方可成 | 南海争端及中国-东盟关系三人谈

要改变东盟某些国家“经济靠中国,安全靠美国”的格局。

中国既要表达对南海主权的强烈坚持,又不让东盟某些国家产生自危的感觉,此中拿捏非常不易。

未来五到十年内,亚太地区的战略压力,会在一定程度上分散中国的精力和资源,必须积极应对。

吴士存:中国南海研究院院长
由冀:澳大利亚新南威尔士大学社会科学与国际研究学院教授
赫胥黎(Tim Huxley):伦敦国际战略研究所(IISS)亚太区域负责人

 

南海争端及中国-东盟关系三人谈

□《南方周末》2012年9月6日
记者 方可成

南海问题为何重要?与东盟国家的领土争端何解?美国高调宣布“重返亚太”是否意味着遏制中国?

针对这些广受关注的中国周边安全议题,南方周末记者专访了三位学者,他们的身份各异,都具备一定的代表性——吴士存是海南省政府下属研究机构南海研究院的院长,由冀是澳大利亚籍的华人学者,赫胥黎则是英国智库伦敦国际战略研究所(IISS)的亚太区域负责人。三位学者的相同之处在于都对南海问题及亚太地区的安全问题有着深入的研究,他们的观点虽不尽相同,但都能带来一些启发。

南海的重要安全利益

南方周末:南海问题的实质是否主要是对于资源的争夺?有人认为,如果南海是荒凉的沙漠,就不会有争端了。这种说法是否准确?

吴士存:南海岛礁及其周围海域拥有的实际和潜在资源,的确是引发南海争端的重要原因之一。随着南海周边国家的经济快速发展,各国对资源的需求也在不断增加,而东南亚有关争端国家通过引进西方的资源开发技术,不断提高对资源的开发能力,又导致南海的资源争夺加剧,南海争端也一波接一波地升温。

不过,除了资源因素之外,南海的地理位置与地缘环境、地质状况、殖民主义侵略和大国争霸、国际海洋法的影响等都是推动争端起源与发展的主要原因。以争端最突出的南沙群岛为例,通过南海的空中和海上航线基本上都要通过它,占据这些岛礁并以岛礁为依托能够监视或扰乱船只和飞机的正常航行。所以,南沙群岛的战略位置是周边各国的基本考虑之一。

赫胥黎:南海的资源丰富多样,不光是油气资源,还有渔业资源等等。我想这是问题的一方面,但南海争端也有其他因素,比如安全问题,特别是海上军事力量方面。美国希望在这一区域收集情报,了解中国的海上力量发展情况。我相信,从中国角度而言,也有海军发展方面的考虑,比如核潜艇,这是很重要的国家安全利益,需要维护。

所以,南海问题不光是资源之争,也有军事、安全方面的因素。

由冀:2010年3月,国务委员戴秉国曾与美国常务副国务卿斯坦伯格以及白宫国家安全委员会亚洲事务高级主任贝德会面。当时因为对台军售问题,中断了中美军方的直接交流,军方便请外交部把海南岛美军间谍飞机和军舰抵境侦查这件事提出来。这事关中国的核心利益——美军舰机对华抵近侦查实际上就是电子战。

所以,在谈南海核心利益的时候,不能光谈南沙群岛那边的南海,还要重点看看海南岛这边的南海,亚龙湾的战略军事基地是我们的核心利益。

东盟国家:中国“后院”

南方周末:南海问题涉及五国六方,非常复杂。今年最引人注意的是菲律宾。

吴士存:菲律宾实际上是一个小丑的角色,真正值得注意的国家是越南,他们都有美国在背后支持。你看美国国防部长帕内塔在香格里拉对话上的演讲,他把菲律宾、越南和英国列为美国的关键伙伴。所以,在南海问题上我们没有太多的让步和回旋的余地,我们要做的是改变目前“东盟经济靠中国,安全靠美国”的格局。

南方周末:“经济靠中国,安全靠美国”的确是东盟国家的普遍心态,为什么会有这种情况出现?

