「威權統治至少能產生一強而穩定的政府。我們必須接受馬來西亞不會有民主；不僅過去沒有，未來也將不會有。」──前首相馬哈蒂爾
文: 鄺健銘
了解過去，有助預見未來。2008年的政治海嘯有何意義、國家與社會關係在今屆大選後將往何處去可從馬來西亞威權政治的歷史軌跡尋找答案。
有學者認為，馬來西亞與新加坡、越南是同一類型的威權國家，維持政權認受性的方法與趨勢有三個相似的地方： 一. 執政黨借描繪反對派為破壞力量與強調自己是實現國家願景、國家賴以生存的不二之選來爭取支持，並藉此實行中央集權尋求一黨獨大；二. 有頗長的一段時間，國民相信執政黨確是國家發展不可或缺的政治代理，因此接受一黨獨大的政治局面；三.近年執政黨受到愈來愈大的政治挑戰，維持一黨獨大不再容易，原因是社會對國家目標為何以及該如何實現的看法與執政黨愈來愈不一致，對執政黨表現有愈來愈多的質疑，問政訴求愈來愈強烈。
歷史軌跡
具體而言，馬國威權政治從建立到減弱可分為5個階段：
一. 1940年代至1960年代： 巫統藉「馬來人優先」民族運動贏得執政權力
英殖時期，為了經濟利益與方便管治，殖民者進行社會種族分隔。外來移民如華人與印度人被集中到城市工作，比局限於鄉郊務農的馬來當地人有更多機會接受教育與獲得財富，因而更易在社會向上流動。這逐漸造成馬來人與外來人口間的社會地位差異，令人數佔多的馬來人焦慮不安。其後，英國殖民者嘗試把馬來人與外來移民等量齊觀的做法，促成馬來精英捍衛馬來人權益的民族運動、成立巫統、與馬華公會(馬華)(MCA)、馬來印度國大黨(MIC)合組聯盟，最後成功反殖、建立以馬來人為中心的民族國家馬來西亞，巫統遂得到執政權力。
二. 1969 -1970年代: 種族暴亂中巫統威權政治的確立與鞏固
可是，立國之初種族間的緊張關係並沒有消除。華人持續的經濟優勢、生活壓力令馬來人不安繼而不滿。1967年通過、規定馬來語為全國語言的國語法案更加劇族群間的對立。 馬來學生不滿巫統政府首相東姑與馬華妥協太多，華人則既不滿法案，亦不滿政府逮捕示威華人，更不滿與巫統結盟的馬華沒有積極為華人發聲。結果在1969年大選，巫統聯盟給爭取華人支持與更強調「馬來人優先」的反對派分薄票源，票數上大敗，但仍獲過半數議席，保住執政地位(見圖一)。馬來人十分惶恐會同時失去經濟與政治優勢，與上街慶祝選舉勝利的華人發生流血衝突，其後衝突蔓延各州。
為平息暴亂，巫統政府推出新政策，比之前更加保護、強調馬來人作為土地之子(bumiputera)的權益與社會地位，進一步把「馬來人優先」作為國家發展基礎制度化。新經濟政策 (New Economic Policy)是核心內容，目的在於縮窄種族社會地位差距，解決馬來人貧窮問題。細節包括把更多資產、政府相關機構重要位置分給馬來人，透過限制華人學生大學學額讓馬來人更易升讀大學，以及規定企業要有至少30%股權歸屬馬來人與聘請一定比率的馬來僱員。另外更推行國家文化政策 (National Cultural Policy)，鼓吹國家教育以馬來文化與語言為中心。
國家混亂，使國民轉而認為穩定大於一切，這大為鞏固巫統政府的政治權威：對華人有利的選舉結果、暴動、巫統的政策更新令馬來人重新支持巫統，視它為爭取權益較合適的政治代理；雖然側重馬來人的政策對華人與印度人不利，但暴亂令他們相信國陣當政並不是最差的局面。國家新政策還製造了一個有利巫統的客觀效果，那就是進一步分化各族，令他們難以團結、難成氣候對抗政府。
在這有利的形勢下， 巫統從懷柔與操控兩方面鞏固權力：一方面，巫統與更多政團合作、擴大聯盟，在1974年改組成國民陣線（國陣）以增加代表性，同時亦容許華人反對黨民主行動黨繼續成為華人宣泄情緒的工具；另一方面，巫統加強政治操控，使反對派勢力無法挑戰其政治地位，操控方法包括：警察可借《內部安全法》先發制人、憑其「合理懷疑」隨時拘捕「疑似異見人士」；限制公眾結社與集會自由；以頻繁變更選區劃分、不利於反對黨執政的撥款機制等來增加選舉勝算；1972年通過《官方機密法》，使外間無從得知與阻撓政府行為；不斷恫嚇各族選民「巫統是最真誠地維護他們利益的政黨，反對勢力只會妨礙穩定與發展」。
三. 1980年代-1996：利益矛盾下巫統的政治暗湧與回應
