杨光斌:早发达国家的政治发展次序问题


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共和 法治 民主/经济发展   
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  【内容提要】今天看来相似性的西方政治体制是经历不同的政治发展秩序漫漫演变而来的,英国和美国沿着共和--民主政治的秩序,法国则是民主-动荡-法治的秩序,德国和日本则是人格化权威结构--国家失败-宪政民主的秩序。因此,在政治发展的道路上,不但发展中国家面临着“艰难的抉择”,早发达国家同样经历了不易的选择和演化。
  【关 键 词】共和/法治/民主/经济发展
  
  巴林顿?摩尔把从传统社会转向现代社会划分为以英、美、法为代表的自由民主道路,以德、日为代表的法西斯主义道路,以俄国、中国为代表的共产主义道路,他实在模糊了英、美、法之间的内在差异,或者说他刻意把历史道路的巨大差异作高度抽象化处理。在我们看来,英-美走的是一条先共和(即法治)后民主的道路,而法国走的是先民主后法治的道路。不同的道路使得它们之间的政治发展、进程和政治稳定状况完全不一样。亨廷顿以权威的合理化、结构的专门化和大众参与为标准,把早发达的英、美和欧洲大陆又区分为现代化的三种类型时,我们又认为亨廷顿又过分夸大了三者之间的不同。如果说有什么不同,那是法国不同于英、美,以及后来的德国不同于法国。而当亨廷顿明确地指出发展中国家的政治精英在经济发展、社会平等和大众参与之间面临“艰难选择”时,①“难以抉择”的何止发展中国家的政治精英,早发达国家的政治精英面临同样的困境,要知道他们的“选择”要么曾经给国家带来富强的荣耀,要么曾经给国家带来失败的灾难,只不过他们的“选择”似乎已经是那么遥远的事,似乎只有今天的发展中国家才面临“艰难选择”。
  为了理解民族国家成长中的共性问题或从传统社会转向现代社会的共性问题,对早发达国家做一粗线条的梳理,以让人明白发展中国家的很多问题、甚至包括政治发展道路这样的根本问题不为发展中国家所独有,早发达国家也同样存在。这里选择民族-国家成长中的几个根本性指标,即法治、经济和民主,作为比较研究出发点。在当下,民主与法治是一对老生常谈的概念。我认为,“法治”在某种程度上相当于古典主义的“共和”,因此今天的民主与法治在古典主义那里其实就是民主与共和的关系。无论是过去的共和还是今天的法治,说到底是规制和约束权力的制度问题,关乎的是权力\权威的类型,是法治化权力\权威的还是人治化的权力\权威?而民主则是一个产生权力(即谁当官)的过程和制度问题。有共和\法治而无民主,是一个大众权利得不到保障的不平等的社会,而有民主无共和\法治,政治的稳定性则可能得不到保障。这样,我们看到,法治、民主与经济,虽然就是政治与经济的关系与次序问题,但是政治中的法治与民主在现代化历程中又难以作简约化处理,因为一个是关于权力\权威的合理化问题,一个是关于权力的大众性问题。据此,法治、民主与经济,就成为我们的比较政治发展次序的基本变量。
  按照法治\共和、民主与经济的基本标准,可以把早发达国家的政治发展次序分为三种“理想类型”,即以英国、美国为代表的“共和——经济——民主型”,以法国为代表的“民主——经济——法治型”和以德国、日本为代表的“威权——经济——宪政民主型”。
  
