王建民:两岸南海政策主张与合作问题


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南海问题    ● 王建民     
  近来南海形势出现重大变化,美国在重返亚太战略下强势介入,日本与印度等也顺势染指南海,打乱原有南海“五国六方”(也称“六国七方”)争议格局,南海形势变得更为错综复杂,海峡两岸共同拥有的南海主权与权益受到严峻挑战。
  在此形势下,两岸民间呼吁海峡两岸在南海问题上合作的呼声日益高涨,目前也存在一些有利两岸合作的条件,但两岸的政治现实、美国与台湾的“准政治军事结盟关系”,严重阻碍海峡两岸在南海问题上的合作。如何突破两岸的政治障碍,实现海峡两岸在南海问题上的有效合作,共同维护中华民族利益,成为海峡两岸面临的共同任务与课题,需要海峡两岸从中华民族的整体利益出发,做出长期艰巨的努力。
  
  海峡两岸在南海问题上的政策主张
  
  中国或海峡两岸共同拥有南海主权,但由于两岸政治对立以及岛内的蓝绿对立,造成海峡两岸及台湾内部在南海问题的上的政策主张与策略存在明显差异,无法有一致的共同主张,阻碍了海峡两岸对南海主权的维护与权益保障,这是中国政治发展的一大历史悲剧。
  海峡两岸及台湾内部南海政策主张存在三个较为明显的差异:即海峡两岸对南海主权与权益的政策主张差异,台湾内部蓝绿两大政治阵营对南海政策主张的差异,台湾当局与民间对南海的主张差异。总体上,大陆对南海的主权立场明确而坚定,台湾当局虽明确但不够坚定;岛内蓝营立场明确,绿营态度则较为暧昧;台湾当局立场较为软弱消级,民间立场则相对积极坚定。
  
  (一)台湾当局的南海政策主张及其变化
  
  抗战胜利后,国民政府派遣海军收复南海诸岛,并绘制南海国界地图,以“断续线”标注中国南海疆域线,其中有五个南海岛屿就是用五个军舰名字命名的。国民党退居台湾后,在南海主权争议问题上一直坚持“中华民国”(中国)拥有南海主权,但较少付诸行动,对大部分海域与岛屿没有真正行使行政管辖权。
  上世纪80年代后期,台湾当局面对南海形势的变化,开始关注南海问题,并有较明确的政策主张,基本上延续历史上中国政府对南海的主权主张。进入90年代初,台湾当局开始讨论与制订南海政策。1993年初,经过反复讨论,“行政院”公布《南海政策纲领》。其前言中明确表示:“南沙群岛、西沙群岛、中沙群岛及东沙群岛,无论就历史、地理、国际法及事实,向为我国固有领土之一部分,其主权属于我国”。同年5月,“行政院”核定《南海政策纲领实施纲要》。1994年10月,“行政院”修正通过“内政部”拟定的“南海问题讨论会结论”,就如何坚定维护南海主权、如何加强南海开发管理、如何积极促进南海合作、如何处理南海争端与如何维护南海生态环境等问题进行讨论。1995年,“美济礁事件”及南海争端升高后,台湾方面不断重申“中华民国”拥有南海主权,但更强调以协商方式共同开发南海资源与保护南海环境。同年6月,“行政院”批准成立“南海突发事件紧急处理小组”,显示在这一时期台湾当局非常重视南海问题,态度比较明确清晰。
  2000年初,民进党上台执政后,将南海问题作为谋求与周边相关国家发展实质关系、共同对付大陆的政治手段,而不再坚定维护“中华民国”的南海主权。民进党对南海主权的立场变得十分消极,不再遵守与执行国民党执政时制定的《南海政策纲领》。尤其是在民进党当局将大陆作为最大敌人并谋求“台湾独立”的战略下,极力企图以“台湾”名义作为一方,参与南海问题的多边对话与谈判。其战略出发点并非要维护“中华民国”对南海的主权,而是旨在扩大台湾的国际空间、突出台湾的“国家”地位。
  然而,2002年初,在中国政府与南海主权争议相关国家签署《南海各方行为宣言》及达成“搁置主权,共同开发”的共识后,台湾的陈水扁当局开始重新重视南海问题,南海政策策略有所调整。2005年5月,陈水扁当局将“南海政策小组”及相关业务由“内政部”改归“国家安全会议”,层级有所提升。随后,台湾“国安会”将南海、东海及西太平洋等相关“国家安全业务”合并交由“国安会”下设的“海域情势会报”机制处理。同年9月,陈水扁作为台湾地区领导人首次登上太平岛;2008年2月,陈水扁再次登上太平岛,发表《南沙倡议》,呼吁南海周边国家依据《联合国宪章》与《联合国海洋公约》和平解决南海争端,台湾愿意在主权平等的基础上,授受《南海各方行为宣言》,并希望参与正在研拟的《南海行为准则》。显然,台湾当局是希望以一个独立的“主权国家”身份参与南海对话与合作,扩大台湾在南海问题上的影响力,提高台湾的国际参与度。
  总体上讲,民进党执政时期,对于越南、菲律宾等国侵占南海主权行为很少表态抗议或反对,没有或很少公开宣示维护“中华民国”对南海的主权,关键在于谋求政治上独立的民进党当局,将中国大陆视为最大的敌人与对手,甚至企图以牺牲南海主权换取周边国家对台湾的支持。
  2008年初,国民党重新上台执政后,面对南海问题的新争议,马英九当局能够明确表明立场,不断重申“中华民国”对南海的主权与共同开发立场。每遇南海争端事件尤其是越南、菲律宾等侵犯南海主权问题时,台湾当局就会重申:“南沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、东沙群岛及其周遭水域,属中华民国固有领土及水域”,强调“主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”的基本原则,主张与周边国家共同开发南海资源。近两年来,台湾积极加强太平岛的军力部署与防卫。2011年5月,在菲律宾声称对南中国海拥有主权的时候,台军方就表示向南海所占岛屿部署导弹舰艇和坦克等重型武器。在2012年初南海形势加剧以来,马英九在南海问题上的立场更明确,更强硬。2012年4月17日,马英九在出席“国防部会议”时强调,绝不承认中国大陆与南海周边国家签订的搁置争议、共同开发的任何协定和条约,南海及其所属岛屿均属于中国领海和领土,中华民国政府和国军将采取一切必要的措施,捍卫祖国主权。
  