1981年，馬哈蒂爾（Mahathir bin Mohamad）接任首相。為了加快經濟增長、「做大個餅」令更多人可以受惠、以增加巫統認受性，馬倡議東望（Look East）政策，主張市場自由化、私有化，引進更多日韓資金、加快工業發展。與此同時，馬來人質疑巫統未能兌現承諾、改善與保障他們的經濟地位，對巫統的支持出現動搖。基於華人與印度人對巫統「馬來人優先」政策綱領一貫反感、支持巫統純粹出於退而求其次的心態，馬來人的態度轉變意味巫統的威權政治並不穩固、暗湧浮現。
巫統政府的貪污與裙帶關係、非馬來人仍可分享新經濟政策帶來的經濟利益，使歷史遺留下來的馬來人貧窮問題沒有得到解決──不單馬來人之間的貧富懸殊沒有改善，馬來人與非馬來人的財富差距也沒有縮窄。馬來人社會中的堅尼系數在1970-2007這40年間基本上沒有變化，維持在0.47。1971－ 1990間，非馬來人佔全國資產比率由34%增至54.6%，馬來人則由2.3%增至20.3%；這與新經濟政策所定的目標──馬來佔30%、非馬來人佔40%、外國人佔30%──有明顯差距。2007年，馬來人社會的貧窮率仍然最高 ，達5.7%，印度人與華人社會的貧窮率則分別為2.5%與0.6%。
馬來上層社會同樣不高興。受教育程度較高的馬來中產愈來愈傾向批評政府。馬哈蒂爾鼓吹市場自由化、80年代中經濟不景，使慣受政府補助的馬來精英利益紛爭更劇烈，導至巫統內部出現派系分裂。1987年，巫統內部矛盾表面化。馬哈蒂爾競選巫統主席時，遇上被外間戲稱為「巫統team B」的黨內巨大挑戰，最後僅僅險勝。其後對手針對選舉不公提出訴訟，馬哈蒂爾要靠向法院施壓、重組巫統才能維持政治權威。
在這個背景下，社會運動漸漸浮現。繼有華人社會主導的華文教育與民族平權運動，各類運動亦被組織，例如民權組織「國民醒覺運動」(Aliran)主導「反對《官方機密法》運動」，並且成功動員。選舉結果亦反映國陣支持度下跌。90年全國大選，是繼1969年引發暴動的大選後國陣與反對派得票率最接近的一次。（見圖一）
圖一：馬來西亞歷年大選結果
(來源: Election Commission of Malaysia, “Federal Election Results”, Suruhanjaya Pilihanraya 2011, semak.spr.gov.my/module/5_KerusiDR.php; Zakaria Ahmad, “the 1999 General Elections: A Preliminary Review”,8)
面對黨內外的政治挑戰，馬哈蒂爾歷史性地提出「馬來人優先」色彩明顯淡化的新國家發展路線來爭取各族支持、同時加強政治操控以作回應。91年馬哈蒂爾推行「國家發展計劃」(National Development Plan, NDP)。有別於過去，這項計劃不再側重把經濟利益向馬來人傾斜，轉而強調各族需要合作團結，才能加快經濟增長；用意是既吸納更多非馬來人的資本與勞動力加快工業發展，亦強化華人支持、維持國陣的政治壟斷。這個不再強調各族差異的重要國策轉變，催生如學者形容的「經濟國族主義」（Economic Nationalism），為日後各族合作壯大反對派勢力留下了伏線。同時，馬亦干預司法制度運作以及更嚴厲管制媒體，來阻隔反對聲音。1987年，馬更曾展開「茅草行動」（Operasi Lallang），以《內部安全法》大舉拘捕106名社運分子、教育工作者等異議人士。
四. 1997-2008：冒起的社會問政力量
1997年，亞洲金融風暴。因為衛星電視、互聯網逐漸普及，印尼學生、社會運動分子走上街頭反對貪腐政府、要求政治改革、最終逼使獨裁者蘇哈托（Suharto）下台的「烈火莫熄」（Reformasi）運動景象被傳送至馬來西亞。印尼普通市民以電郵、手提電話與短信組織運動與國家機器抗衡為馬來西亞人留下很深印象。