  共和-经济发展-民主政治的发展次序
  
  英国1688年的“光荣革命”所实现的,既是如洛克所说的“议会主权”,甚至如卢梭的“人民主权”,也是古希腊、古罗马所追求的共和国。“共和”乃众人之事,是民众之国,而非君主一人之国。因此,洛克-卢梭的“主权”思想在某种意义上只不过是古希腊-古罗马跨越千年中世纪后的思想再现,只不过“人民”从少数人扩展到多数人,从集体概念逐步演变为具有人的解放旗帜下的个体色彩。
  “光荣革命”本身并没有改变英国的传统,只不过将“主权”从君主转移到议会,并经过此后一百多年的王权与议会的较量,直至形成了“王在法下”的几个世纪来的追求。无论是“议会主权”还是“王在法下”,体现的既有古典意义上的共和,也有当今意义上的法治。无论是国王还是当选官员,其权力和行为都受到法律的规制,而法律是由议会颁发的,议会则由选民选举的代表构成。因此。“光荣革命”后的英国政治既可以说是共和国,也可以说是法治政体,即我们常说的君主立宪政体。只有在这种法治政体下,封建时代那种常见的“君主债务”现象(即君主可以借钱不还,从而压制经济发展,是一种无效产权)才一去不复返,产权在法治政体下得到有效保护。
  受到有效保护的产权所焕发的能力是惊人的。保护了产权的法治政体不但有效地促进了经济的增长,也提升了国家的竞争力。在“光荣革命”之前,由于斯图亚特王朝信贷不足,债务很少有超过200万英镑的时候。而在“光荣革命”后的9年里,政府债务剧增到1700万英镑,而此时正逢9年战争(1689-1697),是政府坚实的财政基础使英国赢得了这场战争。而在“光荣革命”30年以后的1720年,政府债务达到5400万英镑,几乎是该年岁人的9倍。之前发生过西班牙王位继承战(1701-1714),又是政府的信贷能力使英国赢得这场战争。在18世纪每一场连续性的战争期间,收入、支出和债务都有很大增长。到1790年,在英国与法国为争霸而开战的前夕,英国的债务是2.44亿英镑,相当于该年岁人的15倍。② 第二届皮特政府在下院宣布:这个民族的生机乃至独立建立在国债基础之上。在法国著名历史学家布罗代尔看来,布罗代尔英国的财富是一种“人为财富”。③“人为财富”其实就是“制度财富”。
  政府所以能大量举债,不但是政府信誉的提高,还因为民间的富有,否则债从何来?英国坚实的公共财政是打败当时更为强大的大陆竞争者法国的重要基础。要知道,与英国相比,法国因其幅员辽阔和人口众多而居优势地位。更为重要的是,当时法国实实在在的财富即国民生产总值比英国高一倍多(法国为16000万英镑,英国为6800万英镑)。④
  但是,法国实实在在的物质财富却败于英国的“制度财富”。正是这种制度财富所带来的开支的巨大增长能力,才使英国在一系列的战争中脱颖而出,成为难于撼动的霸权国家。
  所有这一切,都因为“光荣革命”而产生的主权在议会体制,形成了对本国产权、经济活动、信仰自由以及个人自由的政治保护。这种新的政治安排产生了一个强国,使英国以一种前所未有的有效方式获取资源,并且促进了英格兰在国际关系中的强势地位、一个世界性大帝国的产生以及最终形成无人匹敌的格局。
  但是,法治政体下的市场经济的主体即资产阶级却依然被传统的选邑制度所约束,他们没有选举权。“光荣革命”所形成的法治政体催生了一个新的阶级即自由市场制度下的资产阶级,而资产阶级的贸易活动和生产活动又必然带来另一个新阶级即工人阶级。就这样,自由市场制度催生了资产阶级和工人阶级,而他们进而又借助于市场制度拉开了第一次工业革命的序幕。但是,到工业革命80年后,即“光荣革命”150年后,已成为经济主导力量的资产阶级和工人阶级却依然是政治游戏中的局外人。就这样,争取政治权利的、以工人阶级为主体的19世纪30-40年代的“宪章运动”爆发了。有意思的是,工人阶级运动换来的不是自己的权利,而是资产阶级的权利,即1832年宪政改革所确定资产阶级的选举权。1867年的宪政改革使工人阶级中的一小部分获得选举权。但是,实现了民主权利的国家并不能从根本上摆脱危机,二战以后福利国家的建成可以看做危机的应对之道。
  从上面的简单勾画可以知道,英国的现代化走了一条典型的共和\法治—经济增长—民主政治的政治发展次序,而这种次序先后形成了公民的财产权、公民的政治权利以及公民的社会权利。
  作为英国移民的新大陆美国,在政治发展的次序上选择了与其母国几乎完全相似的道路,尽管美国这个新国家是在反抗其母国统治中诞生的,尽管在革命中诞生的新国家被亨廷顿称为更具传统政治结构的“都铎政体”。⑤ 其实,美国的政体何止是都铎王朝的特征,简直就是古罗马共和国的翻版。
