中國目前的政治治理狀態表明,它還未達到一個正常國家的水準。

按福山在其新著《政治秩序的起源》中的說法,國家治理的進化在歷史上表現為三個形態,即國家建構、法治的政府和負責制(可問責)的政府。這是從政府的治理能力、法治秩序和憲政民主三個視角來進行觀察的。福山關於國家進化的譜系似乎完全是為了適應對中國歷史的解釋而設計的。按照這個譜系來看,中國目前顯然還未達到法治國家的階段,更不用說達到憲政民主階段,可問責的政府對中國而言還是一個遠期目標。

正常國家是國家治理底線

福山的國家治理進化標準能否對應於中國的歷史和現實?或者說,它能否有效地解釋中國的制度進化和變遷?我認為還需要進一步擴展視野,至少要對中國當下的國家治理狀態作出準確判斷。按照中國現有各級政府的治理模式來看,在福山的國家進化譜系之外,顯然還必須建立起一個正常國家的標準,用來分析或估量中國現有的政府治理水準。也就是說,中國目前不僅尚未達到法治國家的水準,它甚至還未達到正常國家的水準。

一個不是法治或憲政的國家,可以是一個正常國家。正常國家的治理標準是:按照習俗的、人倫的、道德的、習慣法的尺度來進行國家秩序建設和國家管理。中國晚清終結以前的社會狀態,不管是在封建制的制度安排下還是在帝制的制度安排下,國家和社會治理大致是在道德的、習俗的、宗法的或血緣的原則指導下進行,這是國家權力及其治理合法性和有效性的基礎,同時也是社會建構人倫秩序的基礎。中國的歷史經驗表明,在法治的和憲政的國家之外,德治的國家是可能的。

以西周封建制為母本所設想的「三代之治」,在儒家的知識和想像中,一直被置於理想之治的地位。孔子以此為春秋大義,以待後王。西周封建制,本質上是一個二元的或多元的權力體系,是橫向的權力配置,是周天子和姬姓諸侯為主體的共治結構,國家權力分配及其治理是基於宗法制和嫡長子繼承制,即宗族血緣的泛化和政治化,是宗統和法統的統一。

為保證宗族統治的合法性,周公製禮作樂,以德治為標準,以教化為手段,約束天子及各級諸侯的治理行為,促使政治運行符合天意和民意。這種權力分配及其治理結構,沒有現代意義上的憲政和法治(秋風的儒家憲政說顯然是現代解讀),但的確具有前憲政的要素,具有極高的德治水平。孔子讚曰:「郁郁乎文哉,吾從周」,可謂名至實歸。西周延祚近四百年,加上東周延續近八百年,是西周封建制正常運行的結果。可以這麽說,西周是一個德治的國家,也是一個正常的國家。

東周自春秋以降,封建制開始全面潰敗,用明末思想大家顧炎武的話說,從《春秋》終篇至「六國稱王」的一百三十餘年間,禮信盡廢,不宗周王,不言氏族,不聞詩書,「邦無定交,士無定主」,可謂禮崩樂壞。東周從此成為不正常的國家:周王室日趨衰落,諸侯競相爭霸,出現了「禮樂征伐自諸侯出」、「陪臣執國命」的政治格局和「社稷無常奉,君臣無常位」的社會現象。秦始皇武力統一中國,正式終結封建制,開創中央集權專制統治,其後經劉邦立漢、「文景之治」,至漢武時期,中國從封建制度向中央集權專制制度的社會轉型和社會變遷基本臻於完成,中國從此進入了帝制時期,即中央集權專制主義時代。我的概括是,秦漢為第一帝國,隋唐為第二帝國,宋元明清為第三帝國,實質都是一元的權力結構,是權力的縱向垂直配置,是權力的上移和集中,是民族國家的形成和統一。

對於中央集權專制下的國家治理,自漢武獨尊儒術以來,儒者即不遺餘力地為此操勞,可謂費盡心機。董仲舒是希望以孔子奠定的春秋之道為漢代改制更化立法,主要是從天命觀和道德教化兩方面設置對天子專制治理進行有限的約束。同時,漢儒以「天譴論」和「災異說」的方式建立起一個道德化威懾系統,通過設置「天」的普遍威權及其神秘主義的詮釋(讖緯學)來約束帝國統治者的政治行為。用晚清學者皮錫瑞的話來說:「當時儒者以為人主至尊,無所畏憚,借天象以示儆,庶使其君失德者猶如恐懼修省」。

