任进：公民政治参与的宪法解析

任进：公民政治参与的宪法解析

　　
　　【摘要】国家权力来源于全体人民，这是民主制度最核心的内容和本质特征；公民政治参与是政治民主化的具体表现。随着民主政治的发展，公众将越来越多地通过各种途径和形式参与政治，表达利益诉求。为了落实宪法的规定和十八大精神，构建和谐社会，要研究建立健全公民政治参与的法律机制。
　　【关键词】现代民主；公民政治参与；制度化
　　
　　党的十八大指出，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由，并提出坚持完善人大制度、健全协商民主制度、完善基层群众自治制度、全面推进依法治国等任务。党的十八大的重大理论观点为我国政治体制改革指明了方向，也为扩大公民的政治参与提出多方面的要求。
　　实际上，我国1982年宪法对公民政治参与本来就有规定，不仅明确人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，肯定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展，还规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，规定了基层群众自治制度、企业事业组织的民主管理制度等，并规定全国人大和地方各级人大对人民负责受人民监督。
　　
　　一、公民政治参与是现代民主的基本形式之一
　　
　　民主的是一种政治理念，更是一种国家形态。民主的基本含义是：国家权力来源于全体人民，这是民主制度最核心的内容和本质特征；此外，人民应有充分的权利获取政治信息、充分表达意见；政府通过制度安排，了解人民对公共事务的意见和诉求，并通过制定法律和政策确保人民意愿的实现。
　　公民政治参与是政治民主化的具体表现。所谓公民政治参与，是指公民通过法定或非法定方式表达意见或利益诉求并实现各自利益的一个重要机制。在实行高度集中的政治经济体制情况下，对国家整体利益与个人利益一致性的强调，压抑了公民意见和利益诉求的表达，公民不是为了某种具体的利益参与国家和社会事务管理而往往出于政治需要；随着市场经济的建立和发展，利益格局深刻调整，公民个人产生各自的表达诉求。扩大公民的政治参与，通过协商沟通意见，让各利益主体充分表达各自的诉求，有利于政府政策能协调不同群体的利益关系，体现各方的利益。
　　公民参与有利于科学决策。政府决策的正确与否，直接关系到经济发展、民族团结、社会稳定乃至国家兴衰存亡。政府决策要科学，必须遵循民主的决策程序包括，广泛听取各方面意见特别是相关公民的意见。公民参与政治，可以使政府决策集思广益，提高决策的合法性基础。
　　公民政治参与有利于增进平等。公民政治参与，直接关系到个人之间经济政治利益的平衡，并影响个人利益格局的调整。亨廷顿认为：“较高水平的政治参与常常导致国民产品更平等的分配。”[1]公民政治参与能在一定程度上更好地顾及各方特殊性和少数人的权益，有利于确保平等。
　　为保障公民政治参与，各国宪法规定了公民直接和间接参与政治的形式。由于社会结构日益复杂，事务分工细密，让社会全体成员都参与公共事务的决定和修正比较困难，因此，代议性政府应运而生，即公民不是亲自而是选举代表或议员行使利益诉求表达权或选举政府官员管理国家和社会。有些国家，在实行代议性政府制度的同时，也采取某种直接的民主形式，如除选举代表或议员外，公民还可行使复决与罢免、创制权、公民投票权等。如《日本国宪法》和《地方自治法》中规定，除由居民选举产生议会和首长（自治团体），通过他们管理本行政区域内的事务外，居民自身还有选举权与被选举权，监查请求权，解散议会请求权，对首长、议员和其他公务员的解职请求权，居民诉讼，请求制定、废改条例权，居民投票等。有关地方自治的国际公约，如《欧洲地方自治宪章》将地方政府就规划和决策过程在适当时间、以适当方式与当地居民进行协商，作为地方自治的内容之一。
　　在我国，公民除了有权选举人大代表并经人大选举和决定政府官员之外，还可以依法选举基层群众自治组织，实现自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。此外，我国还创造性地发展了中国共产党和民主党派之间以及政协的协商民主形式以及其他民主形式；1982年宪法对公民政治参与也有明文或隐含的规定。
　　
　　二、我国公民政治参与的现有途径
　　