互聯網在馬來西亞普及的原因，是馬哈蒂爾在90年代為發展國家資訊產業，推動「多媒體超級走廊」（Multimedia Super Corridor），使互聯網使用人數迅速上升。這造就了社會問政力量的冒起。1998年，前副首相安華因與馬哈蒂爾意見不合而被罷絀、拘捕與起訴是一個引爆點──國民利用互聯網搜尋更多關於他們紛爭的消息；安華拘留時被警察打傷的照片在網上被傳閱；後來同情安華的人愈來愈多，發起仿效印尼的「烈火莫熄」運動、走上街頭舉行大集會聲援安華，互聯網成為重要的動員平台。在運動最初數個月裡，「烈火莫熄」網站如雨後春筍，數目超過50個，內容既揭露政府貪污狀況，亦傳達街頭集會詳情。自此社會運動在1987年「茅草行動」後的十年沈寂中復甦。
「烈火莫熄」運動亦令反對黨團結起來，在1998年成立「替代陣線」(Alternative Front) (即人民聯盟／民聯前身)，使國陣在99年大選中繼90年後再度失利(見圖一)。
國陣其後在2004年大選中成功挽回支持，大勝反對黨(見圖一)，原因有兩個： 03年接任的首相阿都拉叫停大白象工程、釋放安華，成功塑造進步開明的形象，重燃公眾對國陣的期望；更重要一點，是反對黨聯盟瓦解。99年反對黨之一回教黨大勝，成為反對黨領袖。國陣在2004年選舉中，大肆攻擊回教黨會危害華人宗教自由。華人居多的民主行動黨為保支持，不得已與回教黨割蓆，退出反對黨聯盟。經歷04年大選失敗教訓後，回教黨調整路線，強調平等與自由，遂於2008年重新與人民公正黨、民主行動黨合組民聯，取得大勝(見圖一)。
2008年政治海嘯其中一個亮點，是如政治評論員在09年所說：「國陣已逐漸無法壟斷馬來人的支持。」整體而言，馬來人已不像昔日般強調「馬來人優先」政策，除了全球化下視野擴闊、社會接觸層面更廣這些原因，更重要的是他們愈來愈相信該政策只能讓「一小部份人富起來」、一般馬來人難以受惠，因此愈趨重視官員貪污、社會不平等問題，亦期望有更大政治參與權監察政府，與非馬來人的訴求愈來愈一致。互聯網的普及，使馬來選民對反對黨如人民公正黨、回教黨有更多認識，亦逐漸相信他們可以是國家發展的另一個選擇。
五. 2008年政治海嘯之後: 邁向民主化?
2008年也是環球金融海嘯的一年。馬國經濟受出口疲弱、投資減少影響。經濟轉差，使馬來與非馬來人的關係再度緊張：後者埋怨政府與馬來資本家勾結是經濟轉差的原因，前者則不滿「土地之子」權益被削弱令經濟更差。09年4月，現任首相納吉提出「一個馬來西亞」運動(One Malaysia)，號召全國上下團結為經濟，強化了始自馬哈蒂爾年代的「經濟國族主義」。其中一項經濟新政是補救非馬來人人才流失問題，以增強馬國競爭力。
國陣在08年大選受到重挫後，雖然擺出改革姿態，但似乎仍未準備分出更多政治權力、依然認為民主化走得太前國家會亂、種族暴動再現、不能穩定發展。例如，首相納吉在最近馬華大會中，呼籲國民「不要賭上國家前途，反對黨會催毀國家」。根據《經濟學人》一項國家民主程度排名，馬來西亞2011年的名次反而比08年下跌3名，在168個國家當中排第71；雖然排名比新加坡(81)高，但比印尼(60)低。另一方面，國陣即使倡議「一個馬來西亞」，卻從未放棄族群政治──挑動各族間的嫌隙、恫嚇馬來人地位不保──來緊箍支持。
有新加坡學者認為反對陣營民聯當前的優勢在於他們的道德訴求──抗議已滲透至日常生活的政府貪污問題、爭取法治、消減社會經濟差距與擴大政治參與權的平等政治。這些立場，使民聯得以團結聯盟內不同種族、世俗與宗教、保守與進步各路人馬，也反映社會求變心態、國陣再也未必能夠如願以族群政治箍票。
解讀馬來西亞的威權政治演變
這段歷史有三點可以為馬來西亞威權政治的未來提供線索，值得注意：
一. 縱觀歷史軌跡，2008年政治海嘯的發生，是順理成章多於意外驟發。早於80年代，國陣的威權政治便從黨內外泛起暗湧，逼使首相馬哈蒂爾除了加強政治操控以震懾反對力量外，還要歷史性地淡化巫統賴以起家的「馬來人優先」政策來爭取支持，結果催生經濟國族主義，為反對力量日後跨種族合作掃除障礙。98年安華被罷黜、互聯網興起、再加上受印尼烈火莫熄運動影響，馬國反對力量進一步成熟，對國陣構成更大威脅。20多年後出現的2008年政治海嘯，反映「國陣是國家發展唯一不能替代的政治代理」這種說法已魅力大不如前，政府似乎早晚會被替換。問題是魅力究竟如何失去。
