中国官员晋升制度（修改版）
词条简介
晋升或升迁指在工作组织内沿着层级序次安排的管理职位上升的路线。在政府等公共部门中，晋升是组织成员孜孜追求的核心 目标之一，而晋升激励也成为主要的激励手段。通过一定的考核指标和选拔标准来决定官员的晋升，官员的政绩观与发展观联系在一起，就可以推动官员朝着特定的 方向努力，从而实现既定的发展目标。因此，确定官员晋升的决定因素并使其发挥作用，就可以实现政府组织的有效管理。本期百科介绍的将是当代中国官员的晋升 制度。
目录
1、中国官员的分级
2、晋升决定因素
2.1、历史渊源
2.2、绩效制度
2.3、 官员绩效考核的技术手段
3、我国官员晋升制度现状
4、参考文献
5、延伸阅读
1 中国官员的分级
根据《中华人民共和国公务员法》（主席令10届第35号）第三章职务与级别规定：
第十六条规定，中国公务员职务分为领导职务和非领导职务。
领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。
非领导职务层次在厅局级以下设置。
具体对应如下：
国家级正职： 中共中央总书记，国家主席，中央军委主席，全国人大常委会委员长，国务院总理，全 国政协主席，国家副主席，中共中央政治局常委。
国家级副职： 中共中央政治局委员，候补委员，中央纪委书记，中央书记处书记， 全国人大常委会副委员长，
国务院副总理，国务委员， 最高人民法院院长，最高人民检察院检察长， 全国政协副主席。
省部级正职： 中共中央纪委副书记， 中共中央，全国人大常委会，国务院，全国政协下属部委行署室和事业单位（党组）正 职领导人（特殊规定的副职） 各人民团体（党组）正职 各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的正职领导人（特殊规定的副职）， 国家正部级企业正职领导。
省部级副职： 中共中央纪委常委， 中共中央，全国人大常委会，国务院，全国政协下属部委行署室和事业单位副职领导人 （党组成员）和副部级机关（党组）正职， 各人民团体（党组）副职 各省、自治区、直辖市党委（副书记、常委）人大、政府、政协的副职领导人，省纪委 书记， 副省级城市党委、人大、政府、政协的正职领导人（特殊规定的副职）， 国家正部级企业副职领导，国家副部级企业正职领导， 副部级高校党政正职。
厅局（地）正职： 中共中央，全国人大常委会，国务院，全国政协直属部委行署室和事业单位的下属司局
室正职中共中央，全国人大常委会，国务院，全国政协副部级机关（党组）副职。 各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的直属机关和事业单位的正职， 副省级城市党委（副书记，常委）、人大、政府、政协的副职领导人，纪委书记。 各地市（设区）党委、人大、政府、政协的正职， 国有副部级企业的副职和正厅级企业正职领导， 省署高校党政正职。
厅局（地）副职： 中共中央，全国人大常委会，国务院，全国政协直属部委行署室和事业单位的下属司局 室副职， 各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的直属机关和事业单位的副职，副厅级 正职。 副省级城市党委、人大、政府、政协的下属机关正职， 各地市（设区）党委、人大、政府、政协的副职，纪委书记 国有副厅级企业的正职和正厅级企业副职领导， 省署高校党政副职，大专正职。
县处级正职： 各省、 自治区、直辖市党委、 人大、 政府、 政协的直属机关和事业单位的下属处室正职。 副省级城市党委、人大、政府、政协的下属机关副职， 各地市（设区）党委、人大、政府、政协的下属单位正职 各县市党委、人大、政府、政协的正职， 国有正县级企业的正职， 省署高校院系处室领导，重点中学正职。
