每一分钱都来自于纳税人的财产，税收的增加就意味着人民手中可支配货币的减少，而人民之所以愿意交纳税款，形成公共资金，是希望政府能“聚众人之财，办众人之事”，为人民提供更好的福利。如果政府收取税款，形成公共资金后，却不让人民了解这些钱的具体支出情况，更不让人民对花费这些钱的计划发表意见，随意使用公共资金，则人民的财产权就受到了侵害，其保护自己财产、获得更大福利的需求无法得以满足，人民主权、责任政府的原则也无从显现。因此，由人民代表组成的“国会应拥有权力来决定如何以及何时应为这些目的而运用资金。”8通过议会对政府预算的充分讨论、审查与批准，使政府与公众之间通过对话来求得共识，才能使政府的目标与公众的需求相符合，保证资源的公平分配以及政府权力运作的正当性。
　　另一方面，“权力有作恶的滥用的自然本性”，9是不得已存在之恶，人民必须时刻通过法律保持对行政权的警惕和控制。而人民对行政权进行监督的最重要、最有效途径就是对通过议会对政府预算的审批与掌控。因为“公民权利和国家权力最终都以物质财富为基础，都是物质财富在一定历史条件下的转化形式。”10财政资金是行政权力整个机构运作的经济基础，它就象政府机体内的血液，支撑着一切政府活动的进行。只有掌握了政府的“经济命脉”，确保公共资金支出过程中的正规、准时和忠实，才能截断政府部门滥用权力的物质来源，保证国家权力只用于提供公共服务，实现对各项政府权力的有效监控。如果公众无法通过审查政府预算草案来确保财政的公共性，就无法保证国家权力的公共性，也就谈不上限制政府和宪政精神。所以，有学者指出：“政府是否真正受制于宪法，是否为有限政府，是否能将政府行为限定在法制化轨道，其根本在于国家的财政权是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中。”11美国联邦党人汉密尔顿也认为：“掌握国库的权力可以被认为是最完善和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”12布伦南和布坎南甚至认为：“财政约束实际上可以代替选举约束，也就是说，即使在选举约束失效时它们仍然有效。”13
　　也许正是出于对预算的重视，英语中表述政府责任时所使用的单词是“Accountability”而非一般的“Responsibility”或“Liability”。“Accountability”一词来源于“Account”，而“Account”本指“帐目”、“计算”、“说明”，14本义侧重于可以从数量上予以计算、衡量和说明，会计师Accountant也来自于同一词根。可见，“责任政府”的首要要求就是政府的帐目——即公共资金的收支应是透明、可计算、可说明，受人民监督和控制的。
　　正因为对公共财政的控制如此重要，西方近代资产阶级与王权的斗争首先夺取的就是对公共财政的控制权，西方的议会也正是在与王权不断争夺公共财政的控制权中，才最终确立起其政治地位的。“立宪政治（议会政治）的历史可以说是现代预算制度的成立史”。151215年的英国《大宪章》就国王与臣民的权利与义务关系确立了具有现代意义的原则和法度，其首要的一项就是税收须经纳税人批准的原则。批税权成功地限制了国王以各种形式非法征取臣民财产的权力，从源头上制约了行政权滥用的冲动。可以说，议会就是因公共财政而产生，对公共财政的控制也是议会的主要职责。故英谚称，“税收是代议制之母。”1640年，议会与王权之问的暴力抵抗——英国资产阶级革命又确定了财政支出必须由代表资产阶级利益的下议院批准的原则，即政府预算必须经议会审议批准，议会有权对政府预算进行修正。到17世纪末期，国家预算基本形成。19世纪中叶，议会对财政权的控制最终得以实现。至此，英国出现了世界上第一个完整的、现代意义上的国家预算。预算不但对财政具有严密的控制权，也形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具。16可以说，在近代英国，代议制之所以能成功地制约国王的行政权力，从根基上讲就是建立在对国家财政的控制上，而“议会也最终成为英国宪政不可缺少的组成部分”。17
