公婷 吴木銮:我国2000-2009年腐败案例研究报告——基于2800余个报道案例的分析

  
  提要:基于一家中央法制报刊2000-2009年的腐败案件报道,本文试图通过数据来观察我国腐败现状及特征。数据分析的结果表明,腐败规模处于上升状态,政府采购、工程承包成为腐败高发案件领域。土地腐败案件更为突出。同时,处、厅局级干部成为腐败的高危人群,不仅是受贿和巨额财产来源不明等问题的主体,还是索贿案的主要查处对象。因此,我国廉政建设更趋复杂和艰巨。为此本文提出若干廉政治理的对策。本文也指出腐败数据研究的难点及局限性。
  关键词:腐败;土地腐败;采购腐败;廉政建设;贿赂
  *本文作者感谢香港大学教育资助委员会研究资助局给予的资助(CityU 143210;RES -000-22-4407)。郭曦、周娜为本文研究提供了各种帮助。感谢《社会学研究》和匿名评审人的宝贵意见。
  
  一、引言
  
  经过30多年的改革开放,我国政治、经济、社会等各方面均取得重大成就,与此同时,廉政建设和腐败治理成为深化改革和构建和谐社会必不可少的步骤和环节。许多人认为,中国社会的腐败问题已经发展到非治理不可的程度。政府也不断呼吁必须以党风廉政和反腐败斗争的实际成效取信于民。无论是实际工作部门,还是学术界,对中国腐败现状的认识和研究还有待提高。现有文献提出,受到经济转轨的影响,特别是20世纪90年代以来,中国的腐败状况变得更加复杂(过勇,2008)。中国经济社会一直以较快的速度在发展,新旧体制交换和市场化带来了新的腐败问题(白琳等,2010)。还有学者指出,近年来腐败有落势化倾向,即腐败由高级官员蔓延到低级官员(林?矗?011)。就总体而言,尽管有不少深入研究腐败的实证文章,大多数文献对腐败的评估却较为简单。
  本文提出的问题是,当前的腐败状况究竟处于什么状态?哪些问题较为突出?构成腐败行为的主导形态是什么?腐败的涉案数额规模如何?腐败的主体又是哪些人?本文试图以公开报道的2802个腐败案例的资料分析,对于这些问题做个初步剖析,以求有助于我们回答中国当前腐败状况的上述问题。
  基于在腐败研究中“让事实说话,用数字证明”的重要性和迫切性,本文作者新近在收集《检察日报》2000-2009年公开报道的2802个腐败案例的基础上建立了一个数据库。数据库有10余项变量,并对每个案件的具体内容(包括案发时间地点、所涉部门、干部职级、腐败类型、涉案人数及金额等)进行综合整理。
  数据库表明,腐败严重程度在过去10年逐步上升,政府采购、工程承包等领域成为腐败重灾区。而在地方政府中属于中高级干部的处、厅局级官员是受贿和索贿案件的主体。总体来看,廉政建设更加艰巨和复杂。这些分析结果为我们进一步了解当前腐败的状况及其发展趋势提供了重要信息。
  对腐败问题作实证研究存在一些众所周知的困难。一是数据难得。因为腐败问题直接影响公众对政府的信任程度乃至其合法性,许多国家的政府对自身腐败问题往往三缄其口,至多只给公众提供零星、碎片化的腐败数据。二是公开的数据往往存在不连续性,难以进行系统分析。此问题在中国比较突出。以《中国检察年鉴》编制的分省腐败案件数据为例,许多年份的统计方法不一致,有些年份只报告大案数,而另一些年份则报告案件总数。作者认为,为克服数据的碎片化和断缺,追踪收集某家媒体在相当长时间内报道的所有腐败案件,可以较好体现数据的一致性和连续性,这种方法在国外也得到广泛运用。采取多家媒体交叉确认数据固然重要,但在中国目前媒体报道口径大体趋同的情况下,其必要性相对较低。况且,我们所选的《检察日报》是最高人民检察院的机关报,是国内廉政建设最权威的报刊之一。检察机关作为我国重要的反腐败机构,其发布的案件信息很大程度上反映了查处腐败案件中的动态情况和热点问题。
  在新闻报道中出现的腐败个案往往传递给读者一个较为完整的故事。其中的一些关键信息例如腐败者的背景材料(职务、部门、省份)、案发时间及地点、违纪内容、腐败方式、涉案数额等是我们数据库分析的重要素材。新闻报道的数据常有两种隐忧:描述偏差和选择偏差(McCarthy et al.,1999:113-130)。
  描述偏差常常存在于个别案件中,比较务实的办法就是增加案件数量和时间跨度。
  此外,描述偏差在中国的个案研究中比较容易解决。《检察日报》等重要法制类报纸所报道的腐败个案往往是由权威机关(如纪委、检察和法院部门)提供的,而且大多数案件有了初步结论或者最终的定性。因此,新闻机构没有必要、也不大可能对个案的报道进行有意识的扭曲。选择偏差在现实中比较难以处理,但可以以拉长数据时间段、尽可能增加个案数量来缓解。本文作者在建立数据库过程中充分考虑了这些因素。因此,作者认为此数据库提供的信息是大致可靠的。
  需要说明的是,本文的目的不在于“测量”腐败的总体规模和对中国目前的廉政状况做出结论和预测——这在任何一个国家和地区都是十分困难的,但是对腐败现象进行量化分析,特别是基于较大数量跨年度的案例的综合分析,可以在一定程度上反映出腐败发展的某些新特点和值得注意的问题,并为廉政政策的制订和实施提供依据。因此,本文期望能够为关注腐败问题的学者和决策者提供较为系统及明确的信息,同时也能引起人们对一些新的腐败现象的思考。
  
