南方周末:谁动了20亿国家医药储备资金?
  

  8月,署名“毛江雨”的读者(几位知情人的联合署名)向本报反映国家医药储备资金管理存在漏洞。眼下,又到中国灾害频发季节,这一关系广大受灾群众生命健康的问题引起了我们的关注。
  
  几位知情人称,这一领域的主要问题在于:承担国家医药储备的指定国有医药企业,对医药储备资金的使用另作它途,致使国家陆续投入的20多亿资金所剩不多,在国家出现灾情时往往不能满足救急之用。
  记者经过调查发现,“毛江雨”所反映的情况基本属实,足以引起有关部门高度重视。
  救灾医药储备的问题:
  
  一位原在国家医疗储备体系内担任某一层级负责人的官员很早就发现,尽管国家每年拨付大量的资金,但往往有灾疫和突发事故出现时,医药储备工作人员便陷入手中无药的困境。曾经在要钱时积极踊跃的储备医药企业,在被要求往灾区送药时,往往推托没有。
  
  中国的医药储备制度开始于上世纪70年代。当时,为适应战备需要,国家拨出两亿多元专款,在全国修建了13个药品储备库,创建了我国的医药储备。其后,医药储备的作用,由单纯的战备,逐步扩大到战备、外援、救灾、防疫和应对突发事故。
  
  国家为此几次增加拨款和安排外汇指标,至1990年代中期,医药储备资金已达20多亿元。在1998年之前,这项工作由原国家医药管理局管理,后来的主管部门分别是原国家经贸委和现在的国家发改委。
  中国的医药储备长期以来的模式是:确定几家大的国有医药公司作为医药储备单位,根据国家灾疫趋势的需要,提出储备药品清单,连同大量资金,一起安排到这些公司。承担国家医药储备的公司的职责是,必须按清单备好急救药品,这些药品可以按规定的比例在市场上流动、更新库存,但在国家出现灾情时,必须按时按量向灾区提供。
  
  但是,灾害真正到来时,这一应急机制却往往不能发挥作用。这位官员举例说,上世纪90年代,湖南、广西、贵州曾频发大水,每次地方上来人要钱要药,都让医药储备人员高度紧张。1996年,广东发生灾情,广东省医药局局长带队来到北京要钱要药。医药储备工作人员要求几个大公司赶快调剂救灾药物,可这些企业都不干。而就在当年,国家刚刚拨付了几千万元,分给了各大医药企业。但广东来的求助者就是拿不到需要的药品。
  也是在这一年,原国家医药管理局在向有关部门的一份请示中提到,这个局每年都大量接到灾区的告急和急需药物救援清单,“目前,我局已没有任何手段和能力担负救灾、救急任务。”
  
  在没有别的办法的情况下,原国家医药管理局只好硬着头皮再找财政部要钱。
  
  “刚给了你们钱,怎么又来要?你们的钱怎么用的?要说清楚!”财政部工交司分管医药储备的负责人质问原国家医药管理局的工作人员说。
  
  1997年,财政部发文,要求对医药储备资金进行检查。本报记者从这份“财工字[1997]34号”的财政部文件上看到,这次检查的内容,主要是医药储备资金是否保证了专款专用,有否挤占、挪用情况,储备资金与医药实物储备是否相符。
  
  调查摸底之后得出结论:20多年间,国家一共为这项工作投入了22亿多元,但是,当时实际储备与之相去甚远。
  
  国家严格规定,救灾医药储备资金是周转性资金,不是救济资金,任何人任何单位不准挪用。承担储备任务的企业必须对这笔资金的安全负责,要做到保值、增值。受灾地区获得药品后,必须在灾后原数返还资金。也就是,医药储备资金投入多少,就应该保持多少。现国家卫生部常务副部长、原财政部预算司司长高强曾多次对原国家医药局强调这一观点:“这笔钱用来救急,而不是救济,是周转资金,绝对不应该损失。”
  那么,钱到哪儿去了?
  
  救灾医药储备资金去了哪里? 
  
  在本报得到的一份原国家医药管理局的汇报材料中,巨大的资金损失被归结为以下原因:在医药救灾应急供应中,有一些应收货款收不回来;一部分款项在历次机构体制变动中划归地方或其他部门;不断支付各种必要的仓储、运输、管理费用;报损部分过期失效药品。
  
  举报人“毛江雨”说,这其中,报损过期失效药品就大可琢磨,的确有一部分药物由于管理不善,造成过期失效,资金报损。但有些细究起来却有很多疑点。比如,在1996年结束的普查中,一次报损黄芪(一种中药材)就达4亿多元。稍有医药常识的人都知道,黄芪是一种补气的中药。“救灾医药储备怎么可能安排这么多黄芪,难道灾害出现后要吃这么多黄芪吗?”
  