　　英国的代议制宪政模式，基本上奠定了近代西方国家宪政模式的蓝本。近代美国、法国等西方国家都是通过效仿英国而走上代议制模式宪政道路的，而它们所遵循的议会与行政的分权也都贯穿着议会对国家财政给予监管的宪政原则。18目前，几乎所有的民主政治国家都十分强调议会对政府预算的控制权。尽管各国议会对政府预算案的审议、修正能力大小有所区别，但综观世界各国，几乎所有的国家都允许议会对政府预算进行审议，议会亦有权对之提出修正意见。司以毫不夸张地说，议会有权通过审议、修正政府财政预算来实现对公共财政的控制是实现宪政目标的重要保障。
　　
　　三、我国人大预算审批权虚置的原因分析《中华人民共和国宪法》明确规定我国是人民民主专政的社会主义国家，19国家的一切权力属于人民，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。20与之相适应，我国的《宪法》和《预算法》也都明确规定全国人大和地方各级人大有权代表人民“审查和批准”政府提出的财政预算草案。21但在实践中，人大对政府预算的审查却缺少“刚性”，从中央到地方，各级人大对政府预算基本都是一次通过，“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”，“过场”走得有条不紊，代表在迷糊中举手为预算履行合法手续。22现实中，人大打回政府预算或迫使政府预算作出较大调整的消息鲜有耳闻。23有长期关注和参与预算改革的学者坦言：目前在财政预算审议方面，人大还是“橡皮图章”。24那么，为何法律的规定与现实的操作会有如此大的反差?之所以出现这种现象的原因何在?
　　（一）人大预算审批的程序规则缺失人大预算审批权的长期虚置首先恐应归因于人大预算审批程序的基本缺位。尽管《宪法》、《预算法》规定了人大有权对预算草案进行审查，但由于长期以来，在“重实体、轻程序”观念下，人们认为人民代表大会制只是实体法的组成部分，而非程序法所包括的内容，只要能得到公正的结果，关于程序怎么设计以及是否遵守程序，则无关紧要。25结果是自1954年第一届全国人大第一次会议召开后的35年中，全国人大一直是在无议事规则的状态下行使权力的。无论是《宪法》、《预算法》和其他相关法律、法规也都没有对人大审查预算草案的程序予以明确，这使得人大对预算草案进行审查的方式、步骤、顺序、时限均无矩可循。《预算法》关于预算审查和批准只有短短5个条文，只涉及各级政府预算草案由何主体审批，向何部门备案等实体问题，而对审查、批准的程序问题毫无涉及。这不能不说是《预算法》这一关于政府预算的基本法律的重大立法缺陷。
　　以全国人大对预算草案的审查为例，目前，关于人大审查预算草案的程序规定仅散见于《全国人民代表大会议事规则》（以下简称《议事规则》）和《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》（以下简称《决定》），但这些规定的内容仍然过于简约。根据《议事规则》，中央预算的审查批准大致分为两阶段：（一）初步审查。全国人大会会议举行的1个月前，国务院有关主管部门应就国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人大财政经济委员会（以下简称人大财经委）和有关的专门委员会汇报，由财经委进行初步审查。26（二）大会会议审查。全国人大会会议期间，财经委根据各代表团和有关专门委员会的意见对中央及地方预算草案进行审查，并提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议，并将关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。27上述规定只粗疏地规定了对预算草案分为初步审查和大会审查两大步骤，并对初审的时间做了规定，但是对初步审查和大会审查的具体方式、步骤、顺序与时限的规定仍是一片空白，缺陷明显。
　　首先，缺少对财经委、人大常委会预算工作委员会（以下简称预工委）预审的具体程序规定。
　　目前的人大议事规则通过财经委、预工委对预算草案的初步审查使人大对预算草案的实际审查提前，(点击此处阅读下一页)
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