作者:Murray Scot Tanner(譚睦瑞)

胡溫十年,群體性事件不斷增多。而在這篇發表於07年的論文中,作者通過非常難得的前線資料,條分縷析地分析胡溫前五年應對社會抗議的策略。文中指出,當局認為小規模的抗議在轉型期的中國難以避免,但是面對大型的、有組織的、有維權分子參與在內的群體事件,則必須消滅於萌芽狀態。雖然這篇文章未必能解釋什邡、啟東這些最新的案例,但是對於中共維穩政策的描述,還是頗為高屋建瓴。

作者簡介:
Murray Scot Tanner,中文名譚睦瑞,密西根大學政治學博士,曾為蘭德公司資深政治分析師,目前是美國海軍分析中心(CNA)中國戰略問題小組的分析師。

原文出處:
作者於2007年在德國國際與安全事務研究所(SWP)舉辦的第二屆柏林亞洲安全會議上提交的論文:《China Communist Strategies for Containing Social Protests》

中共社會維穩戰略的主要元素

在中共總書記胡錦濤第一個任期內,中共領導層已發展出全面的長遠維穩戰略,該戰略旨在遏制國內的社會抗議,並強化黨凌駕於社會之上的權力。在2005年2月關於構建「社會主義和諧社會」的重要講話中,胡錦濤認為黨在緩解這些社會不穩定因素的效能,將決定中國會持續享有繁榮穩定,抑或會進入「經濟停滯和長期社會動盪」。根據胡的看法,由於中國已跨過人均國民生產總值1000美元的門檻,它已進入一個社會動盪會不可避免地持續增加的發展階段。

在這種涵蓋範圍廣泛的維穩戰略中,我們至少可以辨識出兩個主要戰略。一是龐大的政治經濟戰略,旨在解決引發社會不穩的數個具體的政策肇因,並鼓勵地方官員就地處理。第二個,也是本文的關注重心,是一種範圍更為集中的國內安全戰略。

中共政治經濟層面的維穩戰略提供了一系列旨在緩解棘手社會問題的政策變動,此戰略的一個主要目標便是使中國公民相信黨中央對他們的關切感同身受。在過去兩年中共所採取的針對動亂肇因的政策回應中,就包括對非法強佔土地並將公民驅離住宅的官員加大懲處力度,以及推行「信訪責任制」,將地方官員的考評及晉升與他們防止本轄區內發生重大動亂以及防止公民赴省會城市或北京上訪的能力相掛鉤。

另一方面,中共國內安全戰略的根本目標,在於為黨解決這些問題爭取時間和政治空間,同時剝奪公民從事大規模有組織的政治行動或反黨運動的機會。在胡錦濤統治之下,中共安全專家們已然延續了一項始自江澤民時期的重要趨勢——試圖發展更為專業、暴力色彩更少的警務手段,以便在遏制抗議的同時,避免任何有可能失控的大眾反彈。更甚於江澤民時期的是,以胡錦濤為首的中共當前領導層強調對地方上訪者和抗議者進行嚴防死守。

透過政治經濟戰略,胡錦濤政府似乎旨在鼓勵公民相信中央政府真正關心他們的疾苦,同時說服民眾中共政權仍是他們未來的最佳寄託;同時鼓勵公民相信其所遇問題的真正責任方並非中共威權體制本身,而是地方層面少數不遵守法律的腐敗官員。而國內安全戰略則旨在使心懷不滿的公民明白一點:除了接納並與當前的中共體制合作之外別無他途,而尋求其他途徑將承受極大風險。該戰略以嚴厲鎮壓來恫嚇那些試圖組織異議(即便是形式上合法的異議)活動的人士,「普通」抗議者也面對被拘留和懲處的風險。但國內安全官員被正式要求通過公開承認民眾怨氣的正當性,避免使用暴力手段,因為如此有可能使小規模非暴力抗議演變為大規模騷亂。

同時,胡錦濤政府似乎不願為不滿民眾提供體制管道以表達不滿,並尋求問題的解決。在1989年至2002年間一度大幅上升的行政訴訟,近幾年出現了下滑和停滯。高等法院官員鼓勵地方法院透過非正式的仲裁而非訴訟的方式來解決那些有可能引發動亂的爭議性集體案件(如涉及土地糾紛的案件)。律師也被要求避免代理此類案件。

國內安全戰略的關鍵方面

自1990年代末以來,中共安全專家已承認,防止或快速撲滅所有抗議已不再可能。相反,他們意圖對動亂進行遏制和監控,以使其不至於威脅中共對社會的管治。具體而言,其戰略的主要方面包括保持抗議活動的小規模和地方性,防止不滿民眾建立任何有組織的、可持續的反對運動;保護像大城市和黨政敏感設施這樣的「重點」安全目標,與此同時盡力防止訪民到北京和省會城市上訪。

