市场化、民主化与“政府之手”——中国村庄政治变迁观察

市场化、民主化与“政府之手”——中国村庄政治变迁观察


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市场化 民主化 村庄政治   
杨大利   特拉维斯·华纳  

  
  摘要 在中国研究领域,许慧文所著《国家的触手》一书曾激起众多思想的涟漪。其关于改革开放时代农民在政府面前可能更为脆弱这一假说,尤具争议性。今天,应该重新审视许之假说。中国所走过的独特的市场化道路将农民与村干部在土地方面的利益纽带斩断,从而加强了农民在政府征用土地方面的脆弱性。受农村政治、社会经济结构的影响,农村选举虽然在理论上可以帮助修复村干部与农民之间的利益纽带,但迄今为止,收效甚微。
  关键词 市场改革 民主改革 村干部 土地征用
  
  在现代中国的发展历程中,政府的角色及其与社会的关系是一个长期以来备受争议的话题。无论我们考察的是晚清王朝的挫折与失败,还是民国时期的痛苦挣扎;计划经济时代的乌托邦理想,还是改革开放后的经济大转型,都无法忽视政府与社会关系的变迁。
  随着毛泽东的去世和中国的改革开放,研究中国农村“政府—社会”关系的学者都不约而同地聚焦于中国农村的第二次解放,它将农民从集体化的束缚、尤其是不得人心的“人民公社”中解放出来。然而,并非每个人都像许慧文(Vivienne Shue)在其《国家的触手:中国政治体图绘》中所表现的那样乐观,也极少有人像她那样富有见地。①在许慧文写这本书时,改革框架的轮廓在外界的研究者看来尚不明晰,但她却一反认为市场改革的到来使政府对农村的控制力有所削弱的传统看法,提出了两个观点:其一,她认为,研究者们高估了计划经济时代政府对中国农村的渗透力。村干部如同历史上的士绅,他们既忠于国家,又忠于当地社会。他们不仅是政府的代理人,而且当国家的索求过于苛刻时,还充当缓冲器的角色。②其二,她宣称,市场化虽然改变了这种忠于两头的关系,但二十世纪八十年代后的改革“其最终目的还是为了加强政府权威和中央集权”。③这样一来,以市场为导向的改革可能导致“部分农民在外部权力面前变得更加脆弱”。④
  在本文中,我们分析了许慧文所提出的二十世纪八十年代后的改革加剧了农民在政府渗透面前的脆弱性这一观点。其中,我们着重考察了改革时期的市场化、民主化两大进程是如何影响村干部所扮演的缓冲角色的——尤其在那些涉及农村集体土地的方面。我们的主要观点有二:第一,中国农村所走上的独特的市场化道路将农民与村干部在土地方面的利益纽带斩断,从而加强了农民在政府征用土地面前的脆弱性;第二,农村选举在理论上是可以修复村干部与农民之间的利益纽带的,但迄今为止,农村选举在这一方面收效甚微,主要是因为民主改革不得不适应农村的政治、社会经济结构。
  本文还阐述了市场化、民主化对农民在“外部权力企图”(the designs of outside power holder)面前的脆弱性的影响,这些“外部权力”主要来自县、镇两级。第一节考察了计划经济时代的村干部所扮演的缓冲角色。我们认为,村干部在推挡中央政府的征收方面作用甚微,但他们经常在当地社会与掠夺百姓的地方当局之间充当缓冲。他们之所以这样做,不仅是出于对朋友和邻居的忠诚,还因为计划经济时期的农业政策促成了他们与同村农民之间存在一条共同的利益纽带。第二节阐述了二十世纪八十年代后所推行的市场改革是如何逐渐斩断干部与农民之间的利益纽带,使村干部不再可能扮演过去的缓冲角色。在第三节,我们指出,基层民主化是有可能修复干部与农民在土地政策方面的利益纽带的。不过,在一个对民主治理存在抵触的政治大环境下,农村选举在抑制土地征用方面作用甚微。在第四节中,我们进一步讨论了更复杂的情况,即两项有可能修复干部与农民之间利益纽带的改革。由此,我们认为,尽管土地侵占事件频频发生,但由于中央政府重新加大了对农村的投入,农村的“政府—社会”关系正在逐渐改善。
  
