郁建兴 高翔:地方发展型政府的行为逻辑及制度基础


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地方发展型政府 政府职能转变 央地关系   
郁建兴   高翔  

  
  摘要:“中国特色财政联邦主义”和“分权化威权主义”这两种理论并不能有效解释地方政府的行为模式。财政收益最大化对地方政府行为的支配性,并不意味着分权的财政体制是发展型政府形成的充要条件。在分权背景下,横向问责机制对地方政府行为缺乏有效约束力,而以人事权为核心的纵向问责机制具有显著的局限性,由于信息不对称等因素,中央政府较少具备塑造地方政府行为模式的渗透性权力。横向问责机制的不健全和纵向问责机制的局限性,使得财政收益最大化逐渐成为支配地方政府行为的主导逻辑,并最终导致了政府选择性履行职能的局面。
  关键词:地方发展型政府;政府职能转变;中央—地方关系;问责有限的分权
  作者郁建兴,浙江大学公共管理学院教授(杭州310027);高翔,浙江大学公共管理学院博士研究生(杭州310027)。
  
  项目来源:国家社会科学基金重大招标项目“加强和改善国家对农业农村发展的调控和引导对策研究”(批准号:08&ZD020);教育部博士点基金项目“县级政府公共服务能力的测度、影响因素与实现机制研究”(编号:200803350112)。本文曾经在2011年7月1—3日于图宾根大学举行的“Politics and Autonomy in China’s Local State ”国际研讨会上宣读,感谢杜伊斯堡大学Thomas Heberer 教授、图宾根大学Gunter Schubert 教授、维尔茨堡大学Bjoern Alpermann 教授、香港中文大学李连江教授、中共中央编译局杨雪冬教授、斯坦福大学周雪光教授、香港城市大学LindaChelanLi 教授提出的宝贵意见;感谢波士顿大学Joseph Fewsmith教授在本文写作过程中提出的建设性意见。
  
