周雪光:运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考

周雪光:运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考


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国家治理 运动式治理 制度逻辑 官僚体制   
周雪光  

  
  「内容提要」在漫长的中国历史上,国家治理主要建立在官僚制的常规机制之上,但官僚制度有着内在困难,而且这些困难在中国官僚制度特定形式下加剧放大,常常导致组织失败和危机。因此,国家治理过程中演变出运动型治理机制以应对之。本文在这一大历史背景下,从与韦伯式科层制的比较和当代组织理论角度,分析中国国家治理过程中的运动型治理机制,指出常规机制与运动机制相互矛盾又相辅相成,只有在常规机制及其随之而来的组织失败背景下才能认识运动型治理机制的定位和意义。在现代社会中,这一机制的合法性基础和组织基础都受到了极大挑战,呼唤着新的组织治理模式。
  「关键词」国家治理;运动式治理;制度逻辑;官僚体制
  
  一、“叫魂”事件、“大跃进”、“文革”:重新审视运动型治理机制
  
  乾隆盛世的1768年,突如其来的一场“叫魂”事件,惊动了天子朝野,搅乱了大半个中国。缘由来自民间传出有人施法叫魂妖术的流言,随之由江南迅速波及长江上游、山东、直隶等地,引起民众歇斯底里般恐慌,四处涌动的流言蜚语被弘历皇帝解读为“叛乱”与“谋反”的幌子,亲自督导了全国范围各级官府卷入的大清查,上演了一部谣言弥漫、诬陷栽赃、严刑逼供、人人自危等场景交织其间的大恐慌闹剧。一时间多少冤假错案堆积,多少乌纱帽落地。然而,从1768年3月石匠“叫魂”事件浮出水面到11月的不了了之,历时大半年,来之突然,去之亦快。正如史学家孔飞力(1999:244)在其专著《叫魂:1768年中国妖术大恐慌》所言,“叫魂”事件中的“这些故事相互重叠,几个文本写在历史的同一页上”,这些事件、故事背后隐藏着国家运行的密码。叫魂案并不是一个孤立的偶然事件。乾隆时期应对自然灾害的“荒政”,也呈现了类似的皇帝直接干预推动,叫停官僚常规机制,以运动方式进行紧急动员的情形和时期(魏丕信,2003[1980])。对于本文主题来说,“叫魂”事件的特殊意义在于弘历皇帝所采纳的“政治动员”解决方式,即启动运动型治理逻辑来叫停和整顿常规型治理模式。这一事件为认识运动型治理机制、反思中国国家治理的制度逻辑提供了一个极好的切入点。
  的确,我们在当代中国的历史片段中时常看到相似的运动式治理情形。周飞舟(2009)的研究呈现了“大跃进”时期毛泽东启动政治动员、打破已有常规官僚体制的“小脚女人”节奏的尝试,这一动员过程伴以撤换官员、舆论造势、各行各地各单位跨常规边界的竞赛(Yang,1996;宋连生,2002;李锐,1999)。各地基层随之表现出在紧急动员的漩涡中同步高速运转的情形(中共山东省委党史研究室,2002;中共河南省委党史研究室,2006)。运动式治理的种种做法并不仅仅体现在那些惊心动魄、疾风骤雨般的政治运动中,也交织发生在各个领域的日常事务中,在当今的共和国运行中,如村庄选举、城市维稳、植树造林和资金动员等各种场景中,随时可见(吴毅,2007;周雪光,2009;折晓叶、陈婴婴,2011;狄金华,2010;荀丽丽、包智明,2007)。冯仕政(2011)将新中国成立以来各类运动概称为“国家运动”,其范围极为广泛:“包括国家各级部门和政府为了完成特定政治、经济或其他任务而发起和组织的所有运动,既包括‘反右’、‘文革’等政治性很强的运动,也包括‘爱国卫生运动’、‘安全生产大整顿’等生产性运动;既包括由中央发起、波及全国的全国性运动,也包括由某个部门或地方政府发起的部门性或地方性运动。”
  在当代中国政治史上,各类政治运动此起彼伏,延绵不断,是一个十分突出的政治现象;而且,运动式治理时隐时现但明晰可辨地贯穿于中国大历史之中,是中国国家治理逻辑的重要组成部分。运动式治理的突出特点是(暂时)打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程,意在替代、突破或整治原有的官僚体制及其常规机制,代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。这些运动式治理的行为常常由自上而下的指令启动,甚至来自上级领导的主观意志,但它们的出现不是任意的,而是建立在特有的、稳定的组织基础和象征性资源之上。我把这一类现象背后的制度基础称为“运动型治理机制”。
