本文发表于美国《外交事务》杂志2008年第1期,作者是普林斯顿大学政治与国际关系学阿尔贝·G.米尔班克讲席教授约翰·伊肯伯 里。文章探讨了中国的崛起以及美国维持目前全球霸主地位的可能性。作者认为,美国不能阻止中国的崛起,但是可以促使中国在这个由美国及其合作者在过去一个 世纪里建立起来的框架下行事,从而确保在未来日益拥挤的世界里,所有国家的利益都能够得到保护。

  毋庸置疑,中国的崛起是21世纪的重大事件之一。中国经济的飞速增长与其积极的外交策略已经改变了东亚的格局。未来几十年中国的实力与影响 力还将继续增强。但中国崛起这一戏剧性的事件将如何收场,目前尚难定论:中国是会打破现有的国际秩序,还是会融入其中成为当下秩序的一部分?而当中国崛起 时,美国又能够做些什么以维持它现有的地位?

  一些观察家认为,源于西方国家的世界秩序正在被以东方世界为主导的秩序逐步取代,这意味着美国时代行将结束。历史学家尼尔·弗格森曾撰文指 出,血腥的20世纪目睹了“西方的没落”和朝向东方的“世界重新定向”。现实主义者进一步注意到,随着中国力量的日益强大,以及美国地位的逐渐削弱,有两 件事很可能会发生:其一,中国将充分利用其日益增长的影响力,重塑国际体系的规则制度,以更好地满足其利益需要;其二,这个体系中的其他国家———尤其是 那些正在走下坡路的霸主———将把中国看作一个日益严峻的威胁。现实主义者预测,事态如此发展下去,将出现紧张、不信任和冲突这类权力转移过程中的典型现 象。照这种观点,中国的崛起,会导致日益强大的中国与逐渐衰弱的美国为国际体系规则和领导地位产生声势浩大的争斗。一旦世界上最强大的国家产生于二战后的 国际秩序之外,中国的强势崛起和以亚洲为中心的世界秩序将会形成。

  然而,这个结果并非不可避免。中国的崛起可能不会引发残酷的霸权转换。中国所面临的国际秩序与过去崛起的那些国家完全不同,因此中美实力的 转换也会与过去那些历史案例有所区别。中国所面对的不仅仅是美国,而是一个以西方国家为核心的完整体系———开放、规则完善、联合紧密并拥有深远的政治基 础。同时,核威胁的存在也使得大国之间发生战争的可能性变得极小,而在过去,战争是新兴势力颠覆旧国际体系的最主要手段。简而言之,如今的西方秩序很难被 颠覆,但却极易融入。

  这种具有持久生命力且易于扩张的秩序本身得益于美国富有前瞻性的领导。二战以后,美国并不只是简单地确立了自己的全球领导地位,还牵头建立 了一套全球国家参与其中的国际通用体系,将民主政治与市场经济紧密地结合在一起。美国建立的这套战后秩序对已有大国和新兴国家的参与融合都十分有利(事实 上,战后秩序的建立在很大程度上是为了重新将同盟国和战败的轴心国纳入同一个国际体系)。如今,中国完全能够进入这个体系并继续繁荣发展。一旦成功,中国 将会崛起,而西方秩序———只要管理得当———也会继续维持下去。

  面对生机勃勃的中国,美国可以利用自身在西方秩序中的领导地位以控制中国在作出重要战略决策时所面对的外部环境。如果想要保持其领导地位, 美国政府必须加强构成西方秩序基础的那些规则和制度,从而使得这个体系易于加入,而难以颠覆。美国的大战略应当遵循这条箴言:“通向东方的道路必途经西 方。”必须尽可能地巩固西方秩序的根基,以促使中国选择与其融为一体而不是与之为敌,以增加美国衰落后现有国际体系的生存机会。

  属于美国的“单极时代”终将过去。若21世纪的竞争是中美之争,中国将占据优势。如若竞争发生在中国和完善的西方秩序体系之间,那么后者将获得胜利。

  转型的焦虑

  中国正在成长为一流的世界大国。自20世纪70年代后期改革开放以来,这个国家的经济规模已经增长了4倍,而在未来10年内也许还能再翻一 番。中国已经成为世界主要制造中心之一,其消耗的钢铁和煤炭约占全球总产量的1/3,其外汇储备在2006年底已经超过了1万亿美元。中国每年的国防开支 占国内生产总值的比例已超过了18%,外交活动的范围也早已超出亚洲,延伸至非洲、拉美和中东。显然,与苏联单纯与美国进行军事竞赛不同,中国在军事和经 济两方面同时发展———这对世界大国格局造成了深远的影响。