  但“毛江雨”说,事情的另一面是还有承储企业的挥霍行为。“毛江雨”中的一位,在几年后想起有关医药公司挥霍的情景,仍愤慨不已。
  按照程序,国家安排某医药物资供销总公司购买相关药品,在大笔的财政资金拨下去后,该公司再召开专业会议,安排其他公司来采购或生产。“但是,这样的会议很少能正经开会,常常是以开会名义游玩挥霍。”他说。
  1996年,湖南、广东突发了比较严重的灾疫情。国家有关部门紧急协商,从已经安排到重点项目中的外汇指标内抽出一笔,组织进口一批急救药物。其中,一部分外汇指标(相当于一笔补贴资金)下达给一家承担储备任务的医药外贸企业,要求进口国内紧缺的急救药物。但是,这家公司竟用这笔外汇指标,私自进口了当时国内市场紧俏的热销药物,从中牟利。而且,所进口的药物,堂而皇之打着“救灾医药储备”的名义,蒙骗海关,偷逃了关税。
  
  原国家医药局调查组曾经奔赴沈阳的一家医药储备单位检查库存,这家公司推托说打不开仓库的锁。从下午1点一直僵持到晚上8点,门终于打开,里面什么药品也没有,只是一包包报废的器械。仔细检查,居然是“文革”中农村赤脚医生用的器械包。医药公司称这些东西价值2000万。
  
  在调查组负责人的质问下,被查单位支支吾吾说弄错了,救灾药物在另一个仓库里。但打开那个仓库,里面却堆满了当时市场上时兴的营养药脂肪乳,而不见救灾药品。
  
  1997年6月,国家审计署京津冀特派员办事处对国家医药储备资金进行审计后,发现一些医药站专款未能专用,实际储备医药商品数量、价值与国拨储备资金相差甚远。
  
  本报得到的这份报告指出,某市医药站共使用储备资金2246万元,但1995年实际储备医药实物735.9万元,仅占储备资金的33%,且规格与该站自定储备计划不符。另一医药站储备资金2091.9万元,1995年实际储备医药实物823.4万元,仅占储备资金的39%。仅两家医药站,就有2000多万元没有用于医药储备。
  而在财政部1997年发布的《国家医药储备资金财务管理办法》中,规定“为确保国家医药储备资金的有效使用,在没有发生特大灾情、疫情等突发事件时,国家拨付的医药储备资金,应有资金总量的70%以上以实物形态储存在储备企业”。
  审计署查出新问题:
  
  1990年代以来,我国的水患、干旱、地震等自然灾害明显增多,为了改变当时医药储备供应的困难局面,国务院于1997年下发了《国务院关于改革与加强医药储备管理工作的通知》,指出“由于现行国家医药储备采取中央一级储备、静态管理的体制和管理工作不完善等原因,目前国家医药储备数量减少、救急水平下降,已很难适应保证灾情、疫情及突发事故等紧急需要”,决定从当年起,由中央财政和省级财政分别拿出资金,在我国实行中央与地方(省、自治区、直辖市)两级医药储备供应制度。
  
  这次改革改善和加强了医药储备工作的管理,但救灾医药储备资金的安全依然存在很大漏洞。
  
  一位知情人告诉本报记者,去年,原国家经贸委分管医药储备的一位领导突然发现,自1998年开始主管国家医药储备资金的原国家经贸委的财务账上,几年当中竟然没有救灾医药储备资金账目。这笔巨额资金的账目到哪里去了?经追查才发现,这笔资金居然在机关财务的账户外另建账户,由原国家经贸委医药司的一位负责人自管自支。一位工作人员说,这位负责人曾做过财务方面的工作,他应当懂得这样做的后果。
  
  前不久,国家审计署又查出,原国家经贸委医药司管理的国家救灾医药储备资金中,有8000万元被悄悄改变了存储方式———由国家财政拨款改为居民储蓄存款方式。至查出时,这笔资金的违规存储已产生了约100万元的利息。
  
  据“毛江雨”反映,许多年来,国家医药储备对口单位有五六家,这位负责人接手后,新增加了9家对口单位,资金的具体分配情况,别人不得与闻。
  
  有关部门发现问题后,这位负责人立即内退,并很快现身于上海的某集团,身居高位。某集团目前是全国最大的医药集团公司,据知情人透露,该集团即是这位负责人新增加的9个医药储备单位之一。
  
  8月31日,本报记者电话采访这位负责人相关情况,他以医药储备是“”为由,拒绝回答。
  
  但一位医药储备工作人员则对本报记者说:“医药储备是为老百姓做的大好事,应该公开透明,大力宣传,谈何‘国家机密’?”
  
