过勇：新时期中国共产党纪律检查委员会的改革历程

过勇：新时期中国共产党纪律检查委员会的改革历程

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● 过勇  

　　
　　由于政治体制、法律体系、历史传统和腐败形式几乎各不相同，各国的反腐败体制和机构设置也存在很大差异。国家廉政体系理论认为，廉洁社会的实现有赖于所有廉政支柱，包括政党、立法机关、行政机关、司法机关、审计机关、公民社会和私人部门等共同发挥作用(Pope，2000)。但是根据反腐败执行机构的数量，我们仍可以将各国的反腐败体制分为两种类型：“单头”体制和“多头”体制。前者的典型代表是香港和新加坡，而大多数国家包括中国属于后一种类型。?
　　根据反腐败执行机构的权力来源和性质，我们又可以将其划分为五种类型：议会监察专员、检察机关、行政监察机关、警察机关和执政党的纪律检查机关。在君主立宪制国家和英联邦国家，议会在反腐败方面往往发挥主导作用，其中英国和瑞典的议会监察专员是这些国家反腐败的主要力量。在实行共和制的国家如美国和新加坡，反腐败机构的性质主要是行政监察机关，对该国的行政首长负责。利用检察机关反腐败的国家也不少，中国、美国和英国都设立了检察机关。此外，还有一些国家的行政执法机关也有反腐败的职能，如美国的联邦调查局。通过执政党的纪律检查机关反腐败的主要是共产党执政的国家，例如中国。?
　　目前学术界探讨中国腐败问题的文献已经汗牛充栋，然而似乎很少有文献将主要关注点放在中国共产党纪律检查委员会本身机构和职能的发展和变化上。一些文献指责纪律检查委员会无法对党的最高领导人进行有效的监督，认为这在很大程度上影响了其效力(Transparency International，2007)。诚然，保持反腐败机构的独立性至关重要。但是如果我们过于纠缠这一点，就无法真实地感受到纪律检查委员会的内在变化。在改革开放之后，纪委部门的职能和定位发生了哪些新的变化?它和其他国家廉政体系的支柱，特别是执政党以及人民检察院反贪局的关系如何?本文认为，这些问题的探讨对于弄清楚纪委在中国反腐败工作中的定位，发现现有体制的缺陷和不足，并明确其未来的改革方向具有重要的理论和现实意义。?
　　
　　一、理论背景?
　　
　　在腐败挑战日益突出，反腐败体制独特和中国经济迅速发展的背景下，近年来中国的反腐败体制和战略受到了学术界和社会舆论越来越多的关注。然而，现有的文献主要以事件为研究对象，探讨了不同历史时期中国的反腐败战略、工作重点等，而缺乏针对纪律检查委员会这个中国反腐败领导机构本身的分析。?
　　目前，专门探讨中国反腐败机构的文献较少。劳伦斯·沙利文(Lawrence R.Sullivan)从苏联共产党的监督委员会(Control Commission)谈起，分析了监督机关在共产党内的角色和作用。基于对1949~1968年期间中国共产党监督部门的分析，该研究分析了从1977年到1983年早期中国共产党纪律检查委员会的职能变革，并指出围绕命令和控制而出现的一些问题，包括缺乏足够的工作自主权，缺乏培训和政治力量对检查委员会人事的影响，以及受到腐败和官僚主义等难题的阻碍(Sullivan，1984)。格雷厄姆·杨(Graham Young)认为，中国共产党纪律检查委员会的重建首先是通过维持组织纪律加强党组织的一种手段。该论文接着评论了党的十一大以来纪律检查委员会的角色、目标、方法和措施，特别是党风和党对所存在问题优先次序的评价(Young，1984)。?
　　公婷从制度主义的视角，回顾了从1921年中国共产党建立以来纪律检查机关的变革过程，特别是其在改革时期的能力建设，指出了目前纪律检查委员会制度设计方面存在的问题，包括双重领导体制(Dual Leadership)和基于法令的道德约束等(Gong，2008)。马国泉探讨了包括纪委、监察局、检察院反贪局、公安局和法院在内的中国反腐败机构之间的关系，特别是1949年之后中国共产党纪委和政府监察部门的变迁，重点探讨了发生在反腐败机构内部的腐败的特点、成因和对策(Ma，2008)。他认为，反腐败机构中发生的腐败行为是其不能很好履行职责的重要原因，这源于其“双重忠诚”的困境，即既要忠于党的领导又要忠于机构自身的工作职责。?