  权力转移在国际关系中一再发生。保罗·肯尼迪和罗伯特·吉尔平等学者对这一过程都进行过研究。正如他们所描述的那样,世界政治表现为一连串 国家的强势崛起,并建立自己的国际体系。强国会创造一个全球秩序并加以巩固以保护自身的利益和安全。但这种状态不可能永远持续下去:在权力分配的长期变化 中会涌现新兴国家对已有的国际秩序进行挑战。这些后起之秀力图凭借它们新获的实力,在国际体系中获得更高的地位———按照自己的利益,重新构造国际规则。 相应地,那些开始衰落的强国会担心话语权的旁落,以及自身地位的岌岌可危。

  这个时候危机重重。当一个国家在国际体系中拥有了话语权时,它和体系中那些稍弱的国家都不会愿意改变现有的秩序。但随着挑战者实力变强而领 导者变弱,战略上的对抗便随之出现,这就很可能导致摩擦冲突乃至战争。19世纪末的德国就很好地说明了权力转移过程中的危险。在1870年,英国的经济实 力三倍于德国,军事力量同样远超德国;而到了1903年时,德国在经济和军事实力上都超过了对手。随着德国的统一和强盛,其对现状的不满和野心也在不断增 长。而德国日益增长的实力对欧洲其他强国也构成了威胁,国家安全竞争再次拉开帷幕。随之而来的是战略联盟的重新洗牌:法国、俄国和英国这几个之前的对手又 联合起来以对抗德国,最终爆发了欧洲战争。许多观察家已经注意到了中美关系中戏剧性的转变。现实主义学者约翰·米尔斯海默曾预测:“接下来几十年,如果中 国继续保持高速经济增长,美国和中国很可能卷入紧张的安全竞赛,并极有可能导致战争。”

  但是并不是所有的权力转移都会导致战争和旧秩序的颠覆。在20世纪初期,英国就曾经将主导地位拱手让于美国,没有什么大的冲突,甚至两者关 系也未因此破裂。在40年代晚期日本的GDP只有美国的5%,而到90年代早期已经增长到美国的60%,但日本却从未挑战过现有的国际秩序。

  权力转移可以有很多不同的方式。一些国家在经济和地缘政治实力崛起后仍维持与现行国际秩序接轨;一些国家则在崛起之后开始寻求秩序变革。一些权力转移导致旧秩序的倒塌和新国际秩序的建立;一些则只是对区域及全球体系做出有限的修正。

  权力转移的具体方式受到诸多因素的影响。新兴政权的性质与其对旧秩序的不满程度是关键因素:19世纪末,美国作为自由主义国家,反而能够比 德国更好地接受英国领导的国际秩序。但是,更重要的是国际秩序本身———正是国际秩序的性质决定了一个新兴国家是选择挑战秩序还是融入其中。

  开放的秩序

  战后建立的西方秩序在历史上绝无仅有。任何被单个强权国主宰的国际秩序不仅拥有自愿者,也有被迫加入的成员。只有当前美国主导的秩序不同: 它更民主而不是独裁,从而使得这个秩序具有不同以往的包容性、合法性和持久性。这个秩序的规则制度由全球不断革新的民主与资本主义力量所创建并巩固。它拥 有广大的参与者和利益相关者,从而富于拓展性。它在产生巨大的经济效益和实力增长的同时,又对成员保持一定的约束。这就使得这个秩序很难被颠覆,但可以轻 松融入。

  19世纪40年代的西方秩序建立者从一开始就试图让这个秩序富于融入性和拓展性。冷战之前,罗斯福总统就开始寻求建立一个由大国合作管理的 全球体系,从而重建战后的欧洲,联合战败国,建立安全合作机制并加快经济增长。事实上,正是罗斯福不顾丘吉尔的反对促使中国成为联合国安理会常任理事国。 时任澳大利亚驻美大使首次与罗斯福见面后在日记中写道:“他提到曾与温斯顿·丘吉尔多次讨论过中国问题,他觉得温斯顿对中国的印象落后了40年,温斯顿不 停提到‘中国佬’等词,他觉得这样很危险,应该把中国作为朋友对待,因为在40或50年内中国很可能会变成军事强国。”