儒者的這些做法,現在看起來好像都是一些無用功,或僅僅是為無所約束的皇帝塗脂抹粉,其實並不儘然。儒者的道德教化對帝國不同時期各級統治者的心理「淨化」和威懾作用是深刻和深遠的。宋代理學興起,以二程(程顥、程頤)、朱熹為代表的大儒轉向內在超越的思考,試圖規劃出「誠意、正心、修身、齊家、治國、平天下」的基本路徑,通過「內聖外王」,實現國家仁政和善治。

儒者對統治者的內在教化是否能夠從根本上約束他們的行為?這從董仲舒起就是一個無法肯定的問題。朱熹很清楚,孔子所傳之道未嘗一日得行於天下。到了明末,黃宗羲認為,君主「以我之大私,為天下之大公」,「視天下為莫大之產業,傳之子孫,受享無窮」,從根本上否定了君主專制的合法性。到了譚嗣同,說得更徹底:「二千年來之政,秦政也,皆大盜也。」直擊要害,說破真相。

按照現代政治標準,中國歷史上的中央集權專制既無民主,又無法治,更無思想自由,沒有任何合法性和正當性,必須打倒。但是,應該看到的是,儒學延續不絕的道德教化傳統對中國長時期保持一個正常國家,還是起到了至關重要的作用。科舉制、文官制和鄉紳自治,均是儒學發揮實際作用的有效制度安排。正是在這些制度安排下,中國總體上形成了一個德治國家的形象,形成了社會正常的人倫秩序、差序格局和道德約束。

兩千年來,中國是一個當之無愧的文明國家,一個注重教化的國家,一個在既定制度下能够正常發展的國家。這就是說,正常國家是中國歷史發展的常態,是千百年來國家治理的底線。

威權國家治理的反常狀態

晚清統治的崩潰,標誌着中國帝制時代的終結。辛亥革命開闢了新的政治局面,以憲政民主的形式建立了亞洲第一個共和國。但是,在新的政治形式下,人們並沒有看到一個有別於帝制的權力構成,那些輪番登場的政治人物,以總統或主席的身分君臨天下,掌握着比以前皇帝更大的權力。從袁世凱起,中國陷入軍閥混戰、地方割據、國共之爭,爭奪國家權力的各派勢力,不管是國民黨、共產黨還是地方軍閥,都信奉武力制勝,最後是共產黨通過持續不懈的武裝鬥爭贏得全國政權,毛澤東由此成為人民的「大救星」。

共產黨說,這是歷史的選擇,人民的選擇。從當時的情況看,的確如此。武王伐紂,勝之於德,取之於民。共產黨的勝利也是基於相同的道理。沒有人民的支持,沒有國民黨的腐敗無能,它絕無可能奪取國家政權。

共產黨執政,佔盡天時地利人和,人民額手稱慶,民主黨派心服口服,毛澤東享有無可匹敵的巨大威望,合法性無可置疑。在此千古難逢時機,共產黨理應兌現它在延安時期的莊嚴承諾,真正實現人民當家作主;如一時無法兌現,尚需對人民進行必要訓政,也應建立法治秩序,培養良善的政治倫理,實現國家的正常治理。然而事與願違,建國僅僅幾年,中國便陷入在混亂的不正常的治理秩序之中。從 1957年反右開始,以階級鬥爭為綱,大抓無產階級專政,政治運動持續不斷,歷史上聞所未聞的各種反常事件此起彼伏。全民大煉鋼鐵,大放衛星,畝產萬斤稻梁,科學家錢學森居然公開著文支援。所謂「三年自然災害」,完全是人禍,是執政黨極不正常治理的後果。餓死三千萬人,尸骨遍野,人相食,此情此景,中國歷史少見,世界歷史少見。

「三年自然災害」之後,文革持續十年,不僅有限的法治秩序蕩然無存,而且黨內的基本政治倫理、社會、家庭的基本人倫關係,均被破壞殆盡。國家治理混亂,社會失序,經濟瀕臨破產。執政黨《關於建國以來黨的若干歷史問題的决議》對此有深刻的總結:「文化大革命,使黨、國家和人民遭到建國以來最嚴重的挫折和損失。……是給黨、國家和各族人民帶來嚴重災難的內亂。」

鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中明確指出:「我們過去發生的各種錯誤,固然與某些領導人的思想、作風有關,但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面。」什麽是好的制度?就是民主和法治,用鄧小平的話說:「從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經濟管理的民主化、整個社會生活的民主化。」「公民在法律和制度面前人人平等,黨員在黨章和黨紀面前人人平等。」惟其如此,國家治理才能進入正常軌道。