  有关中国政治过程中的运动式治理现象在许多研究中均有涉及。在分析“大跃进”的动员过程时,周飞舟(2009:18)提出:“大跃进的深层机制在于,看似高度分权的锦标赛实际上是在高度集权和国家对社会资源全面控制的基础上展开的。也就是说,全面的高度集权和控制才是锦标赛得以发动的最重要条件。”在我看来,“大跃进”源于高度集权这一命题不失为一个重要观察,但在中国历史上,高度集权状态存在已久(瞿同祖,2003),大多时期均体现在一个稳定有序的常规运作制度中,政治动员的形式只是间或出现。因此,周飞舟讨论的“锦标赛体制”是一个特定的动员形式。高度集权是政治动员的必要条件,但不是充要条件,导致政治动员的内在机制仍有待发掘。
  冯仕政(2011)对“国家运动”进行了目前为止最为系统深入的分析,集中讨论了执政党的革命经历以及与此俱来的合法性基础与人民共和国时期频繁国家运动的因果关系,他提出了“革命教化政体”的分析框架:
  力图以国家政体为中心,为中国国家运动的形成和变异提供一个整体性解释。在这个解释中,新中国成立以来的国家运动被看作1949年以前的革命运动在革命胜利后的延续:继承革命遗产,同时适应推进赶超型现代化的需要,革命力量在建立新政权时创制了“革命教化政体”;该政体对社会改造具有强烈的使命感,并把拥有与社会改造相适应的超凡禀赋作为自己的执政合法性基础。基于这一政体的内在压力,国家需要不断发起国家运动;而基于这一政体所提供的组织和合法性基础,国家不但能够发起国家运动,而且能够根据需要不时变换国家运动的形态。不过,由于目标置换、政治凌驾专业、异化等因素的制约,任何一个国家运动都不可能永续发展。因此,从总体上看,国家运动总是间歇性发生,并从长期来说趋于消退。
  冯仕政(2011)进一步指出:
  国家运动的实际发生,需要同时具备三个条件:一是国家对社会改造有强烈抱负或面临强大的绩效合法性压力,因而对社会改造的态度比较积极甚至激进;二是国家的基础权力严重滞后,致使国家无法通过制度化、常规化和专业化途径实现社会改造目标,不得不采用运动这样的激进手段;三是国家的专断权很大,在采用激进手段时无需经过社会同意,社会也无法制约。
  冯仕政文章中许多观点我也深以为然,对本文的研究工作多有启发。但我只能部分地同意冯仕政(2011)总结的“运动式治理”的基本特征,即“在运作方式上具有明显的非制度化、非常规化和非专业化特征”。在我看来,虽然运动式治理表现出了“非常规化”特点,但这一机制植根于稳定的制度化的组织基础之上。在英文文献中,怀默霆(Whyte ,1973)将运动式治理与官僚体制失败联系在一起,与本文主题最为接近。但是,怀默霆把运动式治理看做是革命政体特别是毛泽东对官僚体制的批判,与冯仕政提出的“革命教化政体”的框架颇为相似。乾隆时代的“叫魂”事件、荒政动员,与人民共和国现代史上种种政治运动有着许多相似之处,启示我们在更为广阔的历史背景下,探讨运动型治理机制产生和再生产的渊源。因此,本文的讨论离开冯仕政提出的“革命教化政体”分析框架,在中国大历史背景下,引进了组织分析的特定角度,着眼于中国官僚体制的特点,在运动与常规双重治理机制之间共生并存、相互作用之中讨论运动型治理逻辑的渊源和特点。
  周雪光(2011)提出,在中国的大一统体制中,存在着中央集权与地方治理之间的深刻矛盾,而运动式治理则是针对这一矛盾及其组织失败和危机而发展起来的应对机制之一,反映了国家治理的深层制度逻辑。本文在这一思路基础上,对运动型治理机制做进一步分析。本文的中心思想是:运动型治理逻辑的产生和延续反映了中国国家治理面临的深刻挑战和困难,反映了特定制度环境中国家治理的制度逻辑。面对国家的治理规模和多样性,官僚体制基础上的常规型治理机制难以胜任,时常力不从心,表现出组织失控和失败;而运动型治理机制正是针对常规型治理机制失败而产生的(暂时)替代机制或纠正机制。因此,我们需要从常规机制和动员机制的关系之中认识后者。在中国历史上,我们看到这两种模式同时并存,但其主从次序分明:在大多情形和时段中,常规机制是常态,占主导地位;但在特定历史时期,动员机制成为主导动力,而常规机制被搁置不用,甚至成为运动的对象。本文的一个重要命题是,运动型治理机制不仅有着长久的历史渊源,而且其合法性基础在当代中国经历了卡理斯玛权威常规化这一重要过程,建立在稳定正式组织之上。因此,运动型治理机制在中国历史上反复出现,不是偶然的或个人意志所为,而是有着一整套制度设施和环境,是国家治理制度逻辑的重要组成部分。
  本文旨在从这一角度进一步讨论运动型治理机制,安排如下:首先,在大家耳熟能详的历史事件中寻找线索,从常规型治理机制及其组织困境来认识运动型治理机制应运而生的制度渊源;然后,集中讨论运动型治理机制的合法性权威基础在当代中国的表现形态;最后,讨论运动式治理的困境和出路。
  