  在接下来的半个世纪,美国利用这个规则体系取得了良好的效果。西德被欧洲煤钢联营(接着是欧洲共同体)与其民主的西欧邻国绑在了一起,又被 大西洋安全条约与美国绑定;日本则因为美日同盟及其之间不断增长的经济联系与美国走到了一起。1944年的布雷顿森林会议制定了货币与贸易规则,促成了建 立在战后废墟和大国竞争上的惊人奇迹———世界经济的开放与随之而来的繁荣昌盛。美国、西欧和日本之间的补充协议则确立了战后世界经济的开放性和多边性。 冷战开始之后的“马歇尔计划”和1951年美日安全条约将战败的轴心国也纳入了西方秩序当中。

  在冷战的最后时刻,这个美国建立的体系再次向世人证明了其成功之处。随着苏联的衰弱,西方秩序向苏联领导人提供了一系列规则制度便于其放心 地接触,并诱惑其共享领导权,这极大地推动了苏联加入西方的体系。当里根政府对莫斯科执行强硬政策时,欧洲正寻求相对缓和的政策。任何强硬的“逼推”政策 都辅以温和的“牵引”举措,威逼利诱之下,戈尔巴乔夫不顾危险毅然变革。德国统一之后,并没有选择成为孤立的强国,而是加入欧洲组织和大西洋组织。这个事 实让戈尔巴乔夫终于确定德国与西方都没有敌意。冷战之后,随着新一波来自之前社会主义阵营国家的加入,西方秩序再次占据主导地位。西方秩序的三个特点对此 功不可没。

  第一,与过去的独裁体系有所不同,它是建立在非歧视以及市场开放的基础上。这就为新兴国家在该秩序内发展经济和政治实力创造了条件。究其历 史,国际秩序大致可分为两类:一类是相当大一部分物质财富被领导国占据,另一类则是物质财富在秩序内被广泛地共享。在西方秩序中,加入的经济门槛很低,但 可获得的利益极大。中国就已经发现,在这个开放的市场中可能存在着巨大的经济回报。

  第二,当前的国际秩序实行联合协商性质的领导。过去的体系都倾向于单个国家说一不二,而现有的体系则大相径庭,它是以西方各国为主导的协商 体系。大部分领导国是发达的自由民主国家,在经济、政治和国防各方面并不总能达成一致,但可以通过不断协商妥协作出决定。当新兴国和旧霸权国之间发生权力 转移时,权力平衡的变化会打破原有秩序体系。但是在西方秩序里,由于地缘政治力量汇集了众多民主资本主义国家,权力再平衡在秩序内部即可完成。

  第三,西方秩序是一个由规则制度构成的体系,这些规则制度种类众多、完善且广受认可。与之前任何一个秩序相比,它都更为开放且遵循制度。国 家主权和法治不只是联合国宪章中的规范条款,也是构成西方秩序的深层逻辑基础。无疑,这些法规也在不断完善。与此同时,美国却更加纠结于是否需要将自己绑 入国际规则中。西方秩序体系拥有大量的多边法规———覆盖全球的、地区的、经济的、政治的、国家安全的。所有这些象征着战后时代的巨大突破,为前所未有的 全球合作和权力共享打下基础。

  所有这些特点都吸引着中国加入这个民主的国际秩序,国际经济环境的变化———特别是技术驱动下的相互依赖———更加强了这种吸引力。富有远 见的中国领导人知道全球化改变了游戏规则,而中国需要更强大繁荣的合作伙伴。而在美国看来,中国经济保持健康发展对美国和其他国家至关重要。技术创新与全 球经济变革使得世界经济发展不同以往,从而导致现有的秩序体系变得牢固。

  适应崛起

  这些特点最重要的好处在于,它使得西方秩序对新崛起的国家具有极好的适应性。新加入秩序者能够获得地位和权威,并有机会参与秩序的管理。美国、中国和其他核武器拥有国也会限制新兴国颠覆现有的秩序。在核威慑时代,大国战争已被历史所淘汰,而不再是改变历史的方式。

  西方秩序强大的制度框架已经开始帮助中国融入其中。一开始,中国出于防御目的,接受了一些规则制度以保护主权和经济利益。同时它又加入一些 地区性和全球性组织,以确定其他国家对其的善意。但就如学者马克·兰滕(Marc Lanteigne)所描述的那样:“中国与之前大国的不同之处在于,它不仅仅在这样一个前所未有的国际体系下高速增长,更重要的是在其增长的同时还主动 利用这些制度推进其在国际大国中地位的上升。”简而言之,中国正逐渐学会在西方秩序内而不是秩序外谋求发展。