  “戴手套的手”:计划经济时代的政府
  
  许慧文认为,市场化加强了政府对中国农村的渗透。在重新分析许慧文的观点之前,我们先看看这一传统看法有何依据。许慧文声称,改革以前,“村干部可以给政府之手戴上手套,使这双手在处理农村事务时变得没那么敏感,也可以使它在敲打农民弯曲的脊梁时变得温和一些”。⑤计划经济时代的村干部真的“给政府之手戴手套”、缓和了上级政府对当地的搜刮吗?如果是,那是如何做到的?为什么?
  在本节中,我们就中国农村问题提出了两个观点,这将引导后面的分析。其一,与许慧文在《国家的触手》中提出的观点相反,我们认为,在计划经济时代,大队及生产队干部在保护农民免受中央政府控制方面作用甚微。在中国农村,真正引人注目的是地方干部们在执行哪怕是不得人心的国家政策时所表现出来的积极性,因为他们将远在北京的国家领导人视为“至高无上、不可违背”的。⑥不过,随着政策顺着政府官僚体制层层下达,干部们的热情也逐渐冷却下来。大队干部常常成为当地与公社、县里那些不符合本村利益的政策之间的缓冲——尤其是在集体土地征用方面。其二,大队干部并不会仅仅出于对本地的忠诚而保护村里的土地。反对公社和县的土地征用符合其个人利益,因为他们的生计得依靠集体收成。
  在计划经济时代的中国,国家政策的推行是一部政府主导和渗透的历史,而非干部缓和的历史。以中共建政后的首要任务——土地改革——为例。1950年至1952年间,村干部(在工作组和农民们的帮助下)对全国42%的耕地进行了重新分配——当时,中国正卷入朝鲜战争。⑦此后的四年间,村干部废除了私人土地,以推行农业集体化,其规模依据政治形势有所变化,但基本上延续至1980年代。农民们支持土地改革,但常常抵制集体化。他们宁可杀掉牲口,也不愿将其上交给生产队和大队。⑧农民们的不解使这一政策在全国的推行令人更加记忆犹新。
  
  在整个计划经济时代,政府在全国范围内实现了许多大的目标,如低价采购粮食、彻底的社会改造等。在前一方面,采取了苏联的发展模式,通过紧缩农村消费获取大量的余粮用于投资。⑨ 戴慕珍(Jean Oi)考察了围绕余粮展开的斗争,她认为,村干部尽忠职守地上交余粮,即便是在农民们惨遭不幸的时候。⑩即使出现了少报瞒报,那也不过是留下了点“残渣碎末”。11中央政府(对粮食)的迫切需要本来是可以得到满足的,但正如笔者所言,在受到大跃进饥荒的惩罚后,中国的领导人开始鼓励兴建粮仓,以确保政府采购不会重蹈大饥荒的覆辙。12已有的大多数材料表明,在政府与民争粮的斗争中,村干部都坚定地站在政府一边。
  在计划经济时代,政府不仅深入农村以征收粮食,而且试图彻底改造乡村社会。在这方面,主要是由“人民公社”和生产队干部带头向农民提供以前缺少的(公共)产品和服务,如免费医疗和基础教育等。13此外,他们还带头动员当地群众参与全国性的运动。往好的方面说,这仅仅是让农民们无暇耕作和休息;往坏的方面说,这甚至导致了混乱和集体暴力。没有证据表明大多数村干部极力保护农民免于这股极左风的影响。正如陈佩华(Anita Chan)等著的《陈村》中的陈龙永,村干部们“热情澎湃、干劲十足地开展着党的各项全国性运动,即使某项运动在农民中不得人心”。14如果“戴着手套”的政府在偏远乡村尚能得到如此之多的响应,我们可以试想,若没有任何缓冲,政府会有多大的影响力。
  不过,地方政府的政策就没有那么“至高无上、不可违背”了。即使是那些严厉批评许慧文的学者也承认,生产大队干部积极地充当了农民与公社、县对乡村事务的干涉之间的缓冲。乔纳森·安戈(Jonathan Unger)在一篇评价许慧文著作的书评中写道,“大队干部小心翼翼地掂量着不得人心的政策是否来自党内高层,如果是,他们会大张旗鼓地表示支持,以确保本大队与上级保持一致,这种情况与那些公社下达的政策截然不同。如果不得人心的政策是来自公社,干部们可能会冒险为了本村利益而公开抵制。他们知道,公社是党政管理体系中最薄弱的环节”。15在陈村,陈龙永积极执行国家政策,但“却频频抵制地方性的经济政策,因为他认为这些政策损害了本村的经济利益”。16倘若公社和县领导不关心农业生产率或农民生活水平的提高,大队干部便会常常抵制他们的索求。17
  大队干部在抵制对农村集体土地的征用方面尤为积极,因为村里的集体土地一直以来被视为乡村的命根子。上级政府征用农村土地的企图往往会遇到强烈的抵制,这是意料之中的事情。伯恩斯(John P. Burns)写道,村民们会诉诸于自发组织的示威,甚至通过暴力来保护他们的“集体财产”。这些示威需要大家团结一致方能成功,而这又常常需要当地干部的组织才能。18崔大伟(David Zweig)认为,即使在不服从是极其危险的极左时期,大队和生产队干部也会反对土地和资源被转移到村外。19村干部们倾向于充当当地与上级征用企图之间的缓冲,这与当今的情况是不同的。
  