  地方政府是理解中国政府的关键主体。改革开放之后,为调动中央和地方两方面的积极性,以干部人事管理体制的“下管一级”和财政包干制为标志,中央政府实施了向地方政府的分权,地方政府开始在地区事务治理中扮演重要角色。从行政管理体制的设置来看,“属地管理”和“行政发包”是中国政府体系的典型特征,它意味着中央政府并不直接干预地方层面的职能履行,而是采用委托—代理的方式,授权地方政府履行相关的政府职能。从20世纪90年代中后期开始,中央政府通过分税制改革和加强垂直管理实施了“软集权”,但为了推动省级政府接受新的税收体制,中央政府不得不赋予地方政府在辖区内更大的管理权,这进一步巩固了行政分权的制度安排。从财政支出来看,分税制改革重构了中央与地方财政收入的分配方式,但并未扭转央地之间的财政支出结构。《中国统计年鉴2011》公布的数据显示,进入20世纪90年代以后,中央财政支出占国家财政总支出的比重相对较低,除了个别年份,一直都在30%以下,2010年更下降为17.8%。而从国家财政支出结构来看,中央财政支出主要集中在外交、国防两个项目,地方财政成为履行政府对内职能的主要支出者,2010年地方政府在农林水事务、环境保护、医疗卫生、城乡社区事务,以及社会保障和就业等方面的支出比重甚至超过95%。因此,地方政府是政府职能的实际履行者。
  然而,改革开放后中国地方政府在经济社会发展中扮演的角色却得到了两种截然不同的评价。一方面,地方政府促进经济发展的作用得到广泛褒扬,被认为是促进中国经济腾飞的重要推动因素。经济学家的实证研究证明了财政分权与经济增长之间存在正向联系,行政分权有助于提高经济效率。另一方面,地方政府在公共服务供给中的表现却饱受诟病。分权后,公共财政支出中用于教育、医疗、卫生等基本公共服务的支出水平并未相应提高,它被认为是扩大社会差距、导致社会不公的重要因素。根据《中国统计年鉴2007》,20世纪90年代以来,社会文教费占政府财政支出的比重一直维持在25%左右,而经济建设费占政府财政支出的比重虽然逐渐降低,但到2006年仍高达26.56%。一项在福建、河北、山西和江西等省份开展的实证调研表明,绝大部分农村的公共服务供给水平相当低下。基于地方政府的上述行为特征,学者们提出了“地方发展型政府”、“地方企业型政府”以及“地方合作主义”等概念。在本文中,我们将具备上述行为特征的地方政府统一指称为“地方发展型政府”,它是指“发展中国家在向现代工业社会转变的过程中,以推动经济发展为主要目标,以长期担当经济发展的主体力量为主要方式,以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式”。
  为什么地方政府在积极履行经济发展职能的同时,却忽视了公共服务职能的承担呢?什么因素导致地方政府选择性履行职能,而难以转变发展型政府的行为模式呢?为了解答上述问题,我们首先考察关于中国地方政府的两种具有竞争性的解释理论:“中国特色财政联邦主义”和“分权化威权主义”。前者聚焦于分权的财政体制对地方政府行为的影响,认为地方政府在分权后形成了相对独立于中央的行为自主空间,在财政收益最大化的目标指引下形成了地方发展型政府。后者强调了中央政府对地方政府控制的有效性,认为中央政府在分权后仍然通过掌握干部人事权构建了纵向问责机制,从而确保地方政府行为在中央允许的范围之内。因此,地方发展型政府是中央发展主义意识形态的反映。
  无疑,分权的财政体制和政府间的纵向问责机制都是影响地方政府行为的关键制度安排。但是,它们对地方政府行为产生的影响是同等的吗?为了辨明地方发展型政府的行为逻辑及其制度基础,我们选取了新农村建设背景下地方政府社会政策创新的两个案例,考察在财政体制不变的情况下中央施政纲领转变对地方政府行为的影响,以此比较纵向问责机制和财政体制对于塑造地方政府行为的主次关系。两个案例都显示,中央政府施政纲领的转变并不总是地方政府开展社会政策创新的根源,促进经济增长和增加财政收益才是地方政府的优先目标,地方政府由此形成了以社会政策创新为工具的发展型政府新形态。
  那么,为什么纵向问责机制在影响地方政府行为方面具有明显的局限性,分权的财政体制又难以改善公共服务职能的履行情况呢?通过考察发展型政府的制度基础,我们发现,分权的财政体制并非地方发展型政府形成的充要条件。由于横向问责机制的不健全,纵向问责机制存在显著的局限性,地方政府缺乏外在约束,行为自主空间不断扩大,形成了“问责有限的分权”,使得财政收益最大化逐渐居于支配地位,最终导致了地方政府的选择性职能履行,形成了发展型政府。
  与已有解释中国地方发展型政府的文献相比,我们的研究确认了财政收益最大化在塑造地方政府行为中的优先地位,表明高层政府施政纲领的转变并未带来地方政府行为模式的变迁,而是形成了地方发展型政府的新形态。对于“分权化威权主义”的观点,我们发现了纵向问责机制具有的局限性,中央政府在地方层面具有较强的任意性权力,但基于信息不对称等原因,高层政府的渗透性权力却明显不足。
  因此,中央政府尽管对地方政府行为产生一定影响,但其施政纲领的转变并不能从根本上扭转地方政府的行为模式。进一步地,在肯定“中国特色财政联邦主义”的解释力的同时,我们的研究也发现,分权的财政体制既不必然改善公共服务的供给水平,也非造就地方发展型政府的根源。“问责有限的分权”,即地方政府行为缺乏外在约束,包括地方人民代表大会、司法体系等横向问责机制的不健全,和以人事权为核心的纵向问责机制的局限性,才是造成政府选择性履行职能的制度基础。
  
