【另一面】外国人无权参政议政

【另一面】外国人无权参政议政

导语:前日,俏江南董事长张兰因卷入合同纠纷却无法与法院取得联系,疑似已不是中国国籍,却保留了“北京市朝阳区政协委员”资格,遭到众多学者与网友的质疑。“外国人代表人民”在世界诸多国家均不存在,即便是移民的参政议政权都有严格限制,然而由于中国现行相关制度并不完善,网友的担忧也不无道理。

参政权是国家主权赋予公民的权利

参政权作为国家对公民政治权利与政治自由的保障,主要是建立在国家主权之上的

按照国际通行的概念,参政权不仅包括选举、罢免、创制、复决等在内的狭义概念,还包括考试、担任公职等广义的概念。通常说来,是指公民依法参与国家生活的自由度,因而参政权一般被称为政治权利和政治自由。现代国家对于“参政议政权”的提出,主要是建立在国家主权的基础之上。

随着第二次世界大战的结束,对于世界上众多国家,尤其是欧洲国家而言,由主权概念所延伸出来的国籍概念,也因之而有所变动。国家之间领土范围改变或疆界模糊化,血缘开始变得复杂而国籍问题不能再单以血缘与地域为基础。而殖民国家的瓦解,更使得多重国籍问题成为一个许国国家必须面对的政治问题。谁是本国人?谁又是外国人?已经不再是能截然分开。

基于历史因素的公民参政权的转变,也是以“社会结构”与“”的考量的核心

在殖民母国与独立新国家之间,其人民就会存有同时要面对两个国籍或要选择国籍的问题,这也成为西方国家开放外国移民参政权的主要原因。而社会结构与国家利益的考量常常是最主要的驱动力。

以英国为例,由54个会员国组成的英联邦的所有人民,在英国仍可享有政治参与权,因为英国1918年议会通过《人民代表选举法》即规定:英国国王的臣民都有选举代表的权利。如爱尔兰共和国独立后,其国民在英国仍享有选举权,而英国人在爱尔兰共和国里,也一样享有政治参与权。严格来说,这些独立国家的人民对英国而言也并不算是真正的“外国人”。

国外仅有部分国家赋予移民参政权 

联合国192国中仅65国赋予移民一定的“参政议政权”,极少数国家允许移民担任公职

以欧洲的经验来说,对移民“参政议政权”,即“公民权”的赋予,均是根据历史经验、文化性格、以及具体的经济与社会情形来做出不同的选择,并不存在普世的标准。以德国为例,德国的移民者可能长期在德国工作,可能可以享受某些社会给付权,但却不能享有公民权;相较而言,法国针对外国移民的态度虽然比德国较为开放,比较愿意给予外国移民公民权,但却也同时强调外国人的“融入义务”;而荷兰作为一个以贸易与商业立国的海港国家,尽管依照国家规定是以财产作为移民赋权的基准,荷兰的某些大城很早就赋予移民公民权,包括选举权。

但是世界多数国家对于移民赋权都持保守态度。根据台湾行政院研究发展考核委员会于2011年9月发布的《各国移民参政权之比较研究》中统计的数据表明,截至2007年,联合国192个国家中,有65个国家赋予外国移民一定的参政权。其中,欧洲44个联合国会员国家中,仅有芬兰、英国、葡萄牙和瑞典对特定国家开放国家级别的选举,而在亚洲,仅有以色列、香港和韩国对所有国家移民开放地方级别的选举。

即便对移民“参政议政权”较为开放的国家,在政府高层官员的任职上都决不让步

除此以外,对于国内政府官员的任职资格,连仅有的对移民“参政议政权”开放的国家,都有着极其严格的要求。根据现行美国宪法第2条第1项的规定,美国总统候选人必须满足“在美国本土出生、至少年满三十五岁、在美国至少已居住十四年以上”这三个条件,因而,即便美国著名的外交家、战略家亨利-基辛格的政治威望如日中天,最终也未能成为美国总统侯选人。然而,事实也同样证明,这位来自德国的移民拥有在美国进行政治活动的足够的自由,即所谓的“参政议政权”,可对于总统的竞选却并不能如愿。