  中国已是联合国安理会常任理事国,这可以说是得益于罗斯福构建多极领导的国际体系的决心。这给予中国与其他常任理事国同等的、“强国例外 论”的权力和优势。目前的全球贸易体系对中国也日益重要。中国的经济利益与当前全球经济体系紧密结合,这个体系完全开放且制度松散,中国已经利用其得到了 很大发展。如今国家的实力最终决定于持续的经济增长,中国很清楚没有哪个大国能在没有加入全球资本体系的情况下完成现代化;如果一个国家想变成世界强国, 它只能选择加入世界贸易组织(WTO)。实际上,西方秩序及其多边经济制度是通向世界强国的必经之路。

  中国不仅想要成为全球资本体系的一部分,还希望得到来自体系内规则的保护。以WTO为例,其多边贸易原则和争端解决机制为中国提供了应对歧 视和保护主义的工具,而歧视与保护主义常常是崛起中国家经常遇到的威胁。中国政策的变化显示中国领导人意识到了这些优势:中国日渐开放的经济格局为中国带 来了大量的境外投资和贸易,同时亦愈加接受全球贸易规则。中国很可能变成WTO的拥护者,而西方对WTO的支持将逐渐降低。但更可能的是不论崛起方还是衰 退方都会发现,这样一个能够解决或者至少淡化争端的准合法机制具有很大价值。

  现有的国际经济制度也为新兴国家的崛起提供机会。IMF和世界银行中的话语权按照所占经济份额进行分配,新兴国家可以借此在制度内发出更多 的声音。不可否认,这个调整的过程会很长,美国和欧洲仍主导着IMF。华盛顿拥有17%的投票权(该比例一度曾为30%)。由于表决时必须有超过85%赞 成,美国这个比例已经拥有控制权;在IMF的24个成员国中,有10个为欧盟国家,这使后者占据绝对话语权。不过情况也正在发生变化,对资源和经济往来的 渴望正促使西方国家接受中国成为这个经济管理组织中的核心成员。IMF现有股东将发展中国家的崛起视作帮助其度过目前危机的关键。2006年9月在新加坡 举行的IMF会议,给予中国、墨西哥、韩国和土耳其更多话语权的改革得到了一致赞成。

中国一直坚持自己是发展中国家,并以这类国家或组织的代理人自居。但 中国正日益转变为一个赞助者和国际利益相关方。虽然在这类组织中的领导地位与国家经济规模不成比例,比如美国在经济地位衰退的情况下仍保有在IMF里的投 票权比例,但在这类组织中的良性发展,仍然可以为中国带来重要的机遇。

  权力转移与和平演变

  由此看来,中国的崛起不会导致中美就全球规则和领导权展开激烈的争夺。西方秩序的存在能够将即将到来的权力转移,变成美国乐见的更为平和的 转变。但这只可能发生在美国不断巩固现有秩序的情况下。如今,华盛顿一心扑在反恐与中东战争中,重建西方秩序规则在某些人看来已不那么重要。小布什时代的 很多官员对于美国曾缔造并领导过的基于规则的多边体系表露出敌意。这种敌意愚蠢而又危险。中国会变得强大:它已经崛起。而美国最强大的战略武器就是有能力 决定以怎样的国际秩序接受这一事实。

  美国必须进一步加强西方秩序体系的建设,巩固其交往、整合以及限制的特点。这套体系从制度上将资本主义民主国家绑得越紧,它本身就越开放、 协商和规范,其作用面也就越广,新兴国家越会选择与其适应并融入其中。如果西方秩序提供的规则制度能够让所有国家得益———无论这个国家正在崛起还是已然 衰弱、强大还是弱小、新兴还是成熟,那么这个秩序将毫无疑问成为主宰。

  美国的当务之急是重新扮演好西方秩序下全球管理体系的最重要支持者的角色。这样做首先能够促进解决集体性问题,使所有国家情况变好。同时, 当其他国家看到美国开始巩固现有制度,这会使得美国自身的力量变得更具合法性———这样美国本身的权威也得以巩固。西方秩序内的国家会更倾向于与美国合作 而不是与之对抗,这反过来又巩固了西方秩序本身。