也許國內安全戰略最具挑戰性的方面,在於確定對抗議者動用武力的適當程度。近十年來,中國警方一直積極開發最低限度武力的群體控制戰術,以避免引發暴力反彈,同時使警方在作出「正面臨著針對重要地點和機構不斷升級的暴力威脅」的判斷之時,仍有能力對抗議進行快速而果斷的驅散和鎮壓。

關於應對動亂的正式警方指示和培訓資料特別強調,安全部門在處置動亂過程中,要接受地方黨(政)官員「絕對、統一、無條件」的領導。要動員全副武裝的防暴警察,警方還必須同時獲得地方黨/政部門及上級警方單位的授權。當警方認為非強制控制措施已失效,且抗議有可能嚴重危及社會穩定或國家安全時,警方必須尋求「上級管理部門」的批准才可動用水槍和警棍這樣的非致命性武器,並且只有在地方黨委和政府「團結一致的領導和指揮之下」,才可以部署包括致命程度武力在內的暴力行動。

遣返上訪者

事實上,這些戰略手段過往亦為中共領導人使用。但胡執政期間一個重要的政策轉變在於,施加於省級和地方當局的壓力明顯上升,要求在地方層面針對上訪者和抗議者進行嚴防死守。警方被指示加強對上訪者的監控,並持續監視關鍵交通樞紐。一旦上訪者成功抵京,地方當局往往派出省級安全小組前往北京進行「勸返」。至少自2002-2003年以來,公安部便一直依據成功抵達北京的上訪者人數對各省進行公開排名,以此鼓勵省級公安廳之間的競爭。在過去幾年間,省級安全官員更頻頻舉行講座,向安全部隊講授他們所報導的成功經驗。這還反映在限制行政訴訟、律師在處理集體訴訟的職權和上訪者申訴權上。

關於胡錦濤政府向地方政府施壓要求其對上訪者及抗議者進行就地處理的動機,分析家僅可以作出推測。當然,保護主要城市是一個重要的動機,同樣的動機還在於減輕中央政府一旦被迫應付日益增多的上訪者而不得不承擔的行政負擔。胡還可能試圖打擊這樣一種趨勢:黨的一些地方領導人對某些最為棘手的信訪案件進行實質上的「輸出」,以避免處理。

開發低暴力的反抗議戰術

數年來,為了避免偶發性地把群眾抗議挑釁至暴力反彈的地步,警方指示及培訓材料中所強調的反抗議工作的基本原則之一為,督促安全部門強化其以最低限度的暴力進行遏制、控制並化解抗議的能力。

該戰略的一個關鍵組成部分,是遵循所謂的「三個慎用」,即「慎用警力、慎用武器警械、慎用強制措施」。公安部要求反抗議單位要大大拓寬其可資利用的群眾控制措施,包括——只要情勢允許——對群眾進行圍堵和孤立。一經抵達現場,警方被要求對抗議群眾進行評估和驅散,然後與抗議者代表進行交談以解決潛在的爭端。或者,警方被指示通過「說服教育」和心理戰來對付抗議群眾,以消解抗議者的團結、對其各個擊破,或使抗議者相信他們正被抗議領頭人利用和誤導。如果更多的遊說戰術無法奏效,那麼警方便會訴諸威懾和恐嚇,以說服群眾警方最終會在抗議中佔據上風。

與此同時,警方被不斷提醒,「慎用」武力絕非意味著不用武力。但就當前可得的關於控制抗議的警方資料而言,一個令人不安的模糊之處在於,除了「騷亂、縱火、毀壞財產及佔領重要建築物是不被容忍的」這一相對明顯的判斷標準之外,關於何種情形下應該使用武力,卻並未有明確的原則或指示。相反,中央官員將做出此類判斷和裁量的巨大風險置於地方安全官員身上,雖說原則上後者在使用武力之前首先要獲得相關地方黨政領導人的授權。

東洲槍殺事件以及圍繞致命性武力使用所展開的爭論

距2005年12月警方在廣東省汕尾市東洲鎮殺害6至20名抗議者近兩年之後,有證據表明此事在安全專家內部悄無聲息地引發了一場圍繞「暴力手段在控制群眾中的恰當使用」所展開的爭論。到2006年,有少數安全官員開始公開宣稱,中國警方正面臨著來自暴力犯罪者及他人迅速增多的暴力攻擊,且警方規章及武器訓練使許多警員在以開火應對犯罪攻擊方面顯得過於遲疑。在2006年4月4日召開的一次會議上,廣州市政法委書記張桂芳號召警方在遭遇犯罪分子的強硬反抗時要敢於開火。