二.美國著名政治學者享廷頓曾指，威權政體執政面對經濟發展與政治認受間的永恆兩難(perpectual performance dilemma)；這種看法可以借來解釋為何馬國威權政治逐漸失去魅力。從其演變史可見，國陣政府當初需要確保經濟不斷增長來證明它能改善生活，來換取國民不談政治、支持政府、以保有一黨獨大的政治地位；可是，過程中卻衍生國陣執政的兩難──它愈是爭取經濟表現以維持認受性，就愈是製造更多政治對手，壯大反對力量。例如，靠捍衛馬來人權益起家的巫統原想利用新經濟政策改善馬來人貧窮問題，最後卻因為政府缺乏監察、產生裙帶關係與貪污問題、無法消減社會經濟不平等，令馬來低下階層無法受惠、累積不滿，給予反對力量攻擊的政治機會；到了80年代，政府為進一步刺激經濟而倡議市場自由化、引入競爭，卻因而損害原受政府補助的馬來精英的既得利益，令巫統內部分裂，製造新一批更有實力的反對力量；90年代國陣政府搬了兩塊石頭砸自己的腳。其一，政府為了利用非馬來人的經濟力量加快工業化，因此鼓吹經濟國族主義以換取配合，結果製造了空間讓各族日後合組反對力量，亦令國陣難以再利用族群政治箍票。其二，政府為發展資訊科技產業，讓經濟更多元化，互聯網隨之興起，結果令印尼烈火莫熄運動成功移植馬來西亞、復甦社運、團結反對黨、蘊釀成2008年的政治海嘯。
三. 互聯網興起令執政黨更快地被拉下神臺、威權政治顯得更難以為繼，主因是它乘著城市人口增加、教育普及之勢更為有力地開啟民智，令更多國民從被動變成主動、不再政治冷感，促成社會運動復甦。國民因為全球資訊變得無遠弗屆與能夠在網上討論而受到更多啟發、變得更有思想、對普世價值有更多認識甚至認同、對強調服從權威一類的「亞洲價值」因而有更多質疑；亦因此對國家該持的發展方向與方法有更多新想法、求變之心更強烈、對執政黨表現有更多質疑、令其施政愈來愈難繞過民眾。2011年的吉隆坡蘇丹街保育運動、關丹反稀土廠綠色運動都是例證。在這個背景下，聲稱代表國民的執政黨因為操控政治、阻礙國民問政而更不受歡迎。近年，即使國陣舞動族群政治恫嚇，仍有不少馬來人從主張「馬來人優先」轉而擁抱平等政治、不再無條件地支持國陣；這多少反映互聯網政治啟蒙運動在背後的影響力──其詳細機理可參考圖二。
圖二：互聯網發揮政治影響力的詳細機理
(來源: Azlan Tajuddin, Malaysia in the World Economy (1824-2011)—Capitalism, Ethnic Divisions, and “Managed” Democracy, Lanham: Lexington Books, 2012, P.241)
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世界在變。馬來西亞2008年的政治海嘯、新加坡總理李顯龍在2011年大選向國民道歉說「李光耀風格已不合時宜」、越南共產黨因為要維持認受性而在2006年推行政治改革，與共產古巴樓市開始暢旺一樣令人意想不到。如前香港政務司司長唐英年在09年題為《領導──包容的藝術》的演講談管治時所說：「要以民為本，告別精英政治，適應市民『要有份話事』」，現在社會問政、要求更多政治參與已是大勢所趨，威權執政者再難鴕鳥地以「這只是小撮人妨礙施政、破壞社會和諧」的態度來應對。不過，在馬來西亞回教化的背景下，社會問政的冒起，是代表已有更多人接受民主社會價值觀，還是意味威權政治會以另一種形式延續下去？另篇再談。
延伸閱讀:
Azlan Tajuddin, Malaysia in the World Economy (1824-2011)—Capitalism, Ethnic Divisions, and “Managed” Democracy, Lanham: Lexington Books, 2012；
Muthiah Alagappa ed, Political legitimacy in Southeast Asia : the quest for moral authority, Calif. : Stanford University Press, 1995；
顧長永, 馬來西亞 : 獨立五十年, 台北市 : 臺灣商務印書館股份有限公司, 2009
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