李晨阳：2010年以来的缅甸政治转型评析
导论
目前国际比较政治学界一般把当代世界的政体分为极权政体（全能政体）、威权政体和民主政体三类。政治转型指从一种政体到另外一种政体的转变历程，这三类政体之间的转换都可以称之为政治转型，其中威权政体向民主政体转型开始后的进程可分为”民主转型期”与”民主巩固期”两个阶段。第一个阶段的转型开始于威权统治发生危机而产生某种形式的政治开放，以及更加尊重个人或团体的基本公民权。当以公开竞争性选举选出民选政府时，第一阶段的转型结束。按照国外学者的观点，威权政体的”民主转型期”又可具体区分为政治自由化转型和政治民主化转型两个次级过程。政治自由化指国家对个人或团体基本权利不当限制的解除，民主化意指政治权力转移的制度化过程。缅甸1948年独立之后经历了两次政治转型，第一次是1962年3月从民主政体转变为以军人统治为主要特征的威权政体（或全能政体），第二次是从威权政体向民主政体的再转型。总体上看，缅甸独立后的政治转型呈现出否定之否定的特征。其中缅甸的第二次转型可以说起源于1988年3月～9月的民主运动。虽然1988年9月18日上台执政的仍是军人集团，但是缅甸出现了一定程度的政治开放和经济改革，比如新军人政权允许多党制的存在，1990年举行了多党制大选，放弃了有强烈理想主义色彩的”缅甸式社会主义”，推动从计划经济向市场经济的转变。因此，从1988年3月至2010年11月7日新的大选举行之前，是缅甸从威权政体向民主政体转型的政治自由化阶段。从大选举行至今，由于是以公开竞争性选举产生民选政府，并且出现了政治权力转移的制度化，因此，这个阶段可以说是从”民主转型期”的政治民主化阶段向”民主巩固期”演进，这是缅甸向民主政体转型能否成功的关键时期。
一、2010年大选：是政治发展的倒退还是民主化的启程？
在2010年11月7日的大选中，军人长期扶持的联邦巩固与发展党（简称”巩发党”）赢得了各级议会76.5%的议席（具体参见表一）。对于这次大选，国内外的褒贬不一。从各国政府的表态来看，西方国家普遍持否定态度，而泰国、印尼、印度和中国等邻国则肯定了这次大选的积极意义，但西方国家也都默认了大选的结果。在中国国内，对缅甸2010年大选的评价同样是大相径庭，有的学者认为”这是一场精心策划的游戏”，还有的学者认为”缅甸2010年的选举更多地意味着一种倒退”。当然，也有的媒体和学者提出要”宽容看待缅甸军政府转型”。那么到底应该如何看待缅甸2010年的大选，关键是评价标准的问题。
暨南大学的王子昌教授运用发展政治学理论对缅甸的政治发展进行了较有见地的分析。他认为，一个国家的政治发展，必须包括两个方面：一是公共资源的分配必须更为公平合理，这是政治发展的宗旨和衡量政治发展的价值性标准；二是权力的取得和运行是否规范，这是衡量一个国家政治发展的工具性标准；后者必须以前者为依归。笔者不否认这个评价标准的科学性，但是质疑其对缅甸2010年大选评价的适用性，或者说用单一的标准来评价是否合适？笔者认为更多地要从历史发展和横向比较的角度来看待这次大选。
从缅甸自身的历史发展进程来看，一方面，要承认，20年来的首次大选并不能马上带给缅甸真正的多党民主，宪政架构的设计旨在确保游戏规则有利于军人集团，确保其能够在较长时间内保持对主要经济领域的控制和影响。所以，王子昌教授认为这次大选将赋予军人政治垄断以合理性，固化政治不平等。此外，这次大选确实存在明显的问题，如每位候选人要交50万缅币（约500美元）的保证金，这对绝大部分政党来说是一个沉重的负担；公务员、军警及其家人有组织地提前投票，巩发党（USDP）充分利用了原来”联邦巩固与发展协会”（简称”巩发协”）和军政府的资源，而其他政党既不能利用外部资源，也不能充分地进行宣传动员；不允许国际观察员进行监督，无法保证投票、计票的公正性，等等。但是西方学者也认为，（大选中的）问题不应导致外界低估缅甸政治变化的重要意义，选举和宪政的实施将描绘出缅甸未来几年内的政治愿景–人们奋斗多年以争取实现的社会、经济及政治变革，最重要的是，人们在政治角逐中建立起相互的理解。