但其他公安官員和分析人士則堅持認為,當面對群眾抗議時,警方在動用武力方面需要更加謹慎,以避免使小範圍公眾抗議演變為失控形勢,或避免損害中國的國際聲譽。廣東省公安廳長梁國聚在其發表於中國公安部主要理論刊物《公安研究》上的一篇文章中,贊同某種程度的克制,其程度甚至超過了中央文件關於使用致命性武力所容許的克制程度:

「……在處置群體性事件中,我們決不能攜帶任何可能致傷或致命的武器,並且任何時候均絕對禁止向群眾開槍。這是公安機關在處置騷亂事件時必須遵守的一條鐵的紀律。」

梁對使用武力的絕對禁止不僅與其廣州下屬張桂芳的主張相抵觸,也比中國警方的某些規定和訓練手冊中關於致命性武力的規定更加嚴格。應對抗議的一線警察不應攜帶槍支,但二線警察則「被允許攜帶必要的警用武器和裝備」。一旦示威轉變為「嚴重的打鬥、衝擊、劫掠以及類似的暴力犯罪」,在接到現場指揮中心(往往由地方或上級黨委、政府及公安部門官員組成)的許可後,警方便會獲准使用武器。顯而易見,安全部門領導人遠遠無法解決其所面臨的困境:是禁止向暴力抗議者開槍而任由抗議失控更為危險,還是冒著使抗議演變為全城騷亂的風險而動用致命性武力存在更多的危險?

加強情報收集

近年來,中國公安部門有一種日益加深的憂慮,即他們往往被群體抗議的「突發性」搞得措手不及。公安部門被指令尋找途徑以啟動並強化其公開及非公開的社會情報收集管道,其中包括確定抗議的帶頭人及組織者,以及通過公開或隱秘方式削弱其內部團結。例如,來自中國西部的警方分析便號召警察更加積極地向寺廟和清真寺滲透,並在宗教領袖內部發展「秘密朋友」網絡。來自中國警方的訊息源同時還強調加強向「中國境外」組織的滲透,這些組織據信對國內動亂及民族宗教團體提供了支持。

對「維權者」進行定點打擊

警方試圖阻止上訪者和抗議者獲取組織資源的一個重要方面便是打壓「維權者」,包括維權律師、活動人士及組織者。雖然相當多維權者的行動仍僅僅局限於本地和本省,但大量的維權者已將其活動範圍擴展至全國各地,向那些與地方不法官員展開鬥爭的公民團體傳播組織建議並提供法律代言。此類不受黨所約束之異議顧問的湧現,在1949年之後的中國還是破天荒頭一遭,對中共強加於社會的組織性掌控帶來了嚴峻挑戰。2006年,中共領導人發動了一場針對此類活動人士的大範圍攻擊行動,指控其中的許多人與國內外敵對團體存在秘密聯繫。據西方新聞媒體報導,2006年7月,中共政治局常委、中央政法委書記羅幹曾在講話中指控「維權者」秘密計劃推翻中共統治。

評估北京當局的維穩戰略:優劣及未經驗證的假設
北京當局所採取的兩手維穩策略,其一是奉行旨在解決或平息引發動亂的數個主要社會問題的社會經濟政策;另一手則是推行一種國內安全戰略,其目標是壓制上述第一手政策所無法防止的任何其他動亂。

這種兩手戰略顯示出北京當局在兩種不同類型的抗議之間進行區分的強硬姿態:一類是長期的、小規模的抗議爆發,這對任何快速發展的國家而言均無法避免;另一類則是有組織的反對派或遍佈各地的抗議,這會對中共管治帶來威脅。這顯示中共極為自信即使無法阻止所有騷亂,也能通過分化普通民眾和活躍的政治組織者,從而阻止騷亂發展成為嚴重威脅。胡錦濤似乎在放手一搏:如果此戰略取得了十足成效,那麼就沒有必要推行將進一步削弱其權力的根本性政治變革。

北京當局所採取的戰略,反映出中共一種歷時18年的、極為深思熟慮的謀略——從西方以及從東歐列寧主義國家和其他威權體制的失敗中汲取的經驗教訓,尤其是黨對民間組織以至「公民社會」保持控制的重要性。他們還對執法專家所提出的懲教機制進行研究。將當前中國官方用於應對騷亂的原則與十年前的策略進行對比,我們會發現,當前策略在態度的堅決、手段的專業程度,以及對全球情況的瞭解方面,均有明顯加強。

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