　　旧中国长期实行封建专制制度。1911年辛亥革命废除了封建帝制，创立了中华民国。孙中山先生提出实行三民主义并力主地方自治，他在《五权宪法》中，认为直接民权有选举权、罢免权、创制权和复决权四种，强调直接民权才是真正的民权，并在《建国大纲》第七条中作了列举。1931年《中华民国训政时期约法》、1936年《中华民国宪法草案》和1946年《中华民国宪法》，都对公民的选举权、罢免权、创制权和复决权以及地方自治，作了明确规定。但在旧中国，公民政治参与并没有真正实现。
　　对此，毛泽东批判说，“中国是有缺点的，而且是很大的缺点，这种缺点，一言以蔽之，就是缺乏民主”。[2]新中国成立后，党和国家对人民民主十分重视，1949年共同纲领和1954年宪法的制定，奠定了中国共产党执政合法性的基础和新中国的法统，[3]也开创并发展了人民民主的新实践。毛泽东曾深刻指出：“人民必须有权管理上层建筑。我们不能把人民的权利问题了解为人民只能在某些人的管理下享有劳动、教育、社会保险等权利。劳动者管理国家、管理各种企业、管理文化教育的权利，是社会主义制度下劳动者最大的权利，是最根本的权利，没有这个权利，就没有工作权、受教育权、休息权等等”。[4]　　1949年中国人民政治协商会议的召开和共同纲领的制定，是我国协商式民主的标志性事件。 1953年中央人民政府颁布的《选举法》，规定乡、镇、市辖区和不设区的市人民代表大会代表，由选民直接选举，并规定了选民对代表的撤换权；1979年《选举法》将直接选举扩大到县一级。我国的四部宪法都规定国家的一切权力属于人民；1982年宪法在规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”的同时，对公民政治参与作了明确肯定；宪法序言还肯定了作为协商民主重要制度载体的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展；有关法律、法规和规范性文件对民主和公民政治参与，也作了规定。
　　根据宪法和有关法律，中华人民共和国年满十八周岁的公民，除被剥夺政治权利者外，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。全国人大代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大代表，由下一级人民代表大会选举； 不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人大代表，由选民直接选举。选民可以对公布的选民名单提出异议，可以联名提出代表候选人，依法监督选举投票，对不称职的代表依法罢免等等。
　　宪法规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”；“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利” 。而信访是公民行使宪法所规定的“提出批评、建议、申诉、控告和检举”这五项权利的重要途径之一。公民、法人或者其他组织有权采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或投诉请求，依法由有关机关处理。
　　根据宪法、有关法律的规定，城市居民和村民有权选举居民委员会和村民委员会等基层群众性自治组织，实行自我管理、自我教育、自我服务。
　　按照《立法法》第90条第2款，公民如认为行政法规、地方性法规，自治条例和单行条例同宪法或法律相抵触的，可向全国人大常委会书面提出进行审查的建议；《规章制定程序条例》确认公民如认为规章同法律、行政法规相抵触的，可向国务院或省级地方政府书面提出审查的建议。
　　《立法法》和《行政法规制定程序条例》等，还将征求意见作为国家立法和制定行政法规的必经程序。国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《加强法治政府建设的意见》，提出建立公众参与、专家咨询、集体讨论决定、合法性审查和风险评估的行政决策程序。根据《价格法》第22条：“政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。”
　　此外，特殊群体的政治参与也有重要意义。如《民族区域自治法》要求民族自治地方的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。民族自治地方的人大常委会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任。自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。《妇女权益法保护法》第9条规定：“妇女有权通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”