县处级副职： 各省、 自治区、直辖市党委、 人大、 政府、 政协的直属机关和事业单位的下属处室副职。 各地市（设区）党委、人大、政府、政协的下属单位副职和副处级单位正职。 各县市党委、人大、政府、政协的副职，纪委书记 国有正县级企业的副职，副县级企业正职。 市属中学正职。
乡科级正职： 各地市（设区）党委、人大、政府、政协的下属单位所属科室正职 各县市党委、人大、政府、政协的下属单位正职， 各乡镇党委，政府正职， 国有正科级企业的正职 县属重点中学正职。
乡科级副职： 各地市（设区）党委、人大、政府、政协的下属单位所属科室副职 各县市党委、人大、政府、政协的下属单位副职， 各乡镇党委，政府正副职， 国有正科级企业的副职。
2 晋升决定因素
政府官员晋升的决定因素是多种多样的，既包括官员自身的素质、能力和努力程度，也涉及官员所在政府组织和辖区的状况。
《公务员职务任免与职务升降规定》（试行）（中组发［2008］7号）第一章第二条中规定：
公务员的职务任免与职务升降，必须贯彻党的干部路线和方针，坚持下列原则：
(一)党管干部原则；
(二)任人唯贤、德才兼备、注重实绩原则；
(三)民主、公开、竞争、择优原则。
《中华人民共和国公务员法》（主席令10届第35号）第五章第三十三条中规定：
对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。
可见，中国目前对于公务员的考核还是以绩效考核为主。某一层级政府对其多个构成部门和下级政府的行政首长设计的一种职位晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准或具体内容由上级政府决定，它可以是GDP增长率，或是某个方面(如计划生育、节能减排、社会保障等)可度量绩效指标。
官员晋升的锦标赛制度几乎存在于中国社会公共治理的所有领域，从政府到国有企业，从教育领域到医疗卫生领域再到文化领域，从社会安全领域到政治教育领域再到社区建设领域再到信息化建设领域。可以说，锦标赛式的竞争在中国无所不在，无时不在。锦标赛式的竞争是中国社会公共治理的一大传统与靓丽的风景。
2.1、历史渊源
中国锦标赛式的竞争起源于延安时期的经济建设并扩展到军事领域。早在延安时期，边区政府为了提高边区的社会自给能力，激励部队、机关与民众的生产热情，组织了一场规模空前的生产劳动锦标赛。这种生产劳动锦标赛与典型示范和政治与生产相关联，形成了著名社会心理学家勒温所称之的“生活空间”。在这种“生活空间”中，人们彼此进行相互的情绪感染而形成一种集体氛围，个人不由自主地为生活空间中的整体情绪和氛围所感染、所控制，从而保持一种激昂的情绪状态，并积极地模仿突出他人的角色而进人无休止的锦标赛过程之中。
2.2 绩效制度
绩效考核与干部选拔任用居于干部人事制度的核心，决定着干部的进退升黜，并会影响制度安排和权力配置。因此，政府官员的绩效考核与晋升模式就成为国内外研究关注的焦点问题。
所有的对象或系统都存在绩效，而政府管理的核心问题就是改进绩效。从字面上理解，政府绩效指 “政府所做的成绩和所获得的效益”，但其内涵却十分丰富，既包括政府公共服务和社会管理的产出与结果，也包括政府行使职能的过程。政府绩效是评判政府治理 水平和运作效率的重要依据，是一个由经济绩效、社会绩效、政治绩效综合而成的多维复合概念。政府绩效是政府实现其组织日标的相对表现，涵盖了从政府获取资 源到组织内部运作，再到社会感知政府行政成果的全过程。尽管政府绩效代表一级政府或其职能部门的组织绩效，但党委领导下的行政首长负责制决定了官员政绩与 政府绩效的同构性，特别是对党政“一把手”而言更是如此。