笔者在2010年11月大选之前对在云南大学就读的8名来自缅甸的硕士研究生进行了书面调查，尽管他们都认为大选存在这样那样的问题，但他们都相信定期的大选也许会给缅甸带来许多新的变化，比如民主理念的深入和国家的进一步开放，因而不能完全否定这次选举的意义。实际上许多参选政党大选之前就表明参与不是因为大选会是公正的，而是看重大选将带来的结构性转变：军政府领导人的换代、新的立宪和政治体制以及公开讨论政治事务的空间。缅甸已受军人统治半个世纪，政治体制中引入更多公民社会和多元化因素的改革尝试自然会存在缺陷，可以评头论足，但不应一味贬斥。也有的缅甸朋友亲口对笔者说，有定期选举总比没有选举要好，由脱下军装的人担任国家总统和其他高官总比军人直接执政好。因此，这次大选是缅甸政治发展历程中非常关键的一步，而且缅甸军人能迈出第一步不容易，总体上应肯定这次大选的积极意义，推动缅甸继续实施政治改革，而不是一味地打击和讽刺。从另外一个角度看，任何一个国家政治发展道路的选择和变革的快慢，都是由当时国内主要政治力量的实力对比所决定的，没有一个既得利益集团会自愿放弃特权。审视大选之前缅甸国内各派政治力量，军人及其所扶持的巩发党占了绝对优势，怎么可能指望军人和巩发党自愿放弃权力呢？
与1990年的大选相比，2010年的大选也有一些进步的表现。首先是选举权的范围扩大。这次大选中公民待遇的覆盖面较1990年更广，包括归化公民、客籍公民及持有临时身份证者都有权组建或参加政党并投票，1990年规定只有公民、客籍公民和移民（归化公民）有投票权。这是一个积极的进步。其次是竞选有一定的自由度。尽管军政府对大选有很多控制手段，如果考虑到这个国家的政治空间长期受限及民众结社集会自由仍被极度压制的现状，本次选举还是给予了各政党数个月时间接触选民。同时，在不违背特定法律规定的前提下，各政党可不经审查印发竞选宣传材料。第三，1990年大选时出于安全缘故未举行选举的地区更广，未参选的人数也更多，492个选区中有7个未举行选举，而且当时大量的边境地区处于反政府武装控制之下，且未被划定为独立选区。
第四是少数民族政党对缅甸政治的影响力增大。2008年的新宪法确立了7个已经建立了以自己民族命名的少数民族邦之外的6个少数民族自治州或自治县，即佤族自治州和勃欧族、崩龙族、德努族、那伽族和果敢族自治县，这是一种新的变化，也是对民族自治权利的进一步认可。此外，通过这次大选，少数民族在联邦和地方议会中占据了与自身人口基本相当的议席，在获得各级议会席位的22个政党中有17个是少数民族政党。在联邦议会中，来自少数民族政党的议员占议员总数的11.4%，加上巩发党中的少数民族议员，基本接近少数民族占全国总人口约30%的比例。在7个少数民族邦的立法机构中，少数民族政党在其中钦邦、克钦邦、若开邦和掸邦占有25%以上的席位，这就意味着它们可以申请召开特别立法会议或对地方官员提起弹劾。这些少数民族政党也可以在这4个邦议会中单独或联合其他政党形成三分之一以上的优势来阻止巩发党和军队对地方官员的弹劾。这意味着，即便巩发党和军队启动弹劾程序，如果没有其他少数民族政党的支持，弹劾也不会达到预定目标。还有，全孟地区民主党（AMRDP）只需多增一个席位就可在孟邦占据25%的席位。总之，2010年大选后缅甸新的政治格局将赋予少数民族更多关于地方治理的发言权，这在过去是不曾有过的。
从横向的比较来看，菲律宾、泰国这些搞了几十年多党政治的东南亚邻国在大选过程中依然存在诸多严重的问题。因此，指望缅甸20年来的首次大选就能完全做到公开、公正、自由，确实是脱离了缅甸的实际情况，也不符合事物发展的客观规律。此外，军人在议会中占有一定的比例，也不是缅甸首创，只是缅甸议会中军人议员的比例明显高于其他国家。
缅甸2010年大选的积极意义以及可能导致的新变化已被缅甸新政府推行的政治改革所体现，但并不是说2010年大选是完美无缺的。甚至可以这样说，现在就要对这次大选做出盖棺定论式的历史评价，为时尚早。