  为什么村干部会保护当地利益,对抗公社、县级政府的盘剥?除了对本地的忠诚,免于社会排挤的危险也是一方面原因。陈佩华等人写道,在1965年的“四清运动”时期,农民们在批斗会上极其激烈地反对陈村的“土皇帝”陈庆发——这并非因为他冷酷无情或贪污腐败,而是因为他曾同意将村里的土地让给公社用作用材林。20当然,保护村里的集体土地也符合大队干部的个人物质利益。村干部与公社干部不同,他们不领取国家工资,其收入主要来自生产队的总工分。因此,集体土地越多,集体资产就越多,包括他们自己在内的全村收入可能就越多。21
  我们可从大队干部、生产队干部对限制“个体农副业”的不同态度中看出个人利益的重要性。“大跃进”后,中国的温和派领导人曾正式提出在集体农业之外发展小型个体农业。个体农业被认为是防止贫困和饥荒的必要补充,它曾在1960年代让一些农民变得较为富裕。到了1968年至1976年的极左时期,个体农业自然而然地频频遭到猛烈的抨击。崔大伟注意到,生产队干部和大多数农民一样,反对上级限制个体农副业的意图。他们本身也是农民,常常靠私田维持生计。但另一方面,私田变成集体土地,将给大队干部带来个人好处,因为(当时的)分配制度是根据集体收入对其进行嘉奖。因此,大队干部更乐于响应上级号召,取缔个体农副业。22在这里,如果干部充当缓冲的原因仅仅是出于对当地的忠诚(情感),那么大队干部与生产队干部的态度就应该是一样的。
  许慧文所描绘的“戴手套的手”虽然极具启发性,但必须从不同的角度和方面来加以审视。大队干部所面对的并不是一个从北京到县、公社再到村的单一的、一体化的政府。他们所面对的政治号召来自各级政府,有时甚至彼此矛盾。因此,大队干部成为一个有选择性地保护本村利益的人。他们可能更乐于服从中央政府的硬性指示,但也有能力推挡不太令人畏惧的地方当局的要求——尤其当这样做能带来更多个人利益时。我们将在下一节中看到,正是这种个人利益在改革时期发生了变化。
  
  “外部权力”渗透:改革开放时代的地方政府
  
  现在我们回到许慧文在其书中所提出的一个问题:改革加强了中国农村在“外部权力”面前的脆弱性吗?答案取决于我们所说的是何种外部权力。在改革时期,中央政府减少了对农村的介入——至少在经济方面如此。去集体化的大获成功填补了中央政府(对粮食)的需求,使其不再需要通过野蛮的强制手段这一备受争议的方式来征收粮食(当然,从更苛刻的角度来看,我们认为政府收购粮食制度也是一种强制手段)。政府也不再试图靠群众运动和生产队来彻底改造农村生活。中央政府还放松了长期坚持的将农民束缚在土地上的政策和措施,实际上就是允许农民外出,在任何能找到工作的地方打工,但他们通常并未在这些地方获得完全的居住权。对那些必须遵守中央政府的计划生育政策的农民们来说,这当然不意味着“天高皇帝远”。不过,在经济方面,政府明显放松了对农村事务的日常控制。
  
  如果我们所说的“外部权力”是指县、镇一级的地方政府,情况就没那么清楚了。土地征用现象的日益加剧是地方政府向乡村生活渗透的明显例子。诸多材料表明,中国农村出现了越来越多的土地侵占以及农民示威现象。23市、县和镇级官员们应对这些土地征用事件负责。24当然,政府征用土地并不一定是坏事:即使在那些长期以来尊重私人产权的国家,(点击此处阅读下一页)

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2012年11月6日, 9:30 下午
分类: 公民博客