  出路在于改革:
  
  一份资料指出,我国地理和自然条件复杂,水患、干旱、地震、台风、大火、山体滑坡、酸雨及突发事故每年都难以避免,是世界上自然灾害发生频繁的国家之一。各种自然灾害和突发事故的出现,容易引发肠道、虫媒(蚊、蝇、鼠等)、自然疫源性疫病;食物中毒和意外伤害(溺水、击伤、烧伤)也将增多。加强救灾医药储备,保证及时供应急用药物十分重要。
  
  作为一项制度安排,国家医药储备发挥了巨大作用,如去年SARS期间,为各地调剂了大量医药产品,但是,“毛江雨”说,这么多年来,资金安全依然遭受威胁,国家对老百姓急难时的紧急药物救援依然难以保障。
  
  “毛江雨”说,国家有关部门对医药救灾储备资金做了许多核查工作,发现了不少问题,提出了不少整改要求。但是,每次清查都不够深入,没有抓到黑手,没有弄清犯罪事实。比如,审计署1996年的报告,只提出了“钱物不符”的问题,有关部门并没有进一步彻查:那些以千万计的巨额资金,到底蒸发到哪儿去了?
  
  一位知情人认为,查医药储备方面的问题有难度,一方面,打这笔资金主意的人太狡猾,在动手前就作了周密策划。另一方面,至今医药储备资金的管理机制不合理,漏洞多,容易得手,且这种行为多是以单位名义,众人下手,不易出事。但国家救灾医药储备资金由20多个亿变成仅剩几个亿,这么大的黑洞并非轻易可以遮掩。只要深入清查历次拨款金额,核对每笔货物数量和去向,从账与物是否相符上就一定可以查出严重的挪用或贪污问题。
  
  一位业内人士认为,要堵住国家救灾医药储备工作中的黑洞,除了严惩腐败分子外,还应认真探讨管理和运行机制上的改革问题。“我们不明白的是,这样的机制为什么还不改革,资金为什么还要放在那些屡屡发生问题而至今没有查清的医药企业中?”“毛江雨”也说。
  
  国家审计署1997年的报告就曾指出,医药储备资金的实际管理、使用“相当不规范”,“如不加以整治,不仅储备资金难以保值、增值,一旦出现大的灾情,能否保证及时供应更令人忧虑。”
  
  审计署将造成这种状况的主要原因归结为,国家对医药储备资金未实行计划管理,更缺乏有效的管理办法或制度约束储备单位,致使已经取消计划调拨体制、走向市场并以赢利为目的的医药企业忽视储备管理,甚至为了自身利益挪用国拨专项储备资金。
  
  上面提到的那位业内人士说,“唐僧肉就在那里摆着,谁不想来吃一口?”他认为,这笔资金不应该放入企业中,“企业不能代表政府,不可能承担国家救灾的职能。企业以赢利为目的,就是赚钱机器,把救命钱放在他们那里,能保证这笔资金的安全吗?”
  
  记者了解到,救灾和社会救援工作做得比较规范的国家,如德国、法国、美国、墨西哥等,其政府部门对救灾资金和救灾物资管理十分严格和规范。同样是储备物资,我国政府对涉及老百姓重大利益的粮食储备工作也历来管理严格。去年我国还成立了中国储备棉管理总公司,接受国务院委托,对国家储备棉直属库实行垂直管理,有利于确保国有资产的保值、增值。
  
  而在我国的有些省份,也探索出了较为有效的管理方法。浙江省经贸委医药化工办公室主管该省的医药储备工作,这个办公室的主任童建新告诉本报记者,浙江省平时保持3000万元的医药储备规模,此任务安排到两个企业中去。但这3000万不是省财政出钱,省政府做的只是帮助企业获得贷款,并支付贷款利息和药品的损耗。这样省政府每年只付出100多万元,而企业获得了贷款,对自己没有什么损失,对医药储备工作也很积极。
  
  童建新说,3000万元的储备药品可以流动,随时补充,但政府对这两家企业有严格的管理,要求其必须保证及时供药。“这次‘云娜’台风来之前,我们就下去进行了检查。”他说。
  
  目前,国家有关机构正在对医药储备资金的问题开展深入检查。而2001年,原国家经贸委称曾对部分中央医药承储企业的储备资金和财务情况进行了检查,并对发现的问题作了进一步的规范,对地方落实省级医药储备的情况进行了摸底,总结了医院储备管理工作情况和各地医药储备制度建设及工作进展情况。但是,记者尝试就医药储备存在的问题、如何加强医药储备资金的监管以及如何使用储备资金、如何搞好药品储备,采访医药储备的有关管理部门以及获得医药储备资金最多的某大型国有医药企业集团,均遭婉拒。
  
  按照《国家医药储备资金财务管理办法》,财政部驻各地财政监察专员办事处负责对国家医药储备资金的日常监督,不定期检查医药储备资金的管理和财务收支情况,发现问题,要及时向财政部报告,而记者试图采访财政部,也未获接受。
  
  
  
  
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