信力建 | 谁废除了不平等条约?(下)

作者:信力建 

5,北洋末期“修约”外交的新动向:到期修约,过期作废

五卅以后,北洋政府的“修约”外交向两个方向推进。一个是根据华盛顿会议精神,与列强交涉集体修约,一个是采取各个击破的方针,与各国单独交涉修约。

1925年6月24日,北洋政府向华会列强发出《修约照会》。照会援引国际法“情势变迁”原则,指出不平等条约是在“特种情形”下产生的,没有“充分自由之机会”讨论应共同遵守的永久原则,因此不能“继续有效”,“为对于中国公道计,为关系各方利害计,亟宜将中外条约重行修正,俾合于中国现状暨国际公理平允之原则……甚望贵国政府重念中国人民正当之愿望,对于中国政府一公平主义修正条约之提议,予以满足之答复”。北洋政府要求列强召开华盛顿会议所确定之“关税特别会议”和“法权会议”。

1925年10月26日,关税特别会议在北京居仁堂开幕。段祺瑞致大会欢迎词,重申中国坚持“关税自主”的立场,希望会议实现《九国公约》“尊重中国之主权与独立暨领土与行政之完整”之原则。在会议上,美、意、荷、葡、丹、比等各国都同意“关税自主”是中国应有之权利,分歧的焦点集中在中国是否“应在完全关税自主之前裁撤厘金”。为争取谈判主动,中方提出了裁撤厘金的具体步骤和时间表,作为实现关税自主前的过渡方案。所谓“厘金”是一种地方税,在地方强势的民国时代,是地方税收的主要来源。事实上,厘金的存在严重损害了中外商民的利益,摧残了新兴的商品经济,即使各国不要求,也是要裁厘的。经过激烈辩论,11月19日,各国一致通过中国关税自主并裁撤厘金案:“参与本会议各国代表,议决通过下列所拟关于关税自主条款,以便连同以后协定之其他各项事件,加入本会议将来所缔条约以内:除中国外各缔约国兹承认中国有享受关税自主之权利,应允解除各该国与中国间现行条约内之关税束缚,并允许中国国定关税定率条例于1929 年1 月1 日发生效力;中华民国政府声明裁撤厘金应与中国国定关税定率条例同时施行,并声明于民国18 年1 月1 日( 即1929 年1 月1 日) 实行裁厘”。1926年7月,关税会议宣告暂停,后因中国政局不稳,未能复开。1928年国民党北伐胜利,南京国民政府成为民国的中央政府,终于收获了关税会议的果实,厘金裁撤案亦被付诸实施。有人以为,北洋政府时期,地方主义盛行,裁撤厘金并不现实。其实厘金裁撤案设计有中央与地方税收抵补方案,补偿了地方的税收损失,因此地方并不一定会抵制裁厘。从后来的实践看,截至1931年,中国大部分地区废除了厘金,即使中央政府未能有效控制的四川省,也于1931年实现了裁厘。这似乎证明了当初厘金裁撤方案的周密性和可行性。

1926年1月12日,法权会议在北京居仁堂开幕。法权会议旨在考察中国的法制建设情况:如果中国司法状况达到合理标准,各国便同意撤销领事裁判权。在法权会议上,各国对中国的法律条文、司法实践同时加以考察。在法律条文方面,中方向大会提交了译成英、法等各国文字的中国法律文件,还在会议期间废除及新颁布了一些法令,如废止《惩治盗匪法》,颁布《法官考绩条例》、《地方检查厅法官员缺叙补规则》、《甄拔律师委员会章程》等。在司法实践方面,各国代表分组赴全国各省参观法院监狱,先后对武汉、九江、南昌、芜湖、安庆、南京、镇江、苏州、上海、杭州、青岛、奉天、长春、哈尔滨、吉林、天津等地进行实地考察。考察完毕,各国代表回到北京向大会提交《调查法权委员会报告书》。报告书认为,中国法制尚不完善,“1924年以来,各种宪法悉行废弃”,中国遂在事实上缺少宪法,这是中国法制的一大缺陷,此外,中国刑法及相关条例也不完备,一些地方新旧法律同时适用产生不少乱象。报告书给出了改良中国司法的建议,“(1)普通人民之司法事项须归法院掌管,但法院须有确实之保障,不受行政或军政、民政机关不正当的干涉;(2)中国政府须采纳报告书提出的计划,改良现有法律、司法与监狱制度,完成及公布民法、商法、刑法第二次修正案……”。报告书的结论是:在上述各建议实行至相当程度之前,如主要部分已经实行,“关系各国应中国政府之请求,可商议渐进撤销治外法权之办法,或分区,或部分,或以其他方法,可由双方协定”。