  我们知道,“希腊化的罗马人”所建立的共和国就是亚里士多德所说的最好的政体即混合政体,即将君主制、贵族制和民主制的优势结合在一起来的政体。在罗马共和国,执政官相当于君主,推举执政官的元老院相当于贵族制机关,还有相当于民主制的平民代表大会。这样一个政体将上、中、下各阶层的人纳入体制之中,其利益都得到适当表达。因此,罗马共和国兴盛几百年,与优良的政体密不可分。
  美国开国之父们所设计的是罗马政体,并坚信人类社会能够“通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府,而不只是靠机遇和强力来决定他们的政治组织”。⑥ 汉密尔顿等人以“普布利乌斯”(Publius)为笔名而形成的《联邦党人文集》,其实就是要复兴罗马政体。事实上他们做到了这一点,即设计和建立了一个和罗马共和国一样的混合政体:总统相当于君主,参议院相当于贵族制机关,而按人口比例组成的众议院则是一种典型的民主制体现。但是,美国的开国之父们反对单纯的民主制,设计和建立的实际上是一种贵族共和国,也可以认为是一种典型的法治政体。“普布利乌斯”明确将民主政体与党争、动荡等同起来。“一种纯粹的民主政体——这里我指的是由少数公民亲自组织和管理政府的社会不能制止派别的危害。几乎在每一种情况下,整体中的大多数人会感到有共同的情感或利益。联络和结合是政府形式本身的产物;没有任何东西可以阻止牺牲小党派或可憎的个人的动机。因此,这种民主政体就成了动乱和争论的图景,同个人安全或财产权是不相容的,往往因为暴亡而夭折。”⑦
  “普布利乌斯”寻求的是一种代议制性质的共和国。民主政体与共和政体的两大区别是:第一,共和国下的政府委托给其余公民选举出来的少数公民,“由人民代表发出的公众呼声,要比人民自己为此集会,和亲自提出意见更能符合公众利益。”第二,共和政体所能管辖的公民人数较多,国土范围较大,从而能包容更多的党派和利益集团,全体中的少数有侵犯其他公民权利的共同动机的可能性减少。⑧ 总之,“在民主政体下,人民会合在一起,亲自管理政府;在共和政体下,他们通过代表和代理人组织和管理政府。所以,民主政体将限于一个小小的地区,共和政体能扩展到一个大的地区。”⑨
  但是,代表和代理人也有可能背叛公共利益。“一百七十三个专制君主一定会像一个君主一样暴虐无道。”也就是说,选举也会产生专制政体,“政府的一切权力——立法、行政和司法,均归于立法机关。把这些权力集中在同一些人的手中,正是专制政体的定义。”⑩ 为此,必须实行分权和制衡,这是新政治学的发现,即“把权利均匀地分配到不同部门;采用立法上的平衡的约束;设立由法官组成的法院,法官在忠实履行职责的条件下才能胜任;人民自己选举代表参加议会。”(11)
  在“普布利乌斯”看来,代议制、三权分立还只是停留在“单一的共和国”层面,他们面对的是一个比欧洲各国还大、空前广袤的国家,怎么办呢?可以说,“普布利乌斯”最伟大的贡献是设计一个联邦制,即让地方政府与联邦政府一道分享权力和共治,而且在地方政府中也实行三权分立。这就是联邦共和国或“复合共和国”。“在美国的复合共和国里,人民交出的权力首先分给两种不同的政府(联邦政府和地方政府——作者注),然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门。因此,人民的权利就有了双重的保障。两种政府互相控制,同时各政府又自己控制自己。”(12)“对共和主义来说可喜的是,通过对联邦原则的合宜修正和混合,可以把实践范围扩充到极大的范围。”而在“普布利乌斯”的导师孟德斯鸠那里,共和国只适宜于小范围的国家。因此,联邦制的设计是美国人在政治上的独特贡献。
  有关政体的基本原则一旦确立,修改起来难上加难。按照宪法第五条,国会有义务“因各州三分之二(目前为九州)之州议会之请求,召集会议提议修正案,经四分之三的议会或经四分之三的各州国民大会之批准,即作为本宪法之实际部分而发生效力。”(13)
  有了限制民众直接管理政府的代议制、权力制衡、联邦制以及修宪的极为苛刻的规定,美国政体事实上就是一个限制简单多数的政体,直接地说,就是一种保护精英而排斥大众的政府,可以称之为贵族制共和国或精英主导式法治政体。
  在限制多数人权利的同时,“生而自由”的美国人也不愿意看到其母国“议会主权”之类的“主权”在民。他们这样说,“最高立法权所在之处,可以设想也存在着改变政体的充分权力。甚至在政治自由和公民自由的原则讨论得最多,(点击此处阅读下一页)

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