  二、数据库总体描述
  
  数据库收录的《检察日报》的腐败案件分布状况如图1.案件的高峰值出现于2007年,当时报道的腐败案件量为360件;而最低案件数量为188件,出现于2002年。从总体来看,分年案件数呈现缓慢上升的态势。2000-2004年间,5年的平均案件数为251件;而2005-2009年,分年平均案件数为310件。
  从图2案件分布的行政层级来看,市一级案件数量多,平均占分年案件数的57%;省级和县区级的数量居中,分别为20%和19%;而中央层级(主要包括部委和中央所属国有企业)和乡镇一级的腐败案件数量最少。省、市、县是我国政府的公共服务和市场监管的主体,而腐败案件量也多集中于此层级。
  
  三、对腐败规模的评估
  
  中国的腐败处于什么样的水平?回答此问题大体可以依赖两类数据。一是通过问卷了解民众对腐败的感知程度。透明国际每年公布的“清廉指数”(CorruptionPerception Index)即属此类。不过,以主观感知作为测量腐败程度的依据在现实中常受质疑(Schopf,2011)。民众对公共治理和腐败的看法往往受制于经济、社会和政治发展水平,此外还受到文化因素的影响。对腐败行为的基本定义也会有不同的理解。所以对问卷调查结果的解读需要格外小心。另一类数据是客观数据,被起诉或惩处的腐败人数或涉案金额是常用的数据。以往的腐败研究文献中大多采用前者来衡量腐败的严重程度。把腐败人数的增加看作腐败规模的扩大本身无可厚非,但不全面,因为它只反映了问题的一个侧面。腐败案件所涉及的数额大小也体现了腐败的严重程度。遗憾的是过往各种统计年鉴中关于涉案金额的表述相当模糊。有些年份的记录是“为国家挽回的损失”,有些年份则是用“追缴赃款数额”,另一些年份又改用其他名词。一些学术文献也试图用数额增加来说明腐败的严重程度。如杨大利(Yang,2004)认为,近年来腐败案件金额上升的速度惊人。在改革开放初期,腐败案件金额很少超过10万元人民币,而现在的案件金额动辄超过千万甚至过亿元。但这种表述由于缺乏具体数据的支持显得比较模糊。
  本文作者对我们的数据库内所有腐败案件之所涉金额做了完整的统计。结果表明,过去10年内,腐败案件金额有明显的上升趋势。
  如表1所示,所有案件腐败金额简单平均值是3009万元,中位数是87万元。
  从各年的数据来分析(见表3),简单平均值最高的年份分别为2006年的3794万元和2009年的2718万元(不包括祝均一案件)。中位数显示腐败金额处于波动状态,不过整体趋势是向上的。从2000年的56万元发展为2009年的138万元。在2000-2004年的前5年中,只有2001年中位数超过100万元,而在后5年也即2005?
  2009年中,仅2007年低于100万元,多数年份高于或等于100万元。最近10年数据表明,腐败案件金额不再是10万元的量级。与此同时,腐败案件动辄过千万的说法也不太可靠,原因在于一些金额过亿的案件拉高了平均值,而中位数则维持在50多万至130多万元之间。本文之所以详细分析了中位数,就在于平均值容易受到极端值(超过亿元案件)的影响,而中位数则不会。需要注意的是,在各个年份中,中位数和平均值均有较大的差距,这反映我国每年均有性质相当恶劣的案件进入司法程序。比如2009年上海劳动和社会保障局原局长祝均一案件,根据法院的判决,祝均一受贿166.02万元,挪用13亿元,造成300亿元国家财产直接损失。表2中包括了祝均一案件,案件平均值高达1亿多元。表3在剔除了祝均一案件后显示,2009年数据库所观察到的腐败程度是有较明显的增强,不过总体上各年份之间的数值之间有较好的连续性。
  