二、缅甸新政府的政治改革与新体制的运转
2011年3月30日，缅甸新总统吴登盛宣誓就职，与此同时在缅甸执政22年之久的国家和平与发展委员会（简称”和发委”、SPDC，1997年11月以前为国家恢复法律与秩序委员会（简称”恢委会”、SLORC））也宣告解散。在新财政年度开始的4月1日，缅甸新政府正式运行。尽管许多西方媒体批评缅甸新政府是”换汤不换药”，但是缅甸政治制度的变化不容否定，而且不以人们的喜好和看法为转移，缅甸事实上已经走入了一个新时代。从新政府成立至今，缅甸实行了一系列的政治改革，其速度之快、程度之深出乎人们的意料之外，连美国官方和学者也觉得缅甸新政府的改革超出了他们的想象。
1．缅甸新政府的变化
2011年1月31日～3月23日，缅甸联邦议会第一次会议在首都内比都召开。2月1日议会选举军政府第三号人物吴瑞曼（原三军总参谋长）为人民院议长，吴钦昂敏（原文化部部长）为民族院议长，两人轮流担任联邦议会议长。2月3日，联邦议会三个选举团（即人民院选举团、民族院选举团、国防军总司令提名产生的两院军人议员选举团）分别提名时任总理吴登盛、掸族人赛茂康（Sai Mauk Kham，内科医生、掸邦文化艺术协会主席）和时任国家和平与发展委员会第一秘书长吴丁昂敏乌为总统人选。2月4日，联邦议会进行了总统选举投票，吴登盛以408票当选为缅甸总统，吴丁昂敏乌以171票当选为缅甸第一副总统，赛茂康以75票当选为第二副总统。
2月8日，总统吴登盛向联邦议会提出新政府设立34个部的议案，由于部分人员兼任部长，因此吴登盛只向联邦议会提交了30名部长候选人。其中国防部长、内政部长、边境事务部部长按2008年宪法是由三军总司令丹瑞大将直接提名。2月9日，丹瑞提名哥哥（Ko Ko）中将为内政部长、拉敏为国防部长，提名原军械部部长登泰为边境事务部部长。2月10日，联邦议会表决通过了政府部门的设置和30名部长人选。在30名部长中，现任和退役的军官26名，真正的文人只有4名，且其中担任军队高官和军政府副部长以上人员超过了70%。2月21日，吴登盛提名前陆军少将伦貌（Lun Maung）任联邦总审计长，提名前陆军准将觉杜（Kyaw Thu）为联邦公务员委员会主席。与此同时，地方议会当选议员举行会议，各省（邦）议会选举产生了各省（邦）的首席部长和部门负责人。3月30日，丹瑞签署命令，宣布自即日起解散国家和平与发展委员会，正式向新政府移交权力。同日，吴登盛和两位副总统宣誓就职，随即吴登盛总统签发命令，任命了联邦政府各部部长和各省邦行政长官，宣告新政府正式成立。
首先是政权组织形式发生了根本的变化。在1988年9月18日～2011年3月30日之间，缅甸是由军人直接执政，全部由军人组成的国家和平与发展委员会（SPDC）是国家最高权力机构，包括政府总理在内的内阁成员由SPDC任免，不须征求民意。大选之后新成立的联邦议会成为了国家最高权力机构，并由联邦议会选举产生议长、国家总统、副总统，由总统提名的30名部长要获得联邦议会的批准。地方议会选举产生各省（邦）首席部长和部门负责人，并由总统任命。除了按照宪法规定要由军人担任的国防部长、内政部长、边境事务部部长之外，其余政府官员，包括总统吴登盛、副总统吴丁昂敏乌和赛茂康以及民族院议长吴钦昂敏、人民院议长吴瑞曼在内，全部是文职官员，不再是清一色的军人。在各省邦政府中，除了安全与边境事务负责人为军人，其余地方官员全为文官。此外，尽管军人保留了很大的权力，但国家国防与安全委员会是由文职总统任主席，共11名委员中文官有6名。还有，缅甸目前虽然是巩发党一党独大，但是多党制的架构已经建立起来。因此，不管西方国家如何批评，缅甸新政权已经具备了民主政体的躯壳。
其次是实现了国家和军队领导人的新老交接。从1992年至新政府开始履行职责之前，丹瑞大将一直是国家的最高领导人，集SPDC主席、三军总司令和国防部长于一身，(点击此处阅读下一页)
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