　　一些国家机关在行使宪法和地方组织法规定的职权过程中，积极探索公民政治参与的途径和形式。2007年国务院制定《政府信息公开条例》为保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，进而保障公民政治参与，提供了法律依据。
　　近几年来，在制定法律、法规和规章过程中，立法调研、座谈会、论证会、听证会、公布法律法规草案征求意见等多种方式的采用，扩大了立法公开性和公民对立法工作的参与度；有的还公开征集立法项目。2006年《广州市规章制定公众参与办法》和2008年通过的《湖南省行政程序规定》，为公众参与行政决策提供依据，具有示范性意义。
　　有的地方如采用旁听人大会议、市民评议政府及工作部门、选民听取人大代表述职、选民评议人大代表、人大代表联系选民等形式，加强公民参与监督工作或人大决定重大事项的力度。
　　
　　三、更加丰富公民政治参与的内容和形式
　　
　　虽然我国在推动公民政治参与方面积累了经验，但由于公民政治参与受经济、文化等诸多因素的影响和制约，也由于随着经济社会的发展，我国社会格局发生深刻的变化，市场化、国际化、城市化的发展，使公众利益深刻调整，各种利益关系日趋复杂，政府面临的矛盾和问题更加突出。
　　目前，人民依法通过各种形式和途径管理公共事务所依之法还不健全；某些重大项目的决策没有经过相关公民群体的参与；有的地方政府不重视公众参与，甚至导致群体性事件的发生，如有的地方发生市民反对环境污染项目、司机集体停运等，说明公民政治参与要有序进行，也说明我国公众参与政府决策方面的不足和制度缺失。建立健全公民意见表达机制、建立必要的民主形式、畅通法定的利益诉求渠道，有利于公民依法、理性、有序的政治参与。
　　应当指出，虽然宪法体现了人民主权原则，并规定人民依法管理国家事务和经济、文化、社会事务，但长期以来，人们对宪法理解不够全面，即使已经认识到除人大选举民主外还有协商民主，但对宪法关于政治参与的规定重视不够，公众参与的立法滞后，有些流于形式，公民参与政治的领域不够广泛、参与程度不够深、参与积极性不够高；公民行使知情权、参与权、监督权等的程序不规范。
　　随着民主政治的发展，公众将越来越多地通过各种途径和形式参与政治，表达利益诉求。为了落实宪法的规定和十八大精神，构建和谐社会，要研究建立健全公民政治参与的法律机制。
　　首先，要坚持人民当家作主的主体地位，明确除人大选举和票决民主、政党或政协协商民主这两大民主形式外，我国还有参与式民主，从而把公民政治参与作为“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的重要内容来看待，在国家治理和社会管理中体现社会各方的利益，有效整合社会资源，妥善处理各种利益关系，实现社会的和谐稳定。
　　其次，要积极探索扩大公民政治参与的内容和形式，如扩大公民直接选举人大代表的范围，甚至可以试点在有些地方试行政府行政首长由选民直接选举；扩大公民对立法、重大事项、人事任免的知情权、参与权、决策权，完善罢免制度，并对有些特别重大事项试点进行公民投票。
　　再次，要通过立法切实落实“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的宪法规定；在国家立法出台前，有立法权的地方人大及其常委会可以在不抵触宪法、法律和行政法规的前提下，积极探索推动公民政治参与的地方立法，并推动全国性立法的早日出台，逐步实现公民政治参与的制度化。
　　最后，要更加重视发挥民主集中制在权力运行中的作用，将人大选举和票决民主、政党和政协协商民主和公民参与式民主结合起来，找准三者有机统一的契合点，特别是要提高公民政治参与的质量和对政治决策的影响力，不断总结经验，创造性地开辟中国特色社会主义政治发展道路。
　　
　　任进，国家行政学院教授，研究员。
　　
　　【注释】
　　[1]亨廷顿?纳尔逊.难以抉择——发展中国家的政治参与[M].华夏出版社,1989,21.
　　[2]毛泽东.会见中外记者西北参观团的讲话(1944年6月12日)(J).毛泽东文集（第三卷）,人民出版社,1996.
　　[3]张晋藩.纪念辛亥革命百年的几点感悟(J).国家行政学院学报,2011,04
　　[4]叶剑英.关于中华人民共和国宪法修改草案的报告(J).1978-03-05.