上世紀 80年代開始的改革,儘管始終處在路徑不明、試驗探索的狀態,但是在總的方向上,是力求按照鄧小平關於黨和國家領導制度改革的講話精神,將國家和社會治理納入民主和法治的軌道。在執政黨十三大會議上,明確提出了政治體制改革的任務,認為發展社會主義商品經濟的過程,應該是建設社會主義民主政治的過程,不進行政治體制改革,經濟體制改革不可能最終取得成功。正是在這次會議上,明確地把鄧小平《黨和國家領導制度的改革》一文,作為進行政治體制改革的指導性文件,並且制定出「黨政分開」、「進一步下放權力」、「改革政府工作機構」、「改革幹部人事制度」、「建立社會協商對話制度」、「完善社會主義民主政治的若干制度」、「加强社會主義法制建設」等七項重大改革措施。

應當說,如果按照這七項改革措施堅定不移地進行政治體制改革,同時按十三大要求繼續深化經濟體制改革,中國將毫無疑問地進入到正常國家的行列,完成法治國家的建設任務,為實現向憲政國家的轉型創造條件。但是,遺憾的是,政治體制改革進程並未按十三大所設想的那樣如期進行,反而是在一場巨大風波之後戛然而止,由此為近二十年來持續存在的國家不正常治理狀態埋下了巨大隱患。

經濟繁榮下的維穩式治理弊端

從1992年鄧小平南巡講話以來,中國明確實行市場化導向的經濟體制改革,全面對外開放,積極培育民營經濟,加入世貿組織,利用政府和市場的雙重動力,迅速推動經濟轉型和發展,取得了令全世界矚目的驚人成績,經濟總量位居世界第二,中華民族的偉大復興似乎指日可待。然而,正是在經濟繁榮的表像下,由於政治體制改革滯後所導致的制度性弊端被長期掩蓋起來,政治體制改革本來要着力實施的黨政分開、權力下放、精簡機構、選撥人才、社會協商對話和建設民主法治制度,均無任何實際進展;以致進一步加劇了黨政不分、權力日趨龐大集中、機構臃腫、幹部素質惡化、官民對立嚴重和民主法治大倒退等種種痼疾。不受約束的權力和不受節制的資本勾結在一起,形成了當前所有政治問題和社會問題的總根源,即權貴資本主義。

在權貴資本主義的邏輯下,中國的國家治理和社會秩序,既不是法治的,也不是憲政的,甚至也不是正常的。不正常的主要表現是,各級政府的治理不僅屢屢違背法律、違背憲政原則,而且違背道德、違背人倫精神,在諸多方面均一再突破了人類文明底線。

近年來,中國社會發生的諸多事情,在一個正常國度裏簡直令人難以置信。比如,一個政治局委員,滿口仁義道德,滿肚子男盜女娼,所作所為,明顯違背公義和法律,居然能同時引來高層和民粹的一片喝彩;一個市委書記的夫人,指使尊享副部級別的公安局長如同指使家丁一般,密謀策劃各種殺人方案,以莫須有的理由親手鴆殺曾經親密無間的外國男友,居然被警方高官掩蓋的天衣無縫;一個公安局長平時道貌岸然,正氣凌然,以正義化身和反美英雄自居,居然在關鍵時刻叛逃到美國領館尋求庇護;一個草根青年身穿「不自由毋寧死」的 T恤,在網路上發聲批評政府的反常行為,居然被强行勞教。這類匪夷所思的現象並非重慶一地所有,在中國可謂比比皆是。公民的一個正常上訪、一個向總理的下跪、一個對不法拆遷的抗拒,一個對兒子的探視,居然隨時會被公權力剝奪自由。一個地方政府在人間大肆拆遷還不甘休,居然拆到了陰間,大規模推行「平墳」運動,讓沉睡地下的先人靈魂都不得安寧。

這些極其反常的人和事,表明中國已經全面喪失了制度約束、法律約束和道德約束,從國家到社會均陷入在全面潰敗狀態。因為缺失這三重約束,中國現有的制度安排及其治理,在權力和資本的雙重腐蝕下,不僅不能有效約束國家權力及其官員,更不能以德垂範社會,實行社會正常治理。 以和諧、穩定為目的的維穩體制,脫離了憲政的、法治的和道德的方式,只能迷信暴力和金錢,以强制和收買兩種方式交替進行,不擇手段地强行壓制社會矛盾,無視公民的正常訴求和權利。這種維穩式治理的結果是:官民對立情緒日趨嚴重,社會怨聲載道,暴戾之氣泛起,社會矛盾沒有從根本上被化解,反而是進一步被激化,為釀成更大的社會危機和衝突製造了起因。

