褚宸舸 曹鑫：近十年中国政治体制改革研究的回顾
进入专题： 政治体制改革 ● 褚宸舸 曹鑫
摘要：中共十六大以来，随着政治体制改革的推进，学界对政治体制改革的分期、成就和经验、目标和发展趋势、方式和动力、突破口、阻力和存在的问题等方面的研究日益深入。研究成果和政党、政策及现实高度关联，研究视角多元，但是形成共识较少，学者之间的分歧加深。未来的研究需要在主体的广泛性、方法的多元化以及内容的前瞻性和论证精细化等方面不断完善。
关键词：中国；政治体制改革；研究综述；近十年（2002-2011）
基金项目：2010年国家社科基金重点项目”马克思主义法学理论中国化、时代化、大众化研究”（10AFX001）
作者简介：褚宸舸（1977-），男，山西汾阳人，西北政法大学行政法学院副教授，法学博士，硕士生导师。曹鑫（1990-）,男，陕西渭南人，西北政法大学行政法学院2009级本科生。
所谓政治体制改革，首先涉及对”政治体制”范畴的理解。十年前，学界通常认为，政治体制并非基本政治制度本身，而是其具体表现和实施形式。因此，政治体制改革只涉及对具体的领导制度、组织形式和工作方式的微调，不涉及对基本政治制度进行改革。但是，近十年间（2002-2011），学界对”政治体制”的理解已经扩展至”政治制度”或”民主制度”本身。例如，高放认为，政治体制实质上就是政治制度，包括根本的和具体的政治制度，前者包括政体，后者包括机构和人事设置、决策程序和机制、各权力机构之间的职权划分和互相关系等权力运行的形式和机制。1吴江则认为，政治体制改革的内涵是”发展民主、改造集中”。2
当代思潮对中国政治体制改革的研究产生了重要的影响。不论是马立诚所谓八种思潮(即邓小平思想、老左派思想、新左派思想、自由主义思潮、民族主义、民粹主义、新儒家思潮和民主社会主义思潮)的总结3，还是高全喜所谓的五种民主政治理论(即中国特色社会主义的民主理论、自由民主理论、左派激进民主理论、民主社会主义民主理论和审议民主理论)的归纳4，亦或是郭道晖对纷然杂陈的各种”主义”（中国特色社会主义、民主社会主义、民主自由主义、毛泽东主义、儒家社会主义、新左派、狭隘民族主义、新盛世主义、权贵资本主义）的述评 5；不论是蒋庆通儒院、庶民院、国体院的”三院制”6设计，还是秋风（姚中秋）的”儒家宪政民生主义” 7和”通三统” 之倡导。总之，各类思想在中国当下激烈交锋，形成了左中右阵营，各种方案和建议涌现，令人有扑朔迷离之感，这些都为把握相关研究带来了较大困难。
2002年中共十六大以来，高层领导多次指出政治体制改革的必要性和紧迫性，要求进一步深入、稳妥地推进政治体制改革,改革也取得了丰硕的成果。同时，我国大陆学者关于中国政治体制改革的研究成果也大量涌现。本文试就十年间的研究状况进行梳理与回顾，主要取材十年间中国大陆学者在本土公开出版的论著（包括专著、报刊论文，但不包括在网络上发表的言论），从政治体制改革的分期、成就和经验、目标和发展趋势、方式和动力、突破口、阻力以及存在问题等方面，分专题对相关论点进行归纳，以便对未来政治体制的改革及其研究有所借鉴。
一、政治体制改革的分期、成就和经验
（一）政治体制改革的分期
高放认为，改革开放以来中国政治体制改革迈出了两大步和多小步：第一大步是1978年中央工作会议和十一届三中全会，发展了党内民主，打破了两个”凡是”。第二大步是1986年邓小平讲话和1987年十三大后的实践（在1989年终止）。自1989年十三届四中全会以来，经十五大、十六大、十七大，在党内民主、党际民主和人民民主方面迈出很多小步。8
关于三十余年政治体制改革的历史进程，学界还有二、三、四、五阶段等不同的认识。不同学说实际反映了研究者对政治体制改革各时期的臧否。
”二阶段说”以1989年为界，认为前期在发展社会主义民主，健全社会主义法制、选举制度、全国人大常委会制度建设、地方自治、废除领导职务终身制等方面取得了一系列成就。后期虽然取得经济发展和社会财富增加，但却存在传统道德体系和信念消失的弊端。9这类划分隐含了对近二十年政治体制改革停滞不前的判断。
