信力建 | 多种腐败,一味妙药

作者:信力建 

最近看到一条关于欧盟倡议反腐的新闻,欧盟委员会指出,贪污使欧盟国家经济付出高昂代价,每年在欧盟造成的损失高达1200亿欧元。有四分之三的欧盟国家民众认为贪污在他们国家是一个严重问题,而且近半数人认为近三年来贪污问题趋于严重。欧盟委员会将在明年发布所有成员国的反贪污报告,促使成员国在反贪污领域积极采取行动。腐败已成全球普遍存在的现象。近年来俄罗斯、印度、越南等多国,当然还有中国都在强力反腐,但由于难以触及核心,反腐成效反倒令人们失望不已。种种迹象表明,贪污正成为这些后起的现代国家几乎难以治愈的顽症。2009年我曾撰写文章探讨腐败类型及原因,今天腐败现象依然大行其道,再翻出旧文看来了解腐败、寻求扼制之道显然不是一件多余的事。

所谓“腐败”,根据世界银行对的定义,乃是指“以获取个人利益为目的而滥用政府权力”,既包括政府官员在大宗政府合同中收受回扣、贪污公款等“大腐败”行为,也包括接受商人为加快办事程序而给于的小礼物的“小腐败”行为。 那么,腐败都有那些表现呢?大致说来,有这些表现。

首先是行政领域的腐败。在行政领域,腐败行为包括:任人唯亲和裙带关系;政府在职人员名单中的“影子职员”;买卖官职;乱收费;伪造或毁坏记录;专断行为和歪曲或规避规定等。此外,在政党制度下,政府官员在履行职责过程中所作的决定更多地出于政党利害关系考虑,而不是公共利益。在转制分权的国家里,政府官员在决定国有资产归属的问题上掌握着巨大的权力。如果政府为他们或其家人改善经济条件所提供的机会少得可怜,他们将在剥离这些国有资产时面临损公济私的巨大诱惑。这种腐败,大都出现在由传统威权社会向民主社会转型的国家之中。总部设在柏林的国际反贪组织“透明度国际”2004年公布第三本年度全球腐败报告中,所列举的世界各国10大腐败(前)领导人,就大多是这种转型社会的领导人:譬如,其中被称了“全球第一贪”的印度尼西亚前总统苏哈托名列榜首。报告指出,印尼前总统苏哈托在职的1967年至1998年期间,共挪用公款150亿至350亿美元,而印尼的人均国内生产总值只有695美元。苏哈托家族的腐败表现为:其子女及亲属在政府的资助下建成了庞大的商业王国,几乎全国所有的重大建设项目均有其家族的股份,至少在20%以上,号称“20%家族”。其中,苏哈托的妻子控制了全国所有的公共工程公司;其长女长期掌管印尼的公路收费公司;长子是印尼最大的汽车制造公司的最大股东;次子担任印尼比幕塔拉联合大企业主席,控制全国的电视业、房地产业、建筑业、酒店服务业、电信业;次女拥有多家银行和建筑公司的股份,特别是拥有印尼工业银行8%的股份,她的丈夫长期担任印尼陆军战略后备部队司令;三子是国会议员,垄断了印尼的石化业,拥有一家航空公司和一家专门制造跑车的汽车公司,并掌管着全国制造香烟的丁香供应公司;三女则垄断了印尼海滨浴场开发公司的大部分股份等等。其他亲属则垄断了从石油开采、液化气运输到木材、胶合板的出口等生,无所不包。而苏哈托本人,则直接控制着全国70多个基金会,打着赈济穷人、孤儿、残疾人的名义,向各大企业索要捐款,还强制性规定,凡是年收入超过1亿印尼盾的企业每年必须向基金会缴纳二成的利润,每个公务员也必须定期向这些基金会捐款。

其次,是立法领域的腐败。立法领域的腐败包括:竞选资金不透明;选举中的欺诈和操纵选票的行为;制定偏向某利益集团的政策和法规等。这些腐败行为往往是在政党或它们的成员与私营部门、各种利益集团及有影响力的个人的相互作用下产生的。

