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刘家义：论国家治理与国家审计

进入专题： 国家治理 国家审计    ● 刘家义   　　
　　摘要：国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的制度安排。国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，核心是推动民主法治，实现国家良好治理，促进国家经济社会健康运行和科学发展，从而更好地保障人民的根本利益。国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的制度形态。从国家治理的角度，进一步深化对国家审计本质特征的认识、准确把握国家审计的发展规律，对于更好地发挥审计监督的作用、推动国家审计的科学发展具有重要意义。
　　关键词：国家治理 国家审计“免疫系统”审计监督
　　
　　一、问题的缘起———国家审计本质认识的深化
　　
　　人对事物、现象、过程等等的认识，是从现象到本质，从不甚深刻的本质到更深刻本质的深化的无限过程。对国家审计本质的认识，也是随着国家审计的发展及其在经济社会发展中承担责任和发挥作用的变化而不断深化的。在这一过程中，形成了多种判断和看法，总体上可归纳为三种观点：一是审计起源于会计，是检查会计账簿、监督会计行为的一种活动；二是国家审计是民主法治的产物；三是国家审计的产生源于所有权与经营权、管理权相分离所形成的受托经济责任关系，是评价和确认受托经营者、管理者是否履行了其所负经济责任的一项经济监督活动，或监督保证受托责任履行的控制机制。
　　上述关于审计本质的不同认识，是在不同时代背景下、从不同视角和层次作出的理解和判断，是与当时的经济社会发展要求和审计工作状况相符合的，曾对国家审计的理论和实践产生过积极影响。但随着形势的发展和人们认识的深化，这些观点需要进一步丰富和发展。审计就是查账这一观点，是从审计行为及具体审计对象的角度来认识审计本质的，无法涵盖审计实践发展的新情况，比如在资源环境审计、经济责任审计、金融审计、财政审计、投资审计和信息系统审计中，审计的内容远远超出了检查会计账簿的范畴。国家审计是民主法治的产物这一观点，比较客观反映了现代国家审计的特点，但不能彻底解决国家审计的起源问题，比如中国审计起源于西周，当时并没有真正意义上的民主法治。审计产生于受托责任关系这一观点，对于社会审计来讲确实如此，却无法完全解释国家审计在国家政治制度中的定位和功能：首先，国家审计与作为其重要监督对象的其他公共机构，都是国家政治制度的组成部分，共同承担着合理配置和有效利用国家的公共资源的职责，只是分工和任务不同，并非一般委托人与受托人之外的第三方。其次，查账是国家审计的重要手段之一，但国家审计关注的内容并不局限于资金管理使用和资产经营，而是涵盖了经济社会的健康运行和发展，以及国家及政权安全等广阔的范围；国家审计不仅要查错纠弊，更要关注和揭示体制机制方面的问题，促进完善制度。
　　从前面的分析可以看出，对国家审计本质的认识是一个渐进的过程，但最根本的一点，就是必须不断地、及时地把握时代脉搏，努力揭示社会现象背后的生成规律，才能保持国家审计的生命力和创造力。正如恩格斯所说，“每一个时代的理论思维，包括我们这个时代的理论思维，都是一种历史的产物，它在不同的时代具有完全不同的形式，同时具有完全不同的内容。”当前，为了应对经济全球化、科技信息化和公众需求多样化等一系列挑战，世界各国都将完善国家治理、实现国家良治作为抓住机遇、应对挑战的重要途径。在这种形势和背景下，立足于国家治理的需要来认识国家审计的本质和定位，来应对国家审计面临的任务和挑战，来指导国家审计的科学发展，就成为国家审计理论和实践中一个重要的时代论题。
　　
　　二、国家审计的产生和发展———源于国家治理的需要
　　