关税特别会议和法权会议虽有重大进展,却未能取得现时成就。北洋政府遂采“到期修约”策略,与各国单独进行修约交涉。从1926年开始,北洋政府先后与比利时、法国、日本、西班牙、英国、墨西哥、秘鲁等国交涉修约。在谈判过程中,若彼方不同意中方提出的修约条件,北洋政府动辄以“废约”相要挟。如1926年中比谈判过程中,比利时执意维持旧约,北洋政府毅然宣布废除《中比条约》,比利时不得不被迫让步,还要求无条件归还天津租界。1927年,北洋政府又宣布废止《中西条约》,“到期修约”几成“期满作废”。

中比修约交涉过程颇能显示北洋政府的外交特色,现简述之。1926年4月16日,北洋政府依据国际法关于“情势变迁”的原则及修约条款,向比利时提出修约提议,要求同年10月条约期满后,缔结新约取代旧约。比国推诿。9月,北洋政府提出与原约大体相同的过渡时期《临时办法》,但要求比利时承认中国关税自主和相互的领土管辖权。比利时不满,表示不能承认中国之《临时办法》,扬言要将中国诉至国际法庭。11月6日,北洋政府发布《外交部对于交涉终止中比条约之宣言》,毅然单方面废止《中比条约》。北洋政府宣布废约后,比利时将中国诉至国际法庭,还要求各国联合抗议和抵制。北洋政府倍感压力。为应对此次事件,外交部专门设立了“条约研究会”,研究现行条约及筹备改订新约。条约研究会认为:此案非法律问题,而是政治问题,应提交国际联盟大会讨论;关于是否在国际法庭出庭,决定征询当时四位国际著名法学家的意见,即美国的蓝辛、德国的殳金、瑞士的莫塔、希腊的波利蒂斯。蓝辛详查文件后,认为中国可以暂缓答辩,观察比利时下一步有何举动。殳金认为,国际法庭确有受理之权,中国不能逃避,而中国并非无理由辩护,国际公法最重要原则即“情势变迁”,中国现今之情形已与1865年大不相同,此世界所公认,旧约之修改当无疑问。正当外交部征询国际法专家意见时,国际情势转为对华有利。12月18日,英国向华会列强宣布《变更对华政策建议案》,主张列强应正视中国修约之正当要求,向中国表达愿意修约的善意。美国则采取暂时观望的态度,日本允诺中国开始商议修约。见此情形,比利时见风使舵,做出让步,主动要求归还天津租界。1927年3月16日,比方将中方提出的“中比新约草案”寄交比政府请示意见。英国公使蓝普森认为:比利时完全放弃了领事裁判权和协定关税等特权,草约表面上基于完全平等与互惠的原则,但实际对比利时人民并不平等,如比利时开放全国给华人贸易和居住,比利时在华却仅限于通商口岸。新约谈判已经取得很大进展,却因武汉国民政府外交部长陈友仁的阻挠,谈判未能继续。1928年11月22日,比利时与国民政府签约于南京。

二、国民政府:不平等条约在中国的终结(1928~1949)

1928年6月,北洋政府在北伐的战火下覆灭,南京国民政府取代北洋政府成为中华民国中央政府。对于高举“废约”旗帜的国民政府来说,能否在中外条约方面迅速取得进展,成为国民政府取代北洋政府合法性的重要指标。据统计,1928年下半年,国民政府就与各国签订了12个条约。其中,与美、挪、荷、英、瑞典、法等六国签署关税条约,六国承认中国关税自主,与比、意、丹、葡、西等五国签订友好通商条约,五国除承认中国关税自主外,还确定了收回领事裁判权及平等互惠签订新约的大原则。此外,中德重订新约,取消《中德协约》中“在国定税率未普通实施之前,德货入口得暂照通用税率完纳关税”一款,收回了事实上赋予德国之最惠国待遇。至此,主要列强中,除日本外,都与中国签署了关税条约。1928年,中国基本收回了关税主权。

1,从“革命外交”重返常态外交

在北洋政府中后期,广州政府打出“反帝废约”的革命外交旗帜,借以积累民气,凝聚人心。1924年,国民党一大将“废除不平等条约”写入党纲。1925年3月孙中山逝世,留下《总理遗嘱》,要求在最短时期内“废除不平等条约”。6月28日,国民党发表“废约”的代表性文件,即第二次《废除不平等条约宣言》。“废除与请求修改截然二事……本党兹再郑重宣言,对于不平等条约应宣布废除,不应以请求修改为搪塞之具”。1925年7月1日,广州政府正式改组为国民政府。国民政府高举“废约”旗帜,借助激昂澎湃的群众运动,于1927年收回汉口、九江英租界,此为国民政府执掌国祚前之壮举。