  (二)中国大陆的南海政策与主张
  
  新中国成立后,中国政府继承国民政府,继续享有与行使南海主权。不过长期以来,南海主权争议与争端问题并不突出,特别是越南与菲律宾等国家过去一直承认中国对南海的主权,因此中国政府除了对南海主权的基本宣示外,并没有制订特别或专门的南海政策。
  上世纪80年代后期南海争端问题开始增多,中国大陆开始在解决与处理南海主权争端问题上确立新的方针,总体上比较理性与柔性,以与周边国家的和睦相处为外交政策主轴,主要政策原则与依据是邓小平提出的“主权在我,搁置争议,共同开发”思想。1990年,中国政府正式提出“搁置争议,共同开发”的主张,同时主张双边对话与协商,反对将主权问题列入各种官方磋商机制或非官方论坛,也反对在多边机制框架下讨论与解决南海争端。1992年,全国人大通过的《中华人民共和国领海及毗连区法》是重要的南海政策主张。其中第二条规定:“中华人民共和国的陆地领土包括中华人民共和国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钧鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿”。同时,中国大陆先后颁布了多个涉及海洋的法规如《海洋环境保护法》(1983年3月1日施行)、《领海及毗连区法》、《专属经济区与大陆架法》等,但尚没有完整的涉及南海的相关法规。可见,中国大陆仍以主权宣示为主,还没有更为具体的政策方案。
  1997年,在中国和东盟于吉隆玻举行的首次非正式首脑会议的联合声明中共同承诺,通过友好协商和谈判解决南海争议,并愿意在争议解决之前,暂时搁置争议,开展合作。2002年,中国与东盟签署《南海各方行为宣言》,正式确立“通过谈判以和平方式解决南海争端”。此后,中国政府主要依据这一原则处理南海争端问题。
  中国大陆在南海部分岛屿推动行政建制与管辖权虽然较早,于1959年3月起在永兴岛设置“西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处”,1988年开始派军驻守永署礁、赤瓜礁等岛礁,以行使南海主权,但总体行动迟缓,政策滞后。只是近年来,中国大陆在行使南海管辖权与彰显主权方面才有明显进展。2006年7月,中国海监船启动了东海定期维权巡航执法工作后,2007年2月开始将巡航区扩展到黄海、南海北部海域;2007年12月,中国海监船实施了对包括南海南部在内的我国全部管辖海域的定期维权巡航执法。至此,我国300多万平方公里主张管辖海域有了全天候的定期巡航行动。同时,中国政府也有渔政船的维权行动。另外,中国政府于2012年6月1日起施行《海洋观测预报管理条例》,包括对钧鱼岛与南海海域进行海洋观测活动,是中国对包括南海在内的海上维权的另一重要行动。
  由此发现,海峡两岸大致均于上世纪90年代初开始重视南海争端问题,并提出各自的政策主张与基本原则。海峡两岸的南海政策主张有诸多一致之处:均强调“主权在我”,强调中国(台湾称为“中华民国”)拥有南海主权;主张“搁置争议,共同开发”,“和平利用”,“和平解决”;在维护与行使南海主权问题上,海峡两岸均由军方改为行政部门(1999年,李登辉执政晚期,为向南海争端的外国示好,并展现台湾和平处理南海问题的立场,以降低军事冲突为由,对太平岛的防守由军方改为“内政部”所属的“海巡署”驻防,兵力也由原300多人降为100多人。近年来,大陆不是以军事武力方式维护南海主权,也于2009年始改为渔政船在南海护航与宣示主权)。可见,海峡两岸在宣示南海主权问题上比较温和与理性。
  海峡两岸的南海政策主要差异在于,中国大陆维护南海主权的立场、态度更明确、更坚定,而且有连续性与一贯性,但台湾方面立场不够坚定,政策缺乏一贯性,不同执政者态度有所差异;大陆更重视主权的维护,台湾更重视资源的开发与生态环境保护;大陆主张与争端方展开双边协商,反对多边机制协商,台湾则主张参与多边协商。
  