  四、对腐败类型的分析
  
  腐败类型的研究有很强的实践含义。一是研究者可以知悉哪类案件值得关注和研究,二是反腐机构也可以了解反腐败和廉政建设的侧重点。数据库显示,最严重的腐败类型是政府采购、工程承包、组织人事、财务管理和土地、城市规划案件。
  (一)政府采购、工程承包中的腐败
  政府采购已成为腐败的高发区域。在本数据库收集的腐败案例中,政府采购、工程承包类案件居首位,共计731件,占总案件数的1/4(见图3)。近年来,国际上,在新公共管理运动的影响下,“代理行政”(Meier ,1993)作为提高行政效率的一项行之有效的办法被广泛采用。大量原由政府提供的服务,现在转由社会组织或者私营部门承担。政府采购与工程承包便是在这种背景下发展的。
  政府采购的总量大约占全球GDP 的18%左右(Auriol,2006)。
  实践中,政府集中采购的利处显而易见。首先,政府采购可以提高财政资金的使用效益。在以往以政府各部门为主体的采购中,财政资金的浪费和不当使用相当普遍,造成政府理财的困境:一方面是政府财政收入不足以应付日益增加的支出,另一方面是大量的财政资金浪费在各种低效率的采购中(马晓红,2002)。
  有规模的政府集中采购可以实现财政资金使用效益的最大化。其次,政府采购便于财政部门提高对政府资金流向的控制(范瑗瑗,1998)。通过采购资金直接支付和国库单一账户制度,货物和服务的购买部门与货物和服务的提供方之间不再存在资金往来关系。财政部门作为公共资金使用监督单位可以充分发挥其监督功能。
  然而,如果监督不力,“外向型”政府服务中腐败风险的几率会增大。如在政府采购和工程承包中,受权力支配的影响,便有可能使得“分散腐败”逐步转变为“集中腐败”(谷雪、马博,2008)。从国际经验来看,公共服务社会化之后,原来政府所依赖的自上而下的控制机制失去作用,腐败风险随着传统控制的下降而上升。有学者的调查表明,1996年,英国的130起最严重的腐败案中,大部分与政府服务外包有关(Hall,1999)。在法国,公共事业民营化也出现了大量的腐败案件(Heywood &Krastev ,2006:157-177)。
  本数据库的资料分析结果为政府采购、工程承包作为腐败的高危领域提供了进一步的佐证。自2000年以来,政府采购、工程承包案件一直处于高发态势(见图4)。虽然2001年的绝对数有所下降,但2002年至2004年案件数呈持续上升态势。其后各个年份的案件数大致高居不下,2009年更升至93件。
  政府采购、工程承包腐败案在各个年份总案件数中所占的比重也许更能说明问题。如图5所示,这类案件均占当年案件总数的20%以上。2008年,政府采购、工程承包腐败案占总案件数的三成多。2009年案件数略有下降,但也维持在接近29%的高位。
  就本数据库的个案来分析,许多政府采购、工程承包案件作案手法还相当粗糙,从侧面反映了政府采购制度的执行和监督有很大改善空间。以2009年四川攀枝花市前建委副主任、建设局局长彭宗才案件为例。2001年攀枝花市一城市景观园林工程进行公开招标。事前,广州一家公司出资请攀枝花市城市建设官员到广州进行考察;之后,在明知一成都公司已中标的情况下,(点击此处阅读下一页)

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2012年10月9日, 12:30 上午
分类: 公民博客