2008年,香港因特首曾荫权行政任命的副局长拥有外国护照问题而沸沸扬扬,舆论认为这些高官们不应拥有双重国籍。而台湾的现行法律也规定:拥有双重国籍的人不能担任政府公职,且公务员一定等级以上的人必须是单一中国籍,除此以外,在台湾“不具国籍之外国移民,不得行使任何参政权利;取得国籍之外国移民,除被选举权及特定服公职权受限制外,其余参政权如选举权、公民投票权或应考试服公职权等均不受限制,与原生国民相同,外国移民一经取得我国国籍,即得享有并行使之。”

获得永久居留权的居民普遍不具有“参政议政权”;日本曾爆发千人集会反对相关提案

通常,对于大多数国家而言,获得永久居留权(即“绿卡”)的居民与公民在所有国享受的权利大致相同。以澳大利亚为例,部分公民可以普遍享受的权利,新到的永久居民则需要等待一段时间方能享受。而永久居民与公民最大的不同,则体现在四个方面:一是选举权,二是被选举权,三是参军,四是被选为陪审团成员。

早在1988年,日本中央大学教授长尾一紘就发表题为《以选举权为中心的外国人人权》论文,提出“给予在日本获得永久居留权的外国人参政权利”,并提倡“外国人参政法案”的出台,按照该法案,日本将赋予92万常住外国人参与地方政权的权利,其中包括近14万中国人。最终,该法案因“如果在日中国人获得参政权,就存在这部分人按照中国意志颠覆日本的可能”等因素,遭到本国国民的一致反对。

中国拒绝双重国籍 制度执行两重天

中国本不承认双重国籍,可一手护照一手户口的“双重国籍”状态却并不少见

所谓双重国籍,就是一个人“同时”拥有“一个以上”的公民权或国民身份,也指一个人形式上同时被允许合法持有两本或两本以上、不同国家的护照。全世界包括美国、英国、加拿大、澳大利亚、法国、瑞士、德国、荷兰和爱尔兰等西方发达国家,也包括俄罗斯、印度、越南、菲律宾和大多数拉美国家的70多个国家,都在不同程度上明确承认或“默许”双重国际的存在。

然而,根据《中华人民共和国国籍法》第三条明确规定:“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍。”但同时,由于国籍法同时规定退出中国国籍亦需要申请(《中华人民共和国国籍法》第十一条:申请退出中国国籍获得批准的,即丧失中国国籍。)在取得外国国籍后,并不报告,拥有的中国居民身份证还保留着,户口也没有注销的情况大量存在。2012年两会期间,人大代表金硕仁曾提出:“虽然在法律意义上是无效户籍,但在中国户籍管理机关继续显示为有效户籍,人为造成‘双重国籍’。”

人大代表仅要求拥有“中国国籍”,其余皆无限制,包括同时拥有外国“绿卡”的华侨

而依照《宪法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的规定,只要拥有中国国籍的任何民族、种族的人,都拥有选举权和被选举权。其中自然包括已取得国外永久居留权的华侨。

对于人大代表而言,依据“各级人大代表在开会和闭会期间,均享有一定的从事国家管理工作的职权,人大代表在依法履行职责时,应以国家工作人员论。”的规定,人大代表在依法履行职责时,不得退出中国国籍。也就是说,理论上并不存在当选人大代表后再加入他国国籍的情况。

政协委员国籍没有具体规定,不排除有些拿着“绿卡”的政协委员的情况

相较而言,不管是国籍,还是永久居留权,《中国人民政治协商会议章程》中对政协委员并未作出这方面的规定,其对人员构成的规定为:“中国人民政治协商会议全国委员会由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表,香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成,设若干界别。”

早在2008年,曾担任第九届与第十届全国政协委员的巩俐入籍新加坡,全国政协新闻部门当时即对媒体表示,“虽然章程中并没有涉及国籍的条例,但政协委员一般都是中国公民。”而2012年两会其间,针对“外籍政协委员”的讨论,中国全国政协发言人赵启正则称:“根据他的调查,一些身陷外国国籍传闻的名字有的不是政协委员,有的没有外国国籍。到现在我没发现,除非他做得大家不知道。政协委员,外籍是不行的。”

结语:对“外国人”参政议政权设置严格的、符合国家历史与现实的条件限制,不仅是对国家利益的保护,更是对公民权利的尊重,是真正的“一切权力属于人民”。(出品:网易另一面,编辑:沈燕妮)

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