  要革新西方体系规则制度,就必须更新那些支撑战后安全条约的旧协议。北大西洋公约组织和美国东亚联盟背后的战略意图在于,美国将向盟友们提 供安全保护,并让他们参与决定是否使用武力。而作为回报,盟友们则需要在美国领导的西方体系内活动。西方国家之间的安全合作目前仍十分广泛,但是随着安全 威胁不再像冷战时那么明显,关于这些联盟的目的和责任开始出现争议。因此,美国需要重申这些联盟的政治价值:这些联盟是广义的西方体系架构中的一部分,正 是在这个体系架构中,国家之间能够开展贸易往来。

  美国还要加强对那些多边机制的支持。在经济方面,应重视WTO架构下多边贸易协议的构建,尽快完成多哈回合贸易谈判,将更多的市场机会和贸 易自由化延伸至发展中国家。WTO是个重要舞台,而由于双边和地区贸易协定的增加和扩大,最基本的非歧视性原则开始受到威胁。同时,越来越多对WTO是否 真能实现贸易自由化———特别是农业部门———的怀疑开始出现。这些问题也许不大,但是自由国际秩序的基本特征正受到威胁。相同的怀疑也开始出现在其他许 多多边协议中,甚至包括全球变暖和防止核扩散,这些都需要美国重新确立领导地位。

  这里的策略不仅仅是为了保证西方秩序体系具有开放性和法治性,还为了保证这个体系本身不会分裂成为一系列双边或“迷你多边”集团,导致美国 只能影响到几个关键国家。在上述的情景下,中国也会有机会建立起自己的双边和“小型多边”同盟,最后世界又会陷入中美竞争当中。涉及多边及全方位的安全和 经济联系越多,全球体系也就越完整。

  除了保持这个体系的开放性和生命力,美国还必须努力联合新兴的发展中国家,促使其加入重要的全球性机构。新兴国家的加入会给国际秩序带来新 的活力。美国和欧洲不仅要接纳中国,还有巴西、印度和南非。高盛的报告将其称为“金砖四国”,认为到2050年这四国的经济实力会超过原来的G6(德国、 法国、意大利、、英国和美国)的总和。对新兴国家的融入,各个国际机构面临不同的挑战。联合国安理会也许最为困难,但其改革获得的回报也最为丰厚。那 些较为不正式的机构———比如G20等———可以作为体现发言权利代表权的替代渠道。

  自由秩序的胜利

  美国需要牢记的关键一点是中国也许会赶上美国,但不太可能会压过整个西方秩序。以经济发展为例。中国在2020年左右会取代美国成为全球最 大的经济体(由于其庞大的人口数量,中国只需达到美国1/5的人均生产力水平就能做到这一点)。但是当西方体系被作为一个整体来考虑时,中国的经济优势看 起来就不那么明显了。中国的经济实力远不如经合组织(OECD)联合后的实力。军事实力也是这样:短期内中国没有任何希望赶上整个OECD的军费开支。资 本主义民主世界是现有国际秩序的有力保护者,或者更准确地说,拓展者。如果中国企图挑战现有秩序,显然比仅仅面对美国要困难得多。

  “单极时代”终究会过去,美国的主导地位也走到了尽头。因此,美国应思考的大战略方向应该是:当美国地位开始式微,美国期望看到怎样的国际秩序?

  这可以被称作是当代的新罗斯福问题。政治哲学家约翰·罗尔斯认为政治制度的构造应该在“无知之幕”下进行,就是说构造者在构建制度时假装不 知道他们在社会经济体系中处于什么样的地位。这样构造的体系才会保护每个人的利益,而与其贫富或强弱无关。美国在领导现有的国际秩序时就需要采取这种方 式,必须设计合适的制度和规则以保证自身利益,无论其身处怎样的地位,无论其在何时会失去领导地位,10年,50年,或是100年。

  幸运的是,这样的秩序体系如今已经颇具规模。现在的任务是努力拓展体系,使得中国除了成为其正式成员之外别无选择。美国无法阻止中国的崛 起,但它可以努力确保将中国的力量限制在美国及其合作伙伴在过去一个世纪里建立起来的制度框架内。就算未来的世界将越来越拥挤,这个制度框架也能够保证所 有国家的利益。美国的全球地位也许会衰弱,但是其领导的国际体系仍会是21世纪的主导秩序体系。

 

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