吴士存:东盟国家对中国为什么存在疑虑?这也是我们现在面临的一个问题:中国在和平发展的同时,综合国力上升,军费增长,军队现代化步伐加快。在这样的情况下,怎样让邻国安心?这是我们需要面对的一个非常艰难的课题。从历史上来看,一个大国崛起必然引起世界格局的重新调整和变动,引起邻国的担忧也是有道理的。如果我们不解决这个问题,将来会在很大程度上消耗我们的精力。

南方周末:为什么东盟国家很难信任中国?他们看起来总是相信美国,而不是中国。

赫胥黎:我不这么认为。东盟国家很难一概而论,因为你谈论的是10个国家,每个国家都有不同的看法。它们中的一些国家和中国保持着更舒适(comfortable)的关系,另一些则和美国关系更密切。但我认为东盟国家中没有一个是对中国怀有敌意的。在黄岩岛问题上,中国和菲律宾之间有外交冲突,但中菲关系并不总是如此。
而且很明显,东盟地区的一些国家和中国保持着非常好的关系,比如泰国政府的对华政策非常正面、积极,尽管正式而言,它是美国的盟友,但这没有阻止中国与泰国之间保持了非常好的关系,这种关系是全方位的,并不仅仅是经济方面,还包括外交、军事等。所以我认为泰国是一个非常好的例子,证明东南亚国家可以同时与中国和美国保持很好的关系。我想新加坡也是同样,新加坡显然与美国有很好的关系,但同时与中国的关系也不错,甚至共同进行军事演习。

我想马来西亚和印度尼西亚与中国的关系也很好。这两个国家曾经在毛时代“输出革命”时对中国怀有敌意,但这些都结束了。缅甸也和中国有非常密切的关系。

但与此同时,我想东南亚国家希望保持一种关系的平衡,以获得更大的行动自由空间。我想,他们保持行动自由的方法就是与很多国家同时保持卓有成效的友好关系,尤其是大国。这就意味着,他们一方面要维持与中国的友好关系,一方面又想鼓励美国继续参与亚太地区的安全事务,与美国保持军事上的开放合作,例如新加坡允许美国在新部署战舰。东南亚国家与美国是一种既交往又避险(engage and hedge)的关系。

所以总的来看,认为东盟国家只对美国友好是不正确的。其中一些国家其实对美国怀有相当的疑虑,比如马来西亚、印度尼西亚,它们在一定程度上与美国友好,但它们不是美国的盟友。新加坡曾经被美国邀请成为盟友,但它拒绝了。

南方周末:那么面对东盟国家的这种心态,中国应该采取怎样的战略呢?

由冀:中国在东南亚的战略,从1980年代底、1990年代初开始就非常明确:对西方大国制衡的基础是维持我们后院的稳定——也就是说,东盟国家作为我们的后院,如果这个后院不稳定,我们对西方大国,特别是美国的博弈和制衡就失去了一个重要的支撑点。

所以,过去十几年,中国一直在南沙群岛没有太多的着力,如果太强硬,担心东盟国家的抱团和集体反弹。我们需要特别小心地建立一种平衡,既要表达我们对南海主权的强烈坚持,又不让东盟国家产生自危的感觉,这里面怎么去拿捏,是非常不容易做到的一件事。

到目前为止,中国做得还是可以的,但是也花了很大的代价。去年印度尼西亚是东盟国家主席国,温家宝总理出访印尼,达成了总额约100亿美元的经贸协议。今年主席国是柬埔寨,胡锦涛访柬,这距离上一次中国最高领导人访柬已经过去了12年。为什么这样重视?因为东盟主席国有很大的日程制定的权力,我们要立于一个比较有利的地位,一定要把这些国家笼络在一起。

现在中国处在一个最微妙的时机,我们在崛起,但又没有真正崛起,这样一来我们的外交政策选择是非常少的。等到我们的GDP和美国大体一致的情况下,美国的选择就更小了。当我们有了巨大的经济实力做支撑,南海问题的解决办法一定会偏重中国,但是要把眼前的困难度过去。

赫胥黎:以南海问题为例,菲律宾是一个非常弱的国家,不管它们在黄岩岛有怎样的表态,它实际上没有军事能力。但因为它是东盟的一分子,所以东盟国家会觉得有必要表现出一定的团结,就算它们觉得中国的表态更可信、有更多的历史支撑,它们依然要这样做。所以,事情需要非常小心地处理,必须保证看上去不是菲律宾这样一个弱小的国家被中国欺负——这是很危险的,会让其他东盟国家感到紧张,它们会倒向美国。

吴士存:增强安全领域的政治互信非常重要。如果别人在战略上不信任你,你国力强大了,你军事力量发展了,他反而感觉到不安全。要想办法让周边国家相信:中国的发展不仅在经济上给它们带来好处,也会给它们一种安全感、依赖感。现在很多东盟国家,心里对美国介入亚太事务是欢迎的,虽然嘴上可能没有明讲,怕得罪中国,但是心中认为这样有助于制约中国,有助于保持整个亚太地区的平衡。所以,这个问题必须要解决,如果它们靠美国,对我们来说是极为不利的。

