毛寿龙:从结构层面看行政改革动力与阻力的博弈


进入专题
行政改革   
毛寿龙进入专栏)  

  
  [摘要] 中国行政改革本身有其自身的政治逻辑、经济逻辑和社会逻辑,但这些逻辑的落实,则需要获得行政改革自身的动力结构,并相应地克服其阻力。本文将从个人选择和制度结构,来分析行政改革的动力和阻力。
  [关键词] 行政管理改革的动力与阻力;单中心;多中心;利益结构;权利结构;认识结构
  
  任何改革,都需要动力。任何改革,都会遇到阻力。行政改革也是如此。行政改革如果有足够的动力,就能够启动,就能够持续推行,就能够保持其改革的成果。相反,如果没有足够的动力,反而有足够的阻力,改革就很难启动,启动了也很难持续推行,推行后也很难保住改革的成果。中国行政改革本身有其自身的政治逻辑、经济逻辑和社会逻辑,这些逻辑规定了其改革的过去和未来 [1],但这些逻辑的落实,则需要获得行政改革自身的动力结构,并相应地克服其阻力。本文将从个人选择和制度结构,来分析行政改革的动力和阻力。
  
  一、人的选择:推动改革,还是阻止改革
  
  从人的角度来说,支持改革,还是阻止改革,首先看人自身的知识。比如就政府职能转变来说,相信大政府的,就会阻止政府职能转变;相信小政府的,就会推动政府职能转变。所以,要推动政府职能转变,就要普及小政府的知识,让更多的人相信市场经济、公民社会能够更好地促进经济、社会的发展。因此,改革的共识,是非常重要的。所谓的共识,就是一种普遍性的原则。比如不许偷盗,就是一个可普遍性的原则。这个原则,意味着对财产权利的普遍尊重。它包含许多延伸的内涵,比如不许抢劫,不许破坏私人财产,不许欺诈等。但是,历史上还有一种认识,认为原则上是不许偷盗,但是盗如果是侠义的,比如劫富济贫,就是正义的。所以,偷盗变成了两种,一种是劫富济贫,一种是劫贫济富,一种是正义的,一种是非正义的。
  其次,看人的追求。实践证明,实行政府职能转变,发展市场经济,有利于保护个人权利,有利于激发个人的企业家精神和工作精神。这已经为发达国家的经验所证明,而且也为新兴发展中国家所证明。但是,在很多国家,市场经济的改革一直阻力重重,即使意识到计划经济和大政府存在很大的问题,但是政府的职能转变总是很难到位,经常出现反复。其原因是,从认识上来说,大家的意见可能是一致的,但一旦在具体的利益追求上,改革可能对宏观面是有利的,对大多数人来说也是有利的,但是对一些人,尤其是既得利益者来说,改革即使长期来看对他们有利,但短期里对他们不利,或者对他们的相对利益不利,他们就会成为改革的阻力者。对于这些阻力,最好的办法是,改革先从帕雷托最优的项目开始,比如农村联产承包责任制,对任何人都没有损害。然后就是对既得利益者进行赎买,比如事业单位改革,实行老人老办法,新人新办法。利益需要往往压倒一般的认识,这表明,要在制度上设计利益结构,取消既得利益、尤其是特权利益的制度基础。只要利益来自个人自身的努力,而不是有利于特殊利益的制度结构,那么改革有了制度结构的支持。
  不过,即使认识上支持改革,利益上也有利于改革,但如果有人追求权力,也会阻碍改革。比如政府职能转变,要减少很多行政审批权,但是这些行政审批权一旦失去,相关部门的人就会失去权力。因此,这些部门就会出于部门权力的原因而反对改革。即使行政审批去掉了,也会想方设法去进行管理,甚至通过所谓的“服务”或者“指导”,甚至“备案”来实施实际上的审批权力。追求权力,当然也会有利于改革,因为核心权力集中一切力量,可以命令一切,动员一切,这可能阻碍改革,但也可以用来推动改革。比如通过强有力的行政命令和控制,来实施五个禁令,一旦触犯禁令,就立即开除。但是,行政命令,对于复杂的三公支出,尤其是复杂的腐败问题,以及懒政的问题,却并没有好的办法。而且,即使启动了改革,一旦掌握权力的人换了,改革成果的持续性依然有很大的问题。
  所以,有必要从结构上来认识改革的动力和阻力,从而真正形成有效的改革共识,并在利益和权力结构上支持有效的改革。
  