北伐成功后,国民政府对外仍宣称“反帝废约”,实际在相当程度上继承了北洋政府“到期修约”的方针。四·一二清党以后,国民政府内外政策发生改变,“绝俄反共”取代了“联俄容共”,“革命外交”遂逐步调整。1928年6月14日,原北洋政府外交部核心人物之一的王正廷被任命为国民政府外交部长。他对记者谈及其外交方针时表示,“到期修改”仍将继续进行。7月7日,国民政府发布《关于废除不平等条约宣言》、《关于重订条约宣言》及《关于与各国旧约已废新约未定前所适用的临时办法七条》,并照会各国。其中,《关于重订条约宣言》明确载明:已届满期之不平等条约,当然废除,另订新约;其尚未满期者,应即以相当之手续解除,而重订之;其业已满期而新约尚未订定者,应另订适当临时办法,处理一切。显然,国民政府将继续北洋政府“到期修约”之程序。

与北洋外交不同的是,国民政府在与列强逐个谈判修约过程中,采取了逐项收回列强在华特权的做法。如先谈判收复关税主权,再收回领事裁判权。国民政府将关税自主和增加关税收入作为当务之急,其它问题只要列强原则上承认愿意修改即可,不惜暂时作实质上的让步。这可以看作集体修约和个别修约两种策略的融合。

2,收回关税主权

国民政府于7月7日发表《关于重订条约宣言》后,美国率先予以响应。24日,美国国务卿凯洛格照会外交部长王正廷,同意立即就中美条约中“关于关税之规定”举行会谈,以期缔成新约。次日,中美在北平举行谈判,并于当天签署《整理中美两国关税关系之条约》,条约承认中国关税完全自主权,两国采取互惠待遇。谈判期间,美国还主动要求谈判修改其它不平等条约。此举令蒋介石大为感动,蒋介石在当天日记中叹道,“以言平等待我之民族,当以美国为嚆矢也”。

美国的行动,促使其它国家改变了观望的态度。在接下来一年多的时间里,国民政府先后与德、挪、比、意、丹、荷、葡、英、瑞(典)、法、西、波、希、捷等十四国签订条约,日本也被迫于1930年5月16日与国民政府签署关税条约。在这些条约中,各国承认中国关税自主,放弃了协定关税,中国基本收回了关税主权。

在极短时间内,国民政府取得了令人吃惊的外交胜利。1928年年底,蒋介石在国民党中央党部发表演讲称:“我们这次外交为中国自有外交以来未有的最好一个形势”。近年有学者却指出,国民政府“新订条约数量上的惊人业绩,是用一系列退让换来的”。以1928年11月国民政府签署之《中比友好通商条约》为例:1926年比利时与北洋政府谈判时提出,英、美、日三国任何一国放弃领事裁判权,比国即愿意放弃,北洋政府未予应允,并发布《临时办法》,在事实上收回了比国享有之领事裁判权,新约却规定半数以上国家放弃领事裁判权后,比国方可放弃。当时有学者评论道,“不订新约,中国有益无损,订新约,中国有百害而无一利,比国卖空,中国则付实利以买空”。此种情形的出现,当与国民政府之外交形势、革命外交旗帜下“废除不平等条约”的压力及外交策略有关。也许,国民政府的外交苦衷可以理解,但为了宣传的需要,不惜抨击北洋卖国,过渡宣扬自身成就,则属公然篡改历史。

关税主权收回的最直接后果,就是中国关税收入的大幅增加。1928年,中国关税收入约为8000两,1929年达到1.15万两,1931年激增至2.46万两。经济收入的增加,有力地推荐了民国教育、文化、经济、国防事业的发展,对中国早期现代化起到了积极作用。此时,中国海关总税务司一职仍由外国人担任。宋子文重新厘定了总税务司的职能,明确总税务司只是中国政府的一个外籍雇员,并规定以后聘用洋员,仅限于技术方面,并须得财政部长之特许。关于关税税款的保管和运用,国民政府严令各海关必须将税款就近存入中央银行,以供国民政府自由支配。

