尹超：制度分割下地方政府“土地财政”之转型路径探析

尹超：制度分割下地方政府“土地财政”之转型路径探析

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● 尹超  

　　
　　摘要：中央针对房地产市场连续实行严厉调控以来，房地产价格上涨势头得以遏制。与此同时，部分地方政府却频频以“试探性救市”措施寻求政策“微调”空间，凸显地方政府根源于“土地财政”的窘境。实现地方政府“土地财政” 之转型，必须优化和增加制度供给，建立财政风险分散机制，打破对非规范、非正式财政路径的严重依赖。
　　关键词：土地财政，土地出让金，中央政府，地方政府
　　
　　伴随着市场经济的高速发展，我国工业化和城市化水平不断提高，对具有承载安居功能的土地需求也越来越多。许多地方政府财政过度依赖土地出让金等土地收益的短期行为而衍生出的一系列“土地财政”问题，引起学界广泛关注。土地财政，又叫第二财政，是指以政府为主导、围绕土地使用权出让所进行的财政收支行为和利益分配活动。近年来，中央政府狠下力度调控房地产市场，土地市场交易趋冷，使地方政府应对财政危机时捉襟见肘。在“土地财政收入的减少已造成各地资金紧缺的现实”的环境下，土地财政模式导致的潜在问题已逐步显露且不容忽视。因此，只有对“土地财政”问题的现状、缺陷作出细致的分析，才能真正找出政府“土地财政”问题的困局所在，保障土地资源的合理利用。
　　
　　一、“土地财政”的现状及危害
　　
　　政府实行土地收购储备制度，主导土地供给，再将土地进行招标拍卖，以此获得大量土地出让金收入作为地方政府财政收入的重要补充来源。但政府采取的非饱和型供地的做法，虽然能增加政府财政收入，但减少了社会整体福利。
　　(一)现状：地方政府借城镇化之机，过渡依赖土地增量收益
　　在“土地财政”上，一些地方政府最常用的手法是进行土地整理，运用行政力量对其他用途的土地整合，然后合法拍卖。目前，地方政府的土地财政依赖主要集中在以下两个方面。
　　1.以招、拍、挂等方式出让土地获得巨额出让金收入
　　根据《土地管理法》的相关规定，只有经营性用地才能给地方政府带来巨额的土地出让金收入，是地方政府预算外收入的主要来源。政府“财政预算内靠城市扩张带来产业税收的增量，预算外则靠土地出让形成收入”，乃名副其实的土地财政。我国城镇化进程加快导致居民住房需求不断增加。地方政府为解决资源的 “刚性约束”，出于政绩评价和解决实际问题的需要，对房地产市场“一往情深”。在前一轮地方政府主导的城市扩张中，地方政府通过扩大新增建设用地规模，以出让土地方式获取土地出让金。土地出让范围的扩大，使土地出让金收入非常可观，成为地方政府财政收入的有效增长点。政府在集体土地征用和国有土地出让中处于完全主导的地位，可以运用降低征地价格、提高出让价格的剪刀差方式，通过极低的征地补偿费拿到土地，再以较高出让价格出让土地。通过上述途径，地方政府获取了巨额的土地出让收入。
　　2.在房地产产业链中的相关税收收入
　　地方政府通过征收农用地扩大城市建设规模的方式，刺激建筑行业和房地产业的快速发展以及相关税收的增长。2009年起，我国房地产市场升温加速，量价齐涨，引发社会公众的“恐慌性抢购”，导致住房需求出现严重畸形。中央政府为合理规范房地产市场秩序，针对房地产业连续实行严厉宏观调控，房价在紧缩货币等政策直接调控下开始“理性回归”。统计数据显示，2012年1月份70个大中城市房价全部停涨，环比下降的城市达到48个，其中济南、青岛等地房价环比下跌严重。重点城市房价上涨幅度减缓或出现下跌的同时，全国各地方财政收入锐减。其中，北京、上海等一线城市财政收入增幅显著下降，甚至出现了少有的负增幅。中央调控政策紧锣密鼓进行时，各地方政府却暗自出台一些“救市”措施，极力寻求政策“微调”空间。部分城市回调首套房贷利率，放宽限购政策，以期刺激房地产市场回暖。诸多“试探性动作”表明：地方政府一时还难以摆脱对土地财政的依赖。此外，地方政府在金融危机时期产生的十多万亿元债务，至今年已面临偿债高峰。这一沉重“包袱”使得地方政府增大了对“土地财政”的依赖性。
　　(二)危害：“土地财政”的“捆绑力”产生的负效应