  二、认识的结构
  
  认识、利益和权力,都有两种结构。一种是单中心的结构,一种是多中心的结构。
  在单中心的结构里,对改革的认识只有一种见解,认为改革就是真理,不改革就是谬误。实际上,改革的价值,往往是多元的,而且是相互制约的。不改革的价值,也同样的多元的,相互制约的。进步还是保守,改革还是不改革,如果只有单中心认识,势必形成对改革的简单化认识。其结果是,改革本身简单化,而不改革却越来越复杂化,最终走向改革的反面。比如,经济发展很好,经济发展的核心指标是GDP,但是经济自由也是一个重要的指标。GDP和经济自由,前者比较契合单中心的结构,后者契合多中心的结果,于是经济自由让位于GDP,为了GDP,一会儿鼓励汽车产业,一会儿限制汽车消费;一会儿扩大财政支出,一会儿增加财政收入;一会儿放松货币政策,一会儿收紧贷款额度。一只看得见的手,以你无法预料的方式,调控来调控去,目标就是维持一定百分比的经济增长。结果破坏了市场,也破坏了经济发展的治理结构。
  在多中心的结构里,对改革的认识,是多元的。经济自由是价值性的指标,它需要有一组制度去落实,而且需要有相关的稳定的政策,比如稳定的货币政策,当年度和多年度复合平衡的财政政策。一旦遇到当前的难题,还可以有一些对策性的方法。但其核心是给消费者和生产者以更多的自由,而不是一味地去调控消费者的消费量,更不是去调控生产者的生产量。
  在单中心的结构里,改革总是正确的,以此去强制形成共识。结果,可能是百分百地支持改革,但实际上反改革的力量暗流涌动。在多中心的结构里,改革的共识是试错过程中形成的,支持和反对,都是公开的,共识,是基于不同意见的共识。所以,一旦形成共识,或许只有百分之五十一的共识,它也能推进改革。而且随着改革的进一步推进,共识也能进一步形成。这种共识是充满争论的,所以改革者每时每刻都会碰到多方面的批评,这让改革者小心翼翼,而且注意到改革本身存在的缺陷。这种多中心的认识结构,可以充分利用多方面的知识,同时也可以充分开发多方面的知识。
  
  三、利益的结构
  
  利益结构,同样也有两种,一种是单中心的,一种是多中心的。在单中心的利益结构里,核心是国家利益,然后是部门单位利益,最后是个人利益。在这个利益结构里,改革显然是有利于国家利益的,但未必对所有的部门利益、对所有的个人利益都是有利的。其结果就是,为了改革的国家利益,就会牺牲一些部门利益,而且还会牺牲个人利益。比如为了国家利益,要控制行政编制,其策略是冻结三年行政编制。结果,牺牲了三年应届毕业生进政府的权利,而且也牺牲了一些部门的利益,因为可能这些部门这三年正是事业发展时期,急需进人。
  急需进人,显然就是部门利益,同时也是国家利益,因为如果不进人,就会影响到某个方面的事业发展,可能影响这个领域的公共管理。比如环境保护。但是行政编制又不能突破。怎么办?妥协的结果是,增加一些人和机构,但用事业单位编制。结果,行政编制控制住了,部门和国家利益都没有受影响。但是,由于这些人不是公务员,其待遇受到很大影响。为了这些人的工作积极性,确保其待遇,于是发明了待遇参公的制度安排,是事业编制,但参公,也就是参照公务员管理。这时,国家利益、部门利益、个人利益都得到了保护,行政编制也没有突破。但是,后遗症很大:行政编制的控制只是表面上的,参公事业编制,本身就是行政编制。事业单位的编制复杂化,为事业单位改革难,留下了很多后患。
  多中心的利益结构里,核心利益就是个人的利益。部门利益、单位利益还是国家利益,都是个人的利益。所以,编制数量控制,不是国家利益。国家利益,是个人的公共利益,是部门和单位的公共利益,而部门和单位的利益,其实也是个人的公共利益。
  在这样的结构里,每个人都有其多样化的利益。公务员、事业单位职工,都只是一个工作。国家设立公务员、事业单位,是为工作设置的,而不是为了个人的待遇而设置的,也不是为了国家的宏观指标控制的。在整个社会经济多中心的格局下,公务员、事业单位职工的身份和等级,并不是一个重要的成就指标,其个人的事迹,才是简历里值得夸耀的。在政府多中心的结构里,个人要通过复杂的结构,才能使自己的部分利益和部门利益相关,个人也要通过复杂的结构,才能把自己的利益变成是国家的利益。
  而在单中心的结构里,有些重要的人很容易把自己的利益转变为部门的利益,而部门的利益也很容易转变为国家的利益。比如教育部门要去行政化,是国家利益。但是这个改革一直难以推行。因为,在单中心的利益结构里,教育部门的官员,很容易把自己的职位等级转变为单位的利益,自己是副部级,单位就可以有副部级的利益。而单位有副部级的利益,又很容易转变为国家重视教育的国家利益。于是,又变成了国家需要这些人是副部级。单中心的利益结构如果不转变为多中心的利益结构,这种个人利益绑架单位利益、单位利益又绑架国家利益的格局就不会发生变化,显然教育部门去行政化的改革,显然只是说说而已。而且,真的去了行政化,估计也是表面上去了,实质上依然是一样的。比如国有企业去行政化了,但是很多国有企业老总都很容易平调为副部级官员。他们还是单中心利益结构的受益者。
  