”三阶段说”分别以1989年和1997年为界，分为摸索起步阶段、部署整顿阶段、深化阶段。10这种划分主要肯定十五大提出依法治国等一系列新主张的重大意义。
“四阶段说”是学界较早的观点，以1978年底到1985年为奠定基础期，1985年到1989年为改革宣传热点期，1989年下半年到1991年底为历史转折期，1992年至今为隐性发展期。11此类划分和”二阶段说”一样都肯定了1980年代政治体制的改革。
还有人提出”五阶段说”，把20世纪70年代末到80年代中期作为初步探索阶段，80年代中后期是全面部署阶段，80年代末到90年代初是调整思路、总结经验阶段，90年代末到21世纪初是积极推进政治体制改革阶段，21世纪初至今，是深化发展阶段。12
（二）政治体制改革的成就
大部分学者认为，贯彻依法治国方略，建立社会主义法律体系，强调依法执政和依法行政，完善民主制度建设等，是十年来政治体制改革的主要成就。例如，政治体制改革的成就主要在发扬党内民主、人民民主和党际民主三个方面。142民主法治建设与市场经济建设的互动机制已经初步形成，公民的政治参与已经有了相当大的发展，行政体制改革已经取得了阶段性成果。13人民代表大会制度、基层民主、国家的领导体制和机构改革、法治建设等民主与法治建设取得了长足发展。14
（三）政治体制改革的经验
政治体制改革的成功经验是坚持人民民主政体及相应的党政关系体制。15有学者认为，坚持中国共产党对中国社会的领导和执政地位对保持国家统一与稳定、推动社会发展具有至关重要的作用。1433国家要在保证政治秩序稳定的前提下实施政治体制改革，但也不能一味的强调秩序，稳定不能成为拒绝或延缓改革的借口。”宁要不完美的改革，不要不改革的危机”，”宁要微词，不要危机”被响亮地提出。16同时，全国各地涌现了各种地方性”经验””模式”的研究成果，其中最引人瞩目的是”广东模式”和”重庆模式”的研究。
二、政治体制改革的目标和发展趋势
（一）政治体制改革的目标
实事求是而言，改革在”顶层设计”上仍然混沌，这表现为对法治、民主和宪政三个核心问题存在很大分歧。
第一，法治虽然在我国确立较早，但认识尚不统一。
1997年中共十五大明确提出”依法治国，建立社会主义法治国家”的目标。1999年”中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。2008年，时任北大法学院院长的朱苏力在中央政法委讲座稿《社会主义法治理念与资本主义法治思想的比较》发表于”中国平安网”上，引起政法界的关注，该讲座观点遭到龚刃韧的强烈批评。 “朱龚之争”的核心是”法治”有无姓社姓资之分，是否具有普世价值，”社会主义法治”这个概念能否成立。法学界近年来类似的争论还有《物权法》制定过程中巩献田公开信事件，童之伟质疑”社会主义法治理念”五句话（依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导）的系列文章等。
第二，”民主是个好东西”（俞可平语）已成共识。 但是，要建设什么样的民主，却众说纷纭、莫衷一是。2005年10月19日，中国政府发布《中国的民主政治建设》白皮书，白皮书分符合国情的选择、中国共产党领导人民当家作主、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、城乡基层民主、尊重和保障人权、中国共产党民主执政、政府民主、司法民主十大部分。可是，官方这种大拼盘式的民主论述，未能弭平相关争论。
褚宸舸认为民主概念在当下中国具有”弥散性”：有人强调民主的普适性，反对以国情为借口来抵制民主化进程。也有人认为民主属于西方的话语体系，主张中国应当积极和勇于开展在意识形态领域与西方的竞争，解构”自由民主”的话语系统，总结中国人的生存方式，给出关于”中国道路”或者”中国模式”的理论解释。但很多争论其实不在一个层面，不是同一个问题。17