　　还有一些文献也对中国反腐败体制，特别是中国共产党纪律检查委员会的角色进行了简要的评论。何增科简要回顾了1978年之后中国反腐败机构，包括纪委、监察局和检察院反贪局的建立，以及制度重建的过程，指出中央和地方各级纪委在各级反腐败工作中扮演着协调的角色(He，2000)。安德鲁·魏德曼对中国的监察系统、纪检系统和检察院的来源、权限和绩效进行了探讨，在此基础上分析了中国转轨期腐败的变化趋势(Wedeman，2004)。然而，这些研究都没有从实证的角度分析纪委自身的变革。?
　　本文试图建立起一个评价框架，评估中国共产党纪律检查委员会自1978年改革以来的职能变革。那么，一个健全、良好的反腐败机构应该包含哪些关键要素呢?透明国际在总结各国反腐败体制的基础上，指出成功的反腐败机构应该具有以下特点：在政府的最高层中赢得政治支持;在政治上和操作上具有独立性，这样就可以调查政府最高层的腐败;要有足够的权力来查阅文件和询问证人;领导层看起来是高度清廉的(Pope，2000)。?
　　本研究认为，健全、良好的反腐败机构包含四个基本要素，即权威性、独立性、廉洁性和专业性。权威性衡量的是反腐败机构所拥有的行使其职能的政治权力。反腐败机构的权力来源，以及是否能够得到最高权力机关，包括最高领导人、立法机关等的支持是影响其权威性的重要因素。独立性衡量的是反腐败机构工作的独立性，其调查工作是否不会受到党派、团体或个人的干扰。廉洁性衡量的是反腐败机构工作人员，特别是其主要负责人的廉洁程度。专业性衡量的是反腐败机构人员的专业化程度。随着经济全球化和信息技术的发展，包括腐败在内的犯罪行为正在日益专业化。在律师、会计和信息技术专家的协助下，一些腐败行为被巧妙地掩盖起来。如果反腐败机构不能相应地迅速提高其专业技能，就很难发现这些腐败行为。?
　　
　　二、改革时期中国共产党纪律检查委员会的制度变革?
　　
　　1978年12月，党的十一届三中全会做出了恢复重建党的纪律检查委员会的决定。三十年间，纪委的职能不断调整，纪委在国家政治生活中的地位也在不断变革。?
　　1979年1月4日，新一届中央纪委召开第一次全体会议，通过了《中共中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的规定》，完成了初步的制度建立和机构设置工作。1982年9月，党的十二大修改的党章专门增加了“党的纪律”和“党的纪律检查机关”两章，不仅明确了纪检机关的地位并赋予了相应的权限，而且对纪检组织的产生方式、纪检机关的领导体制、纪委的任务和职责，都作出了新的规定。在十二大之前，根据党章的规定，纪委的权限仅限于检查权、一定的处分权和申诉权。党的十二大报告首次提出了纪委应对同级党委实行党章规定范围内的监督。十二大《党章》还赋予了纪委对党委委员的检举监督权、检查权、审批权、处分权、决定权和申诉权。与此同时，纪委主要负责人在党委、行政机关中的地位也得到了一定的提高。1984年11月，中央纪委和中央组织部发出通知，要求“纪委常委应配同级党委副部长一级的干部担任”，国家机关党组纪检组的副组长“系指正局长级干部”。纪委书记在党委常委会中的身份由最初的书记，先后成为常委、副书记，现在又是常委。近年来，随着查办腐败案件的力度持续加大，在一些地方甚至出现了“闻中纪委色变”的现象，纪律检查机关的权威性得到了明显加强。?
　　纪委相对于党委的独立性也有一定的改善，但是体制性问题并没有得到根本性解决。在重建初期，纪委主要受同级党委领导。1980年2月，中纪委推动了省级以下各级纪委领导关系的改革，由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，以同级党委领导为主。纪律检查委员会委员，从过去由同级党委全体委员会选举产生，改为由同级党的代表大会选举产生。各级纪委的称谓也作了重大修改。例如县一级纪委，由过去的××县委纪委，改称为××县纪委。十二大通过的党章，正式确认了纪委由同级党委和上级纪委双重领导的体制，去掉了此前以同级党委领导为主的字句。尽管如此，纪委仍主要受同级党委的领导，这成为影响纪委工作独立性的最大障碍。近年来，中央加大了直接调任省纪委书记的力度，以至于一些新闻媒体为这种“空降”对于反腐败的积极作用而欢欣鼓舞，但是这毕竟只是在人事上进行的调整，并没有从根本上改变现有的领导体制。湖南省张家界市从1995年开始推行由上级纪委提名纪委书记的实验，尽管在查办腐败案件方面取得了明显成效，但这一尝试最终仍不了了之(孙军，2004)。提高纪委在查办案件过程中的独立性，这是未来纪委改革的一个重要目标。?