　　“土地财政”为人垢病，最主要的原因是地方政府在获得较充裕财政收益的同时，却难以避免这一收益的方式可能带来的“风险束”。“土地财政”以金融为媒介，将地方政府、房地产开发商和购房消费者“捆绑”起来形成紧密的“利益链”，一旦某一环节出现阻滞，就会导致“多米诺骨牌”效应的连锁反应。就房地产市场而言，地方政府片面追求“以地生财”和开发商对土地过分投机形成的合力，致使土地出让价格高昂，房产价格也随之水涨船高。过度地“以地生财”，还使房价与普通居民收入状况相背离，进而产生房产滞销与“夹心层”群体大量出现，企业风险和社会风险接近临界边缘。亚当•斯密认为：“能够维持政府的安全与尊严的，只有确实的、稳定、恒久的收入，至于不确定的、不经久的资本及信用，决不可能把它当作政府的主要收人来源。所以，一切已经越过游牧阶段的大国政府，从来都不由这种源泉取得其大部分的公共收入。”现实中，地方政府“圈地”冲动暴露出来的“财政机会主义”倾向，造成宏观经济在数据上的失真和紊乱。地方政府在征地过程中的随意性和不确定性，触发了与土地有关的寻租行为的猖獗和蔓延，并导致社会矛盾尖锐。
　　综上所述，土地财政是地方政府借以缓解财政资金匮乏、实施城市一体化战略的主要措施。“土地财政”在城市建设中扮演着举足轻重的角色，囊括两大收益：一是土地出让收入，即由出让土地带来的政府直接收益；二是间接收益，即国家的税费收入和国企利润收入。但显而易见的是，土地出让金实际上是对土地收益的“透支”，是政府一次性预收或预支未来几十年该出让土地的收益。这种“寅吃卯粮”的粗放型促收模式极易诱发地方政府的“短视”行为，众多地方政府热衷卖地来获得财政资金，加之金融和土地的结合催生了大量的形象工程和政绩工程，造成土地资源的滥用，并陷入靠土地生财吃饭的怪圈。“土地财政”注定不具有可持续发展性。
　　
　　二、“土地财政”问题的制度缺陷解读
　　
　　从制度经济学的角度看，初始的制度选择会强化现存制度的惯性。现行财政体制是“土地财政”产生之根源，在“财权向上密集集中，事权向下大量转移之时，地方政府将目光瞄向了土地”。换言之，“土地财政”模式是现行财政体制和制度中财权和事权搭配不合理导致政府“行为扭曲”的反照。
　　(一)财权事权分配和预算实施的财政体制设计存在不足
　　在分税制改革中，财政体制设计就存在先天不足，地方政府普遍存在对非规范、非正式财政制度的路径依赖。1994年的分税制改革以及2002年的所得税改革在一定程度上约束了地方政府“以地生财”的策略性行为。但地方政府财政运作并未由此进入规范和有序的轨道，反而表现出一种强烈的对非正式或非规范制度的“路径依赖”趋向。我国实行中央政府主导型财政制度，在渐进式的财政制度变迁中，我国目前分税制的改革设计仍然存在严重缺陷：首先，从财权与事权规则看，由于各级政府事权边界模糊，法律界定不清晰，财政行为缺乏有效约束。因“一级政府，一级事权，一级财权”的规则势必驱动各级政府以本级财政利益最大化为目标，尽量增加财政收入以作为预期行为的财政支撑。且《中华人民共和国土地管理法》虽然规定“国家依法实行土地有偿使用制度”，但如何有偿使用，以及土地出让金如何收取，由谁来收取，收取额度如何，甚至土地出让金如何分配和使用等等一系列问题都没有在《土地管理法》中详细加以描述。其次，从预算角度来看，我国的分税制在实施中并未取消预算外资金的存在，当税收收入增长难以弥补大量支出的压力时，面对财政赤字，各级地方政府就“尽可能通过扩张预算外收入和体制外收入来增加自己的可支配财力”。此外，“收支两条线”使土地出让金管理高度分权化。自2007年1月1日起，依照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，将土地出让金纳入地方预算中，强调建立出让金收支专用户头。但在实践中，该《通知》的规范效力和位阶与财政法定的要求相去甚远，实施中难度较大，这部分财政资金并未实现纳入预算统筹安排使用的良好愿望。
　　(二)程序制度及补偿标准不完善，对“土地财政”的监控流于形式
　　土地乃万物生存之源、立国富民之本。由于缺少相关法定性制度设计，导致许多地方政府违法、违规使用和开发土地，造成土地资源的严重浪费或过度开发。具体表现在以下几个方面：