另外,怎样构建一个让我们能有较大发言权的多边机制,也是我们需要面对的一个问题。现在美国在经济上又推出一个TTP(跨太平洋伙伴关系协议),遏制中国经济上的影响力;安全上搞EAS(东亚峰会),主导安全机制。所以未来中国在经济和安全领域都面临很大的挑战。我相信,未来五到十年内,来自整个亚太地区的战略压力会越来越大,会在一定程度上分散我们的精力和资源,不得不去应对。

南海行为准则的局限

南方周末:在南海争端方面,你是否认为南海争端是美国遏制中国的一种方式?
吴士存:我一直认为美国现在是想用南海来遏制中国,虽然很多美国人不支持我的看法,一些人还在公开场合质疑我这个说法,说美国从来没有遏制中国。但我相信,美国现在没有太多的牌可打,原来有台海问题可以消耗我们的战略资源,但现在由于台海两岸经济上的融合,在台湾问题做不了文章,南海问题正好适应美国的战略需要。
所以,美国现在的所作所为整个都是围绕在南海周边国家,加强双边军事合作和使用他们的军事基地。现在菲律宾的两个军事基地它又开始重新可以使用了。越南方面,一旦美军可以进入金南湾,就好像在整个东南亚打进一根楔子,对我们非常不利。包括它在新加坡部署快速反应舰艇,这都是冲南海来的。所以,用南海来牵制中国的真正目的,并不是他所说的关注南海的航线资源,而是要控制南海航道,通过控制航道来限制中国,这是根本目的。

赫胥黎:我想你可以说,在一些看来,南海是美国的战略前线。在这个前线上,中国作为一支崛起中的力量,遇到了美国的阻力,美国通过支持它的安全盟友来予以回击(push back)。

我想,美国在多大程度上将南海问题作为遏制中国的方式,实际上取决于中国。中国的态度越激进,就越可能导致美国用同样的程度予以回击,而这种行为就会被解读为美国在遏制中国。

我不认为美国现在已经开始遏制中国了。我想有迹象表明,美国更希望在亚太安全方面与中国合作。我不认为美国希望采取一种“遏制”的战略,因为这会让人想到冷战,美国支付不起一场新冷战的代价。

但危险在于,美国可能会被推到某种位置,不得不对中国予以回击、遏制中国,这对中国、美国、亚太国家而言都是一种危险。亚洲国家不希望在中国和美国之间选边站,它们希望得到一种平衡,虽然很难,但它们非常希望得到。就算是越南,它也不希望选择成为美国的盟友,菲律宾也不想放弃与中国的经济关系。所以遏制、对立对各方而言都会带来很大的损失。

南方周末:南海问题应该通过怎样的途径来解决?南海行为准则是不是一种好的解决方式?

吴士存:南海行为准则是一种冲突管理机制,而不是冲突解决机制。美国现在认为,南海行为准则必须将来能够解决争端,但中国不这样认为。我在香格里拉对话上就跟美国人讲了:别试图插手南海争议。

在南海行为准则制定上,美国防长帕内塔提出,美国可以提供支持和协作。我认为,南海行为准则制定的原则应该重申:中国从一开始必须参与作为平等一方,必须确保南海行为准则制定的的公平公正和透明,必须反对任何外部势力介入。

另外,西沙群岛方面,中国从来不承认和越南之间存在争议。南海行为准则的覆盖领域只局限在南沙地区,不存在于西沙地区,这一点很明确的。在西沙和南沙的冲突处理手段是不同的。

南方周末:现在国际社会有这样的疑问:中国为何不愿意通过国际司法途径来解决南海争端?

吴士存:这是国际社会的一种误解,他们觉得好像中国在害怕国际法,害怕联合国海洋委员会。实际上,联合国海洋法公约1994年生效,中国在1996年就由全国人大批准了,美国到现在都还没有批准呢。

中国领导人在很多场合重申:中国愿意通过遵循包括海洋法公约在内的国际法原则来解决南海争议,通过双边的外交途径一对一的谈判来解决。以双边途径解决争端是现在普遍的国际实践,国际上有很多成功的实际主权争议的案例是通过双边途径和平解决的。中国和越南按2000年结束了历时26年的北部湾划界谈判,和平解决了争端。我认为,最终划界的结果是,就海域而言越南得到52%左右,中国得到不足48%的海域面积。中国是大国,越南是小国,他们以为中国会以大欺小。我对越南人说:你们自己去判断谁是赢家,谁是输家。在一对一谈南海问题时,这就是一个成功的案例,没有第三方的介入。

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2012年9月23日, 9:30 下午
分类: 公民博客