　　与其他部门相比，纪委系统发现的腐败案件相对较少，但绝非一方净土。在省纪委书记中，因腐败被查处的就有广西的李恩潮和浙江的王华元。令人稍感欣慰的是，他们的腐败行为主要发生在担任省纪委书记之前。但是湖南郴州原纪委书记曾锦春涉嫌受贿3千余万的案件还是充分暴露出了纪委系统存在的潜在腐败问题。悖论在于，纪委系统案件多发的时期恰恰是其权力增大，地位提高的时期。难以想象，“双规”居然成为曾锦春牟利和打击报复的手段。?
　　随着整个社会人员素质的不断提高，纪委系统工作人员的专业化程度也得到了明显改善。在纪委恢复重建的初期，有的地方党委在选配纪委领导班子时，存在着“只要资格老，政治上没问题，不一定有能力”的老观念。后来，纪委加大了专业人才培养的力度，兴建了四个培训中心，并和北京大学、浙江大学等高校合作办学历教育。然而，纪委工作人员的专业化水平仍然急需加强。尤其是与检察机关相比，纪委在人员招聘上明显过于强调政治素质，严重缺乏法律等相关专业的人才。一些老的纪委干部自嘲是“万金油”，即没有什么专业特长，放到哪个岗位上都可以开展工作。这恰恰是纪委干部专业缺失的表现。?
　　经过八十多年的发展，中国共产党纪律检查机关尽管经过了一些曲折，在“文化大革命”时期甚至一度被撤销，但是其在中国共产党的反腐倡廉建设过程中仍然发挥了至关重要的作用。特别是在1978年党的十一届三中全会之后，纪委在自身建设方面取得了很大的进步，反腐败战略也在逐步完善，推动了中国的反腐败工作不断健全和深化。?
　　
　　三、基于省纪委书记职业背景的实证分析?
　　
　　我们可以从不同的角度来衡量中国共产党纪律检查委员会机构和职能的变化，但是进行这种实证研究通常十分困难，主要是缺乏合适、可靠的数据。本文尝试基于省级纪律检查委员会书记的职业背景来分析中国共产党纪律检查委员会在过去三十年的历史变迁。借助领导干部的职业背景来分析中国政治的演进并不是新的方法。泰维斯(Teiwes，1974)、古德曼(Goodman，1980)、李成(Li，1990;2003)、臧小伟(Zang，1993)和熊义志(2008)等曾尝试使用中国共产党省委书记或省长的工作经历或主职业来分析其职业模式的变迁，从而研究领导人的代际更替和技术官僚化的趋势。然而，目前还没有关于省纪委书记职业背景的研究文献。本文不仅分析了中国改革时期省纪委书记职业背景的变迁，还将其用于分析纪委职能的变化，这是一种新的尝试。?
　　(一)指标体系的建立?
　　1.权威性?
　　权威性突出表现在反腐败机构在国家机关中的地位，以及所拥有的政治权力和资源。对于中国这样的威权主义国家来说，这集中反映在纪委书记的权力和地位上。在省级层面上，最高的政治权力机构应该是中国共产党省级委员会的常委会，其中又分为书记、副书记和常委三个层面。因此，省纪委书记在常委会中的排名就是衡量反腐败机构权威性的重要指标。?
　　当然，政治权力不仅包括显性的政治地位，还包括一些隐性的因素，例如纪委书记的政治发展潜力。如果省纪委书记总是成为官员职业生涯的最后一站，那么说明这个职位并没有受到太多的重视，纪委书记的政治权威必然受到一定限制，工作激励也会受到一定影响。相反，如果省纪委书记离任之后能够有较好的政治前途，那么纪委书记的权威性必然会得到提高。?
　　本研究主要应用两项指标来衡量纪委的权威性，分别是纪委书记在中国共产党省级委员会中的排名，以及省纪委书记离任之后的职业发展情况。?
　　2.独立性?
　　当腐败行为被发现之后，决定其会否被深入调查和起诉的关键因素就是反腐败机构，(点击此处阅读下一页)

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