　　第一，征地程序失范(尤其是征地听证程序欠缺)和补偿标准较低，政府行为随意性增强。程序在行政行为的实施过程中，具有提供实质性客观标准的校准功能。它能通过提供设定时间、地点、方法、形式等限制指标、参照系和计算方法，方便参与者目标的实现。从程序正义而言，政府实施征地活动的程序要求涉及到的法律法规主要有《土地管理法》《房地产管理法》《关于建立建设用地信息发布制度的通知》和《国土资源部关于征用土地公告办法》等，需要经过“建设项目许可——告知征地——征地调查——征地听证——征地安置与补偿”等步骤才可以进行征地。但在具体执行中，无视听证程序而批准通过补偿安置方案，或违反法定程序的公告补偿协议屡见不鲜，说明了征地程序看似有了法律的保障，实际上实施流程中的约束还停留于主观臆断。在多重利益驱动下，政府的征地行为失去程序约束，为贯彻自己的意志和实现“经济人”角色提供了机会。政府随意提高或者降低征地补偿金，法定补偿标准成为一纸空文。因此，地方政府争相扩大用地征收规模，以此收获规模可观的财政收益实属必然。
　　第二，财政预算不健全，缺乏相应的监督机制。《预算法》在对财政预算、收入、上缴与支出(拨付)等方面虽有规定，但违反该法的法律后果，却不是追究责任人的法律责任，而是追究行政责任。“由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分”。“法律责任”条款被“行政责任”所替代，不仅丧失了法律的严肃性，也使违法成本偏低，违犯法律的政府部门和官员可以轻易地逃避法律追究，屡查屡犯现象难以制止。对地方政府监督的形同虚设，致使行政行为效率低下，腐败滋生。监督机制的缺失还导致另外一种风险，即由此产生的对地方政府的“驱赶”效应：地方政府将收入重点由“依靠企业预算内收入” 转到“依靠农民和土地的预算外和非预算收入”，由“侧重工业化”转到“侧重城市化”。这些土地出让金等属于地方政府预算外的收入及其支出，一直游离于监管体系之外，极易成为地方政府的“小金库”。中央前期调控政策屡屡失效，部分原因也在于地方政府对此没有主动披露相关信息的义务和责任，造成了房地产统计数据的失真。
　　(三)城乡制度分割背景下市场激励机制匮乏导致土地流转的偏离
　　我国土地制度实施的最大背景是城乡分割。作为农业大国，农用地数量居多，城镇化进程中的农地非农化是土地流转的重要方式。我国城镇化运动中的土地流转制度区别于国际标准，在性质和结构上具有明显的特殊性。图1是对国际通行的土地流转制度的介绍，图2描述的则是我国农地非农化的路径。图中的箭头表示权利的流向，虚线表示被禁止的交易行为。
　　国际上，开发商与土地所有者通过交易取得土地以作为私人使用，土地转化为城市商业用地是一个较为纯粹的市场化过程。土地使用者必须与土地所有者进行谈判，就土地转让问题达成一致意见，待土地转让完成后便可对土地开发商业用途。交易这种市场机制凸显了一种对土地所有者的利益保护倾向，谈判转让方式保证了转让方在土地上的利益完全取决于自己的选择。相比之下，在我国农村和城市分割的体制下，农村土地转化为城市用地，一概须要先行征收，“这一制度分割对农民利益和土地财政都产生了极为重要的影响”。从中可以看出，政府身兼“管理者”和“经营者”二职，不仅是城乡之间土地流转的唯一中介，也实际成为土地一级市场的完全垄断者。
　　在城乡制度分割下，这些影响中最为严重的后果，就是导致我国土地的真实价值无法通过市场交易机制来实现。农村土地归集体所有，城市土地归国家所有，它们分属于不同的权利体系，并分别由不同的机构、法规管理或调整。从土地流转方式来看，农用地要转化为城市非农用地，必须通过地方政府对该农村土地征收“变性”，将土地由农村集体所有转化为国家所有，然后再由政府将国有土地的使用权以“招、拍、挂”等方式转让或出让给城市土地使用者。即便是作为公共目的、准公共用途的土地进行流转，概莫能外。这意味着，农村用地在转化为城市非农用地时，(点击此处阅读下一页)

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