最后,是司法领域的腐败。司法领域的腐败行为包括:法官索贿受贿;非法提供或隐藏对判案起关键作用的证据;徇私舞弊;枉法裁判等。此外,司法本身的独立性和公正性也会因行政部门影响法官的任命和提升而受到损害。在这种情况下,法官作出的裁决不是建立在公正基础上,而是建立在个人利害关系之上

如果我们进一步探讨这些腐败产生的原因,就会发现这些贪污的发生,都有其共性,这些共性表现在:其一,法制不健全。法制是宪制民主的基石,它保证了政府能以合理而非独裁的方式进行运作。它引入适当的制约和平衡机制来使滥用国家权力的可能性降至最低。但在许多国家,尽管也有所谓的法制,但实际的政权结构却将权力集中在行政部门。而在一些转型国家,国家则正在进行由中央计划经济向市场经济的过渡,国家管制正迅速放松,以至于短期投机行为超过了对长远利益的追求,出现了暂时的无政府状态。比如,前苏联加盟共和国。在这些国家,私营部门正迅速崛起,而政府管理滞后。在这种法治真空状态下迅速剥离国有资产,常常会出现“自动的私有化”。那些过去代表国家掌握这些国有资产的政府官员以利己的条款将这些资产纳为私有。在另一些情况下,一些资产甚至落入犯罪组织手里,进一步损害了法治。 其二,政务透明度不高、责任观念不强。政府的透明化意味着帮助公众获取有关信息和了解政府决策机制,从而保障他们的“知情权”。透明与责任观念相辅相成,因为如果政府不提供有关其行为、效果和决策理由的信息,就难以让政府为其行为负责。增强透明度和责任心可以阻止公共官员出现腐败和管理不善现象,因此,它们是实现良性管理的支柱。良性管理又对赢得和保持公众、投资者以及国际社会的信心至关重要。 阻碍发展中国家和转型期国家的政府增强透明度和责任心的因素是,这些国家存在大量晦涩和已经过时的规章制度,使人们难以了解决策过程与决策标准。另外,大量处理权集中在缺乏责任心的个人和小团体手中,从而为腐败的泛滥提供了温床。 亚洲金融危机爆发的原因是,银行业缺乏透明度和责任心,经营不善的银行苟延残喘,在不良债权积重难返时,资本开始外逃。

那么,解决方法何在?不外乎内外两方面。

就内而言,各国都有自己特定的历史、文化、法律和行政环境,在处理腐败问题时必须考虑这些环境。经验表明,一定要让民间组织发挥更大的作用。民间组织可以监督政府的活动,对公众进行公民权利和政治权利教育。既是腐败行为的实施者,又是腐败行为受害者的私营部门也要投身于反腐斗争,这样可以确保它们远离腐败。民间组织和私营部门参与反腐不能排除政府各部门内部进行改革的必要性。乌干达正在采取一项分权和“道德主流化”计划。作为一个人均国内生产总值很低的国家,它承诺在地方政府、私营部门和民间组织推广“主流道德”。除了该国议会在2002年7月采取措施,使领导道德规范更容易实施以外,乌干达政府还积极鼓励地方政府、私营部门以及民间组织开展反腐败。发动社会各阶层的力量,广泛宣传腐败的危害性,让易产生腐败的政府机构,如地方政务委员、投标委员会、土地委员会、公共帐目委员会认识到透明和责任的重要性。就外而言,一些区域性和国际性公约正在缔结,它们要求缔约国的国内法律满足公约的要求,成立新的反腐败机构或调整现有的反腐败机构,与其他国家的类似机构进行跨国合作。许多国际法已经或即将实施。欧盟理事会1998年通过反腐败刑法公约并在1999年通过反腐败民法公约。从1995年到现在,欧盟通过了许多法律,旨在通过宣布诈骗行为是犯罪来保护它的金融利益。美洲国家组织的美洲反腐败公约1997年问世。经济合作与发展组织1997年通过反对在国际商业交往中贿赂外国官员公约,并在1999年付诸实施。非洲联盟2002年9月通过区域性反腐败公约。联合国正在就一项反腐公约进行谈判,谈判工作将于2003年结束。如果上述公约得到切实履行,这将大大加强公共和私营部门在反腐败中的作用。

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2012年12月11日, 8:30 下午
分类: 公民博客