晋升是人力资源管理的重要环节之一，也是组织实现人员激励和稳定发展的前提条件。特别地，组 织高层领导人的离职(turnover)是学者们最为关注的现象，针对他们的绩效、声望、支持率等的分析，是公共管理研究的一个热点。学者们多从政府绩效 的信息公开及其对选民的影响出发，考察绩效问责对政府官员支持率的影响。在西方民主国家，选民的支持是政府官员任免升黜的决定因素，地方政府绩效信息的公 开使选民能够利用它们来影响官员的，尽管中国政府官员的任免在法定程序上是通过人民代表大会和党员大会或党委常委会实现的，但是真正的人事任免权却在上级 党组织，特别是上级党委书记手中。因此，政府绩效必须影响上级领导(而非选民)，才能实现基于绩效的晋升(Chow，1988)。多数选民与少数上级领导 对绩效信息的获知、判断和利用的程度和方式是不同的，这种差异导致中西官员晋升的不同逻辑。
由于决定政府官员任免升黜的主体不同，考察的主要内容和研究的方法也存在差异。中国各级政府 每年都会由行政首长向同级人民代表大会做工作报告，并向社会公开发布，人民代表和社会公众都能对政府绩效作出感知，并会依据感知予以投票。但由于上级党委 控制着下级党政“一把手”的人事管理权，它对下级政府绩效的评判才是决定其任免的根本，这也是中国有别于其他国家的地方。最后，政府绩效的标杆得分和分级 排序更加易于比较，也是现实中采用最多的模式。这种分析比相对绩效考核更进一步，因为排名或排序式的简单相对比较，显然比基于绝对数据的相对考核更为容易 和便于观察，也更有可能是选民和人事部门使用的策略。
长期以来，我国各级政府顺应“以经济建设为中心”的发展方针，政府的合法性和官员的政绩均建 立在GDP等经济增长数字上。自科学发展观提出以来，若干省份已经开始试点新的党政领导干部考核新体系的工作。该体系除了经济发展内容外，还加入了环境保 护、能源消耗、社会治安、公共教育等环境和社会内容。党政领导干部政绩考核体系的变化表明，政府正逐步从单纯注重经济增长向注重社会全面发展转变。因此， 已有研究对政府绩效的测量存在不足，未能将体现科学发展观要求的指标纳入考察，分析结果也受到影响。
2.3 官员绩效考核的技术手段
国家官员的考核工作是整个人事考核的重要组成部分。人事考核有广义和狭义之分。从狭义上讲， 人事考核是指用人单位对工作人员或业绩成绩的质量、数量进行考核审查；从广义上讲，它还包括对工作人员的现在和潜在的能力、品行、学识、性格、健康等进行 考核审查。官员考核，主要是指后者。具体来说，国家公务员考核指的是国家行政机关按照国家官员法规的相关规定，对国家官员的品行、学识、工作成绩等进行定 期和不定期的考察，并给出评价结果，作为对国家公务员进行调整职务、级别和工资以及奖例、培训、辞退的依据，考核的对象主要是非领导成员官员
考核是官员管理的基础，通过考核，可以全面了解官员的政治思想表现、工作能力、文化专业知识 和工作实绩，对官员是否胜任现任职务、是否具备担任更高级职务的条件做出正确的评价和预测。通过考核，可以根据官员的特长、缺陷和职位要求进行有目的的培 训，根据官员完成工作任务的数量和质量决定是否晋级增资，由此可见，考核直接关系到整个官员管理制度的建设和实施。
3 我国官员晋升制度现状
1、考核指标不明确，过于笼统，可操作性不强
一般来说，考核应以职位分类为基础，不同部门的不同类别、不同层次的官员应制定不同的考核指 标体系，以便全面、具体地反映官员在工作中的各方面表现。现行的考核制度将考核内容分为“德、能、勤、绩、廉”五个部分，考核标准也只是定性地做了些说 明。而许多单位仅依此作为考核依据，考核内容大体相同，没有将单位业务绩效与个人的工作绩效相扣，没有体现不同类型、不同层次，不同岗位官员的具体要求， 只注重同一性，忽视了差别性。同时，“由于工作性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，考核者无所适从”