　　治理 （Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，长期以来与统治（Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。２０世纪７０年代末以来，随着经济社会的重大转型，治理理论在社会科学领域受到广泛关注，世界各国政府也纷纷开始以“治理”为理念的政府变革运动。由于治理涉及的内容极其宽泛，“囊括了社会中的每个组织和机构，从家庭到国家”，“强调直接决定人类可持续发展的三个重要的治理部门，即国家（政府组织和政府机构）、公民社会组织和私人部门”，对于治理的概念和内涵，中西方学者和研究机构的解释仍莫衷一是。这里，我们根据研究和理解，把国家治理定义为：通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家权益、维护人民利益、保持社会稳定、推动科学发展。下面，笔者聚焦于国家治理与国家审计的关系这样一个较小的范围，以国家治理发展的需求为导向，来探寻国家审计的产生、发展规律和方向。
　　按照马克思主义国家学说，国家职能“既包括由一切社会的性质产生的各种公共事务的执行，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特有的职能”。也就是说，国家既执行着维护统治权威、迫使反对者就范的任务，同时又是社会管理和文化教育的公共事务管理部门。在现实政治社会中，国家职能尤其是社会公共事务管理职能往往因部分统治阶级追求自身利益而被异化，“就单个的官僚来说，国家的目的变成了他的私人目的，变成了追逐高位、谋求发迹。”要防止国家权力被滥用或被异化为少数人谋利的工具，必须通过有效的国家治理，使国家权力配置和运行处于一种相互制衡状态。在权力配置过程中，国家作为人民意志的代表，用法律形式把公共资源、公共财政、公有资产等的配置、管理、使用的权力和责任，授权给某些公共权力机构及其权力人，又通过法律授权另外一些独立机关对公共权力的运行予以监督，这其中的一个重要方面就是国家审计。在审计的起源意义上，“一开始，政府就关心核算收支和征收税赋。体现这种关心的一个重要方面是建立控制，包括审计，减少因官员不称职或欺诈所造成的错误和弊端。”所以，国家审计是国家治理的一个重要方面，其核心是推动实现国家的良好治理，保证国家经济社会健康运行和科学发展，从而更好地保障人民的利益。随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变，国家审计的目标、任务、重点和方式也在转变。这些观点，从国家审计产生的历史进程中可以得到印证。
　　最初，从氏族社会发展起来的国家，规模小、职能单一，生产力低下，国家治理的主要目标是保障国家领土的安全和社会秩序的安定，产生了类似我国西周设置“掌治朝之法”的宰夫、雅典社会的财产审计制度等，对发现有问题的官员给予严厉惩罚。这种审计制度就成为保证有限的财政收入不被滥用、完善国家治理和协调官吏与资源提供者——公民之间矛盾的基础。
　　随着社会生产力的发展，国家的规模逐步扩大，形成了高度集权的封建社会国家官僚体制。国家治理的最高目标是维护皇权，强化中央集权的专制统治，保证中央有关政治、经济、军事和文化等方面律令畅通。通过审计，对各级官僚的行为形成有效制约，成为保证中央取得必要财政收入、维护财政安全的制度基础。如我国西汉时期的君主“授计”、宋代对审计的强化、元代户部对会计报告的审核、清代专设会考府等，形成了融监察、审计于一体的监督体系。
　　资产阶级革命的成功和科学技术发展带来的生产力水平的不断提高，世界经济一体化进程的加快，特别是两次世界大战和周期性经济危机，使国家取得和支配、使用的公共资源规模不断增加，国家不得不增设大量的行政机构和行政人员，以便于对社会和经济进行更为广泛的管理和调节。正如英国学者韦德指出的，“到了１９１４年，大量的迹象表明政府的概念发生了深刻的变化……现代行政国正在形成，纠正社会和经济的弊病已经是政府的职责”。近２０年来，随着政府公共治理改革运动的兴起，促使政府职能向公共服务方向转变、从管理型政府向服务型政府转变。这一时期，国家审计逐渐超出传统的财务审计范围，绩效审计普遍开展，并正在向政府责任审计、向关系国家安全和民众利益等领域拓展，在促进国家竞争力不断增强、民众福利不断改善、经济社会持续稳定发展等方面发挥着独特作用。比如，《世界审计组织战略规划（２０１１—２０１６）》要求，各国最高审计机关要在坚定反腐、加强问责、促进透明、强化良治方面不断努力；美国审计署２０１０—２０１５年战略规划提出，要重点关注影响美国发展进程、世界地位和联邦政府有效运转的八个方面的问题，即国家安全的威胁、财政的可持续性挑战、经济复苏和增长、经济全球化、科学与技术、网络和虚拟化、政府角色转变、人口和社会变革等。