不是法治、憲政的國家,對於中國這個有着長期帝制傳統的國家來說,是一個可以理解的事情。從孫中山主張軍政、訓政和憲政以來,中國國民對於何時達到法治和憲政的國家是有心理等待的預期,並不指望在較短的歷史時間裏全面建構起法治的和憲政的政治秩序。但是對於建設一個正常國家,應是國民的基本要求,是國家建構的底線,是執政者應當完成的一項基本任務。如果做不到這一點,何以取信於民?何以維持自己統治的合法性?

建設正常國家的現代路徑

一個缺失法治和憲政的國家,再加上缺失道德約束,那無疑就是這個國家的災難。如何建設正常國家,是中國當前面臨的迫切問題。

中國歷史上不正常的國家治理,一般均發生在一個朝代的「亂世」或「末世」,其標誌是,統治者荒淫無耻,宦官外戚專政,社會民不聊生,危機四伏。由於統治者的腐敗無能,統治機構自身已經完全喪失了自我改制更化的能力,既無拿自己開刀斷臂求生的勇氣,又無集合天下賢人廣求治國良策的智慧,其統治已無法繼續維持下去,只能在人民揭竿而起中坐以待斃,被新的統治者取而代之。清朝末世統治者,在內外交困之際,曾有立憲開設國會打算,亦有機會主動完成憲政轉型,但是囿於皇族權力和利益,關鍵時刻不能作出正確抉擇,最後還是不能避免被革命推翻的命運。可見,在傳統的制度條件下,國家治理的非正常狀態只能通過暴力征誅和改朝換代的方式得以終結。

中國當前正處所謂「盛世」,經過三十年改革開放,國家財富和國民財富同時大幅增長,經濟的飛速發展使社會各個階層程度不同地受益,中華民族似乎已進入一個「中興」時代。在「盛世」中,建設正常國家的路徑,顯然可以避免暴力革命和推倒重來的命運,但是,這要取决於執政者能否實行一條切實可行的、符合人民意願和歷史潮流的改革路徑。從根本上說,是能不能按鄧小平所說的那樣,對黨和國家領導制度進行徹底改革。

在沒有憲政的和法治的傳統政治時代,建設正常國家的唯一途徑是以德治國,用道德來約束統治者的行為,規範政治秩序和社會秩序。在現代政治條件下,以德治國已不能成為政治建構的核心,道德的「軟約束」不足以從根本上約束執政者的政治行為,取而代之的必然是依法治國和依憲治國。法治的政治秩序,以法律為最高準繩,在法律面前人人平等,公民的一切權利受法律保護。而憲政的政治秩序,是人民通過憲法所規定的程序,自主選舉產生國家最高權力,授權委託國家官員進行國家和社會治理,對國家權力及其官員行使直接和間接的監督權,同時享有最廣泛的社會自治權。簡言之,法治的核心是保護人民的權利,憲政的核心是實現人民的權力。只有在法治的和憲政的政治秩序中,國家和社會才能得到正常治理,人民才能過上正常的生活,良善的道德才能發揮出有效的整合作用。

政治體制改革,黨和國家領導制度改革,主要針對的就是傳統體制中法治化和民主化的缺失。當前的所有社會問題和政治問題,總的根源就是來自於國家核心權力配置缺乏正當的程序和人民的實質授權,權力運行缺乏根本性的制衡機制,憲法缺乏真正的權威和實施條件,司法缺乏獨立的和公正的制度保障。人民的各項權利不能得到合法保護,人民的最高權力不能得到有效實現,人民的政治生活、社會生活和精神文化生活均不能正常進行。在這樣的情况下,國家怎麽能够正常治理?社會怎麽能够有效整合?

國家無道,社會必然無序,歷史上暴政和暴力的交替迴圈,引發無數朝代的血腥更換,形成興亡治亂的周期律。其實,擺脫這個周期律的答案共產黨人早在延安時期就有了,這就是毛澤東對黃炎培所說的:

「我們已經找到新路,我們能跳出這周期率。這條新路,就是民主。只有讓人民來監督政府,政府才不敢鬆懈。只有人人起來負責,才不會人亡政息。」

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