  四、权力结构
  
  权力,也有单中心和多中心之分。单中心的权力结构,在绝大多数情况下,基本上是不容易改革的。因为改革都容易把自己改下来。所以,在单中心权力结构里,改革往往是稀缺的产品。除非形势发生了很大的变化,不改革就要走向灭亡,或者外在的压力很大,而且改革比较容易,有现成的路可以走,而不必有任何探索的成本。[2]
  从中国改革开放的历程就可以看到这个因素。改革开放之前,中国的经济社会、政治形势坏到了极点。文革后政治格局里,新掌权的领导人恰恰有利于改革开放。上世纪七八十年代,全世界都进入了一个改革开放的格局。中国改革开放,只要对境外稍稍开点口子,就很容易实现改革开放的成果。
  但是,既使这样,改革的阻力依然是很大的。单中心的权力,可以让改革开放的领导人大刀阔斧地推进改革,但是单中心的权力,往往只是部分集权,很多操作权都分散在单中心结构的复杂的框架里。结果,改革开放成果虽然也为全体人所共享,但相当大部分的利益,都分散在这些复杂结构框架里了。
  单中心的权力结构,目的是要建立一个令行禁止的高效的行动团体。但是,要建立高效的令行禁止的行动体,必须同时建立一个按照身份等级分配权力的结构,同时也要有一个按照身份等级分配利益的结构。为了降低认识的成本,还要建立一个认识结构,来让整个系统能够快速形成共识。单中心的权力结构、利益结构和认识结构,是一个整体。
  在这样的结构里推行改革,显然不是一个容易的事情。小平同志的做法,就是划几个经济特区,来推进改革。在这个单中心的结构里,切割几块,作为改革的桥头堡。然后让开放后外来的春风,吹绿祖国的大地。
  但是,小平同志并没有改变这个单中心的结构。在他去世之后,虽然因为加入世贸组织等因素,使得中国能够充分利用国际市场,从而制造了所谓的中国奇迹,但是,很多方面的改革,包括行政改革,遇到了结构性的阻力。如果不从结构上来思考这个问题,思考结构上改变改革格局的办法,可以说,中国行政改革如果不进行是实质性的改革,比如真正实现廉洁政府,真正实现政府职能转变,那么科学决策、民主决策、责任政府、阳光政府等,就不会真正启动,即使启动了,也很难真正实现预期的目标。
  总之,改革需要共识,需要利益结构的支持,也需要适当的权力结构。在这样的结构里,改革就能够获得足够的支持,并克服各种阻力,而且改革一旦启动,就会得到结构性的支持,其成果也会得到结构性的巩固。从结构上理解有关改革的认识,改革的利益和改革的权力,使其从单中心转变到多中心,非常重要。
  
  参考文献略。来源:《行政管理改革》2012年10期

进入 毛寿龙 的专栏    进入专题: 行政改革   

本文由自动聚合程序取自网络,内容和观点不代表数字时代立场

墙外新闻实时更新 欢迎订阅数字时代