2、考核方法不科学
第一，锦标赛激励制度很大程度上造成了社会经济可持续发展的长期要素被严重忽视，从而导致基本公共服务的发展失衡。
第二，长期以来，官员的考核就是以科、处或一个部门为单位进行的，先个人小 结，再民主评议，然后领导总结，集体评优，再填考核表，最后由考核委员会审定。这个过程看起来比较规范、无懈可击，实际上不少环节亟需改进。处长、科长、 科员、办事员放在一起进行评比，没有可比性，显然不合理、不科学。不能按照处长的工作标准去考核处长的工作，不同的岗位，不同的职务工作标准是不一样的。 因此，把不同职务人员放在一起进行考核评比显然不科学。此外，考核方法定性有余，定量不足。我国官员考核虽然明确强调采取定性与定量相结合的原则，但在实 际的考核中，对官员的考核仍然以定性考评为主，这就造成了考核既缺乏科学性，又难以避免随意性和片面性，这就很难保证实绩考核工作的顺利进行。
3、平均主义和宽大化倾向
即所有被考核者的成绩评定相差无几，以致无法拉开档次，一方面造成你好我好大家都好的局面， 另一方面对有些被考核者的评价高于实水平，出现拔高，造成考核结果与实际脱节。在实际操作中一些行政首长由于好人主义怕得罪人影响属下对自己的评价考核结 果除了优秀以外都是称职没有不称职。
4、考核程序不规范
我国国家官员考核制度规定，进行年度考核时，必须设立非常性的考核委员会或考核小组作为考核 的工作机构，并且要由各部门负责人直接领导。年度考核要经过个人小结、群众评议、主管领导评语、考核委员会审核、部门负责人确定考核等次的基本程序。但是 在实际考核过程中，有些单位以及一部分单位的一些部门不能严格按照规定程序进行考核，依然“依据民主评议结果来确定考核等次”，存在“以评代考”的现象 @。个别地方和个别单位在官员年度考核中不搞公开述职。此外，还有一些单位不按照规定将考核结果以书面形式通知受考者本人。违反程序的官员考核，既影响了 考核工作的准确性和实际效果，也弱化了群众评议和群众监督，违背了官员考核的客观公正原则和民主公开原则。
5、考核过程形式化
考核过程中，很少有群众参与到官员的考核中来。一方面是由于群众的参与意识薄弱，而更重要的 是有些部门根本没有设置群众参与的渠道，另一方面就是领导独断专行，一人说了算，这样一来民主测评只会流于形式，考核过程的公开性也很欠缺，官员考核一般 都是在部门内部进行，既不对外公布官员平时考核的情况，也不公布定期考核的标准、方法、程序和结果。
6、考核中缺乏监督和反馈机制
有关法律法规虽然规定官员如果对考核结果有异议，可以申请复核和申诉，但由于复核和申诉机制不完善，致使在实践中考核工作实际上处于缺乏监督和反馈机制的状态。
7、考核结果难以兑现
官员考核的激励功能就体现在通过考核，确定等次，然后根据工作成绩的大小，有赏有罚、有升有 降，并且把这种赏惩、升降同物质利益联系起来。然而，我国官员考核在兑现环节上，还缺乏力度。首先，对优秀官员的奖励力度不够。其次，考核与晋升、培训等 环节脱钩的现象还比较普遍。最后，对不称职的官员的处理较难圆。
4 参考资料
（1）中华人民共和国公务员法
（4）《政府绩效与官员晋升研究综述》. 吴建南、马亮. 公共行政评论2009年第2期。
（5）《官员晋升锦标赛与基本公共服务关系研究》. 杨帆，屈浩. 湖湘论坛2011年第5期
（6）杨冠琼：《当代中国行政管理体制沿革研究》[M]．北京师范大学出版社，1999
5 延伸阅读
（1）《官员考核规定（试行）》
（2）《当代中国行政管理体制沿革研究》，杨冠琼，北京师范大学博士生论文。
(助理：曹海舰 编辑：董宸 责编：董宸)
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