学者对如何实现民主提出了很多方案。俞可平的”增量民主说”认为，要继续保持自主性、主导性、渐进性与梯度性发展，稳步推进民主政治建设。他强调程序民主，重视民间组织与公民自身的作用，推崇法治，依法治国、依法治党，充分发挥党组织和政府在民主建设中的作用，建立和完善现代动态的政治稳定机制。18何增科的”混合民主政体说”认为，要将选举民主、自由民主与协商民主有机结合，建立混合民主政体的基本路径是从大中城市的中间阶层突破，向上向下延伸。19王贵秀的”民主的法治型政体说”则针对原有政治体制权力过分集中（表现为党委过分集权、中央过分集权和领导者个人高度集中）的根本弊端。20除此以外，还有潘维的”咨询型法治政体说”、康晓光的”合作主义国家模式说”，王绍光等的”民主的国家制度建设说””双轨政治体制说”等。
第三，是否应认同”宪政”概念，在2004至2005年曾经历过激烈的争论。21法学界曾有社会主义宪政、人民民主宪政等相关研究。2006年”宪政”概念从政治上解禁后，江平、胡星斗较早提出”宪政社会主义”。华炳啸则从学理上全面论述”宪政社会主义”的具体内涵，即”秉持宪政优先、宪法至上原则，在尊重和保障人权的基础上，以公民社会为本位，以人民为权力主体，以民主宪政体制为权力载体，以人民民主宪政为本质特征，以科学民主制为基本组织原则，以社会所有制为根本经济制度，以社会公正和平等为根本核心价值，以促进公民的自由全面发展为己任，以实现’阶级鸿沟’和’专政暴力国家’的最终消解为目标。”22郭道晖表示认同宪政社会主义，认为中国未来应实现国家权力与个体人权的统一和并存，公民社会与政治国家的二元互动，社会权力与国家权力的相互制衡，从而实现人权至上、公民社会至上和社会权力至上。23
宪法学界2010年达到高潮的”规范宪法学”和”政治宪法学”的争论也反映了政治体制改革目标的激烈碰撞。政治宪法学诉诸”呼唤人民，让人民出场”，但同时认为”人民的出场，不可能是一种直接革命的方式，而是反革命的方式”。24对此，林来梵提出，”政治宪法学”看上去好像是刚好策应了现实政治中某种微妙的蠕动，甚至是迎合了大众在茫然之中渴求变革的希望。但是到头来要么是对强大的政治现实的学理认证，要么就是空疏的自说自话的宏大叙事。25他认为，未来中国宪法学最大的时代课题，应该是在理论层面上，努力建构一种体系化的、以规范主义（即力图依据有效的、具有价值秩序或者价值体系的规范系统，去调控公共权力的立场、精神和方法）为取向的中国的宪法学；与此相应，在实践层面上，则是努力贯彻规范主义的精神。26
（二）政治体制改革的发展趋势
目前，应充分认识改革的必要性与紧迫性。”时不我待，应及早迈出关键步伐”是绝大多数国人的认识。27多数学者认为，实现人民当家做主，建设社会主义法治国家，改善和完善党的领导方式和执政方式，发展党内民主，改进代议制，扩大公民直选等方面将是我国未来政治体制改革的发展趋势。未来在党的领导方式、执政方式、党内民主、人事制度和党政关系等方面都会进一步改善。28社会公平正义将成为中国特色民主政治的价值目标，党内民主将成为政治体制改革的突破口，中国共产党的执政方式将由政策治国向依法治国转变，全国人大和地方人大的决策和监督职能将大大增强。29学者认为五至十年内应实现一些具体的改革目标：初步实现政党以及执政党与国家机关关系的法制化；省、自治区、直辖市人大代表乃至全国人大代表由选民直选产生；修改选举法，允许人大代表选举实行竞选；使司法机关相对于本级地方党委和本级地方其他国家机关有较大独立性；采取立法措施弥补公民基本权利法律保障方面的缺失；消除地方因权力过度集中于执政党的领导机构而形成的党的书记破坏法制、搞个人专制的问题；在全国人大内部设立宪法监督委员会作为设立宪法法院前的过渡措施；逐步终止地方国家机关正职领导人员选举和补选环节普遍违反法律原则的做法。30
三、政治体制改革的方式和动力
（一）政治体制改革的方式
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