3,收回法权

国民政府很早就开始了收回法权的努力。1929年4月27日,国民政府照会英、美、法、荷、巴西、挪威六国,要求废除领事裁判权。各国推诿,答复为:“(一)中国司法制度未臻完善;(二)通商口岸侨居制度的存在;(三)必须履行法权调查会之建议(即1926年的法权会议报告书);(四)采取逐渐递减主义”。6月4日,国民党三届二中全会通过《振刷政治决议案》,议决“于最短期内加紧废除不平等条约之工作,如撤销领事裁判权,收回租界等”。8月,国民政府再次照会各国,要求各国立即派出代表与中国磋商废除领事裁判权问题。12月28日,国民政府颁布特令,宣布将于1930年1月1日单方面废除领事裁判权:“兹为恢复吾国固有之法权起见,定自民国十九年一月一日起,凡侨居中国之外国人民,现时享有领事裁判权者,应一律遵守中国中央政府及地方政府依法颁布之法令、规章”。各国颇受震动,表示强烈反对。国民政府随即发表宣言弱化自己的立场,称“国民政府12月28日之命令,实系一种步骤”。英、美、法等国则发表声明,认同把1930年1 月1 日作为逐步取消领事裁判权的开始日期。在后来的交涉过程中,国民政府也取得了一些成果,如1930年2月签署《关于上海公共租界内中国法院之协定》,租界内法院组织纯依中国四级之审判,适用一切中国法律。通过互换照会即签署协议,中国收回英国镇江、厦门、威海卫租界等。但总的来说,解除领事裁判权的交涉并无实质性进展。1930年5月,国民政府宣告收回法权交涉停顿,与此同时,国民政府公布《管辖在华外国人实施细则》,定于1932年1月1日废除领事裁判权。因“九一八事变”爆发,该细则终未能“断然实行”。

九一八事变后,国民政府全力应对日本的侵华战争。蒋介石深知,要战胜日本,必须争取列强援助,遂着力维护与英美列强的关系。收回法权问题,也因此陷入完全停顿。

世界大战再次成为中国收回法权的契机。随着日本与美国之间矛盾的日益深化和尖锐,1941年5月上旬,国民政府外长郭泰祺与美国国务卿赫尔会晤,郭泰祺提出,希望与美国商谈中美条约问题。赫尔明确表示,美国希望中国恢复完全主权。5月31日,赫尔在给郭泰祺的复函中声明,同意于和平重现时,以谈判方式,将美国及其他各国在中国仍享有的若干特权全部放弃。1942年10月9日,美国政府主动通知宋子文和驻美大使魏道明:“美国政府准备立时与中国政府谈判,缔结规定美国政府立时放弃在华治外法权及解决有关国际问题之条约。美国政府并望在最近期内完成上述目的之草约,提交中国政府考虑”。同日,英国外交部更抢先一步,公开发表了同样的声明。1943年1月11日,中美平等新条约在华盛顿签字、中英平等新约在重庆签字,美国和英国同时放弃在华一切特权。此外,英国还放弃任用英籍臣民担任中国海关总税务司的权利,从而终结了外籍税务司制度。英美的行动使中国摆脱了“百年枷锁”。蒋介石致电罗斯福表示感谢,并向全国发表广播讲话称:“这实在是英美的政府和人民最光明最正大的举动,尤其是美国对我政府的希望完全一致,并无一点保留的要求,更为欣慰”。与此同时,延安也举行了隆重的庆祝活动,《解放日报》发表文章称,新约“确定了中国与英、美友邦的平等地位”。根据毛泽东的要求,1944年7月《解放日报》发表社论祝贺美国国庆,文章称:“我们共产党人现在所进行的工作乃是华盛顿、杰斐逊、林肯等,早已在美国进行过了的工作”,结语祝“民主的美国万岁”。

有英美带头,其余各国纷纷与南京政府签订平等新约。截至1943年,中国与比利时、挪威、加拿大、瑞典、荷兰、法国、瑞士、丹麦、葡萄牙等九国重新立约,而日本为显示自己的公正,也将自己的在华特权移交汪伪政权。至此,列强强加在中国头上的不平等条约宣告终结。

【参考资料】

唐启华:《北洋修约史》

钱 泰:《中国不平等条约之缘起及其废除经过》

李恩涵:《北伐前后的“革命外交”(1925-1931)》

金光耀:《北洋时期的中国外交》

吴相湘:《俄帝侵略中国史》

唐启华:北洋外交与“凡尔赛——华盛顿体系”

唐启华:“大国地位”的追求——二十世纪前半期中国在国际组织中的努力

杨天宏:北洋外交与华府会议条约规定的突破

杨天宏:北洋外交与“治外法权”的撤废

王建伟:20世纪20年代国民党“反帝”口号评析

王建伟:“反帝”口号与苏俄问题:1925年底的一场争论

王建朗:北京政府修约运动简论

熊志勇:美国崛起过程中的对外策略

柳德军:从两次对华宣言看苏俄对华政策的实质

李 斌:北洋政府修约外交策略浅析

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2012年9月7日, 7:00 上午
分类: 公民博客