  二、常规与动员双重过程:官僚体制与运动型治理机制
  
  从组织学角度来看,常规机制与动员机制是两个互为替代的治理机制,有着内在的紧张和不兼容性。常规机制建筑在分工明确、各司其职的组织结构之上,体现在稳定重复的官僚体制过程以及依常规程序进行的各种例行活动中。如韦伯(1946)指出,组织正是在这种常规机制上得以建立其稳定性、可预测性和高效率。而动员机制恰恰需要通过超越常规的紧急动员过程、突破已有组织结构才能得以启动和运转。例如,“严打”、“从重从快”等运动式治理恰恰要求突破原有常规过程而行之。这两者的紧张表现在,常规机制的强化导致组织趋于结构钢化、边界高筑,从而抑制运动型机制;而运动型机制和过程又会打断常规过程,削弱官僚体制的稳定性和效率。一方面,常规型机制与运动型机制相互冲突,互为削弱;另一方面,运动型机制恰恰因常规型机制的失败而启动运行,而且时常在正式组织基础上发生作用。正因为此,常规与运动的双轨运行及其主从关系的转换不是任意的,而是来自特定的组织结构及其之上的权威关系,我们需要关注这一双重过程相应的组织制度。
  连接常规与运动双重过程的是官僚体制,我们对运动型治理机制的讨论必须从它的对应机制——常规型机制及其失败——开始,在两者相互作用、相互转化过程中认识运动型机制。在这一节,我们从两个层次讨论官僚体制及其组织困难:第一,借用韦伯有关官僚组织理论,通过对照比较来勾勒中国官僚体制的特有组织运作方式及其意义;第二,从现代组织理论角度讨论不同组织形式的交易成本及其相互转化,特别是常规型机制与运动型机制之间的关系与转化。
  欲认识中国官僚体制的特征与困难,我们不妨从乾隆时代的“叫魂”事件说起。如孔飞力所言,“叫魂”事件始于民间歹人恶语谣言,只是造成一时恐慌,于世事并无大碍,它之所以成为一个惊动上下朝野的重大事件,主要是弘历皇帝圣驾催逼、钦笔厉责,启动官僚体制的紧急动员所致。而启动运动型治理机制的主要意义,即在于它打断了原有的常规机制和节奏,使得整个官僚体制进入一个高度关联、急速运转的状态。
  “叫魂”事件将官僚体制内部信息传递的困难一览无余地暴露在我们面前。从孔飞力的描述中,我们看到有关妖术蛊惑的事件信息在官僚体制中是如何被收集、加工和解释的,又是如何在州县、府、省和皇帝间传递的,及其这一过程中的种种困难:首先,从县府到省督的下属官员面临着如何解释叫魂案例、是否上报自己属地发生案件的困难。在官僚等级结构中,位于基层的州县官吏直接经手审讯处理叫魂案件。比起发号施令的上级以至皇帝来说,他们有着更为丰富、准确的信息。在早期的案件处理中,基层官吏准确地判断出这些叫魂案件是相互孤立的个人行为,也发现了犯人被屈打成招的现象并加以纠正。如孔飞力(1999:28)观察道:“通过省里官员们处理春天的妖术事件的方式可以看出,他们既因责任所在而需谨慎行事,却又对迷信民众不以为然。”然而,这些案件信息应该如何解读、是否上报成为基层官吏的棘手问题——上报本来就莫名其妙的空头事件,极可能无事生非,惹上司烦心,成为执政不力的佐证,(点击此处阅读下一页)

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2012年12月8日, 5:45 下午
分类: 公民博客