  一、中国地方发展型政府的形成:两种竞争性的理论
  
  分权是讨论改革开放后地方发展型政府行为模式的起点。但是,对于分权背景下影响地方政府行为模式的因素,研究者们却持有两种不同观点。一种观点强调了地方政府的自主性,认为财政分权不仅赋予了地方政府处理辖区内经济社会事务的管理权限,建立了促进地方政府参与经济发展的激励机制,还使得地方政府形成了相对独立于中央的地方利益,从而选择性地履行有利于地方财政收益最大化的政府职能。另一种观点则聚焦于中央对地方的调控和引导,指出中央政府通过掌握干部人事权、构建政治锦标赛机制,实现了对地方政府的有效控制,地方政府选择性履行职能实质上是高层政府政策目标优先次序的反映。
  GabriellaMontinola、钱颖一和BarryR.Weingast 提出了“中国特色财政联邦主义”的概念,将中央向地方的财政分权视同政府向市场的分权,认为这是中国市场化改革的重要组成部分。他们指出,改革开放后的地方分权重构了央地权力关系,在赋予地方政府处理辖区内经济社会事务管理权限的同时,实现了对中央政府的权力制约。确实,20世纪80年代实行的财政承包制大大弱化了中央政府的财政能力,1993年中央政府占国家财政收入的比重只有22%,已经缺乏足够能力开展宏观调控,更不用说干预地方经济社会事务。、胡鞍钢于1994年指出,中央政府汲取能力的下降削弱了国家(主要指中央)调控能力、合法化能力,导致了中央被架空的局面。在中央权力受到制约的情况下,研究者认为分权导致了相对独立的地方利益,并引发国家利益与地方利益的潜在矛盾。何显明的研究表明,地方政府在市场化进程中已演变成“具有特殊利益结构和效用偏好的行为主体”,能够按照自己的意志实现其行政目标。郑永年将中国的央地关系概括为“事实上的联邦主义”,指出地方政府具备了与中央讨价还价的能力,中央政府很难单方面将自己的意志强加于省并改变各级政府之间的权力分配。各级政府之间的行政分权已制度化。
  那么,地方政府的“独特利益偏好”是什么呢?研究者认为,在分权的财政体制下,地方政府面临着硬预算约束,必须以更加合理的方式管理地方财政,但也由此获得了对地方财政收益的“产权保护”,享有了支配地方财政——包括预算内和预算外——收益的权力。戴慕珍指出,自负盈亏的财政体制为地方政府创造了一个强有力的逐利动机。在财政收益最大化目标的指引下,地方政府愿意而且积极参与到有利于推进经济发展、增加地方财政盈余的活动中。她对20世纪80年代地方政府行为的研究显示,在以企业所得税、流转税和工商税等为主要收益来源的财政结构下,地方政府把促进工商业发展作为施政重点,着力推进辖区内的农村工业化,就像“董事会一样管理辖区内的工商企业”,形成了“地方合作主义”。周飞舟的近期研究表明,在1994年分税制改革后,由于增值税对地方财政收益的贡献日渐式微,地方政府藏富于企业的动力不复存在,乡镇企业也随之消亡。相应地,由于营业税(主要来自建筑业和第三产业)对地方税收收入的贡献不断增加,加上土地财政对于地方财政的重要性日益突出,地方政府行为出现了从“经营企业”向“经营城市”的转变。总体而言,地方政府尽管在不同时期参与经济发展的表现形态有所差异,但它“抓经济发展主动权”的本质却没有发生根本性变化,从中建构了发展型政府的行为模式。
  与“中国特色财政联邦主义”强调地方政府自主性逻辑不同,另一种理论突出了分权背景下中央对地方的控制,强调地方政府面临来自高层政府的纵向问责。一方面,他们认同地方分权构成了1978年以后政府纵向治理结构的重要变迁,但另一方面,他们表示中央政府仍然通过牢牢掌握干部人事权实现了对地方的强有力控制。
  PierreF.Landry将这一局面描述为“分权化威权主义”,即中央政府在赋予地方政府一定自主权的同时,通过着力构建新的治理机制,形成了对地方决策者的制约。
  在实践中,中央政府确实从未放弃过对地方行为的干预和引导。第一,在20世纪80年代地方分权之初,中央政府就强调坚持党管干部原则,牢牢掌控对地方党政领导干部的管理权限。此后30多年中,中央政府多次重申这一原则。第二,在20世纪90年代,中央政府实施的分税制改革提高了中央财政占国家财政收入的比重,增强了中央政府的调控能力。实行分税制的第一年,中央财政占国家财政收入的比重就得到了迅速提升,从1993年的22%跃升为1994年的55.7%。这一改革尽管没有改变地方分权的实质,但强化了中央政府应用手中资源,采用政府间转移支付的方式奖励“表现较好”地区的能力,以期对地方政府行为进行一定的纠正。第三,自20世纪90年代中期开始,为了保障国家政策的权威性和统一性,中央政府开始“试水”行政集权,由中央政府或省级政府对其在地方设立的分支机构或派出机构实行垂直领导。(点击此处阅读下一页)

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