　　伴随着中国改革开放的发展，国家审计立足于民主法治、经济社会发展和国家治理的大局，围绕党和政府的中心工作，把“推进法治，维护民生，推动改革，促进发展”作为出发点和落脚点，依法对相关财政财务收支开展审计监督，以查核相关资料为主要手段，以监督财政财务收支及其相关经济活动的真实、合法和效益情况为基本内容，以审计查实的数据和事实为依据，将重点放在对国家经济社会运行状况进行独立的监督和评估上，放在促进提高公共资源使用的效率和效益上，放在维护国家经济安全、推进民主法治、促进廉政建设、保障科学发展和人民利益上；关注的内容从财政财务收支逐步扩展到与财政财务收支相关的各项经济社会管理活动，涉及公共财政体制的健全完善问题，国有金融机构和国有企业经营管理问题，重大基础设施投资绩效问题，教育、医疗、住房和社会保障等民生问题，资源环境和生态保护问题，领导干部经济责任履行问题，以及影响经济社会安全等方面的问题；在审计过程中，始终立足建设性、坚持批判性，立足服务、坚持监督，立足宏观全面、坚持微观查处，立足主动性、坚持适应性，立足开放性、坚持独立性，很好地发挥了保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。这些既是审计理念适应国家治理的需求而不断创新的结果，也是审计实践更好地服务于国家治理实践而不断探索和发展的结果。
　　历史的发展充分表明，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的制度形态。
　　
　　三、国家审计的定位——国家治理大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的 “免疫系统”
　　
　　从政治学的视角看，国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是国家治理的监督控制系统之一。从各国实践看，不管国家治理的体制和模式差别有多大，治理的核心始终是公共权力如何有效配置和运行的问题，都需要不同的机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责，从而形成相互联系、相互作用和相互依赖的决策系统、执行系统和监督控制系统这三个子系统，它们的共同目标是维护经济社会的健康运行。其中：决策系统的主要功能是围绕国家治理的目标分析、处理信息，制定可行方案并进行评估，对方案进行选优和决断，对整个决策过程进行协调和控制，并形成最终决策；执行系统的主要功能是准确无误地执行决策，实现决策的目标和任务；监督控制系统的主要功能是监督执行系统对决策的执行情况，并将对决策执行情况的评估反馈给决策系统，推动决策系统及时修正决策，同时根据决策执行情况提出奖惩建议。在三个子系统中，国家审计属于监督控制系统，服务于国家治理的决策系统，承担着对国家治理的执行系统实施监督和约束的职责。世界上绝大多数国家都将国家审计写入了宪法，确立了其在国家基本政治制度中的宪法地位，从法律上凸显了国家审计机构的独立性和权威性。
　　从运行机制来看，与其他监督都是由自身负有的具体管理职能中派生出来的附带职能有所不同，国家审计监督是一种专职和专业行为，是独立的、由专门机构和专职人员依法进行的监督，由于其自身独有的预防、揭示和抵御功能，审计又是国家治理中监督控制子系统的“免疫系统”，对维护、完善和促进国家治理有重要意义。
　　一是预防功能，指国家审计凭借其威慑作用及独立、客观、公正、超脱、涉及经济社会各方面的优势，能够起到预防和预警经济社会健康运行中的风险隐患的功能，增强治理系统的“免疫力”。威慑作用源于以宪法和法律为依据的国家审计作为一种经常性监督制度安排，审计机关和审计对象对审计活动可能的后果都是能够认知的，即审计活动成为审计机关和被审计对象的“共同知识”（Ｃｏｍｍｏｎ　Ｋｎｏｗｌｅｄｇｅ），审计对象知道审计机关会对自己的经济社会活动进行审计，审计机关也知道审计对象在经济社会活动中可能存在问题和对问题进行掩饰。(点击此处阅读下一页)
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