  海峡两岸在南海合作问题上面临的机遇与困难
  
  尽管在历史上与法理上,中国拥在南海主权,但由于海峡两岸的分裂状态或者说海峡两岸的政治对立,未能在南海问题上实现合作,未能有效维护中国的主权与权益。在当前两岸关系获得重大改善、迈入和平发展新阶段的背景下,为海峡两岸在南海问题上的合作提供了一定的条件与机遇,但同时也面临很大的困难与挑战。关键是如何化解困难,实现切实可行的合作,共同维护中华民族的利益。
  
  (一)海峡两岸在南海问题上合作面临的机遇与条件
  
  在两岸关系持续缓和、合作持续发展、两岸政治互信进一步巩固的背景下,为海峡两岸在南海问题上的合作提供了一定的条件。
  
  1、两岸政治互信的初步建立,两岸关系和平发展形势为两岸在南海问题上的合作提供了政治大环境。相较过去两岸的军事对峙与政治对抗局面,海峡两岸关系已发生了翻天覆地的变化,和解、和平、合作已成为两岸关系发展的主流。两岸尤其是两岸执政党均坚持“九二共识”,有了基本的政治互信,能够推动两岸关系的和平发展与两岸合作的持续深化,当然也有助于两岸在南海问题上的合作。尤其是海峡两岸在南海问题上的基本立场与主张一致,有共同的法理依据,有共同的历史依据,更有共同的目标。两岸共同维护南海主权与权益,符合中华民族的根本利益,符合两岸的根本利益也有着共同的对手,两岸在南海问题上又不存在利益冲突,不存在政治障碍,只要两岸有诚意、有决心,有意愿,就可在南海问题上实现合作。
  2、拓展新的合作领域已成为海峡两岸的重要共识。在深化巩固两岸关系和平发展的形势下,两岸全面合作已成为两岸关系发展的重要基础与工作。在经济合作、文化交流的基础上,两岸合作的领域在不断拓宽,南海问题的合作也必会提上两岸合作的重要议程。尽管“先易后难”、“先经后政”、“循序渐进”是两岸推进两岸合作的基本原则,但也同时均主张扩大合作领域,逐渐“由经入政”或“亦经亦政”或“政经并举”。马英九在“520”就职演说中也提出“要开拓新的合作领域”,尽管没有明确具体的合作领域,但也显示两岸已不能局限于现有的经济、文化等领域的合作,必须开拓新的合作领域。南海问题就是未来两岸合作的重要突破口,是两岸新的重要合作领域,而且意义重大,前景广阔,影响深远。
  3、两岸在南海问题上合作有重要的经济需要,有共同的经济利益。在南海主权争议纷争短期难以有效解决的情况下,南海的资源合作开发与经济合作就显得尤为重要。(点击此处阅读下一页)
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