大部制改革中鐵道部被撤銷並合併入其他部門

 

文 /陳寧遠

大部制改革的目的和效果不清楚。提高政府效能要靠實現黨政分開和小政府大社會,這兩點是中共領導下的行政改革無法實現的。

2013年 3月 10日批准的《國務院機構改革和職能轉變方案》,是此次第十二屆全國人大一次會議備受關注的主要議題之一,而這一方案之前已經中共中央政治局會議和中共十八屆二中全會討論過,得到人大的批准並不出乎意料。

現在議論的「大部制」,即所謂「大部門體制」的改革,從表面理解起來看似很簡單,就是現有國務院行政部門的設立、編制及其權限的改革。首先表現為將管理範圍、行政職能相近的政府部門合併,其次是多頭管理的事項合併,最後達到的效果是要避免政出多門、多頭管理,從而提高行政管理的效率,降低行政管理的成本。但這其實是很不容易做到的。因為這不僅涉及到政府體系內部的利益權力的分配,還涉及到我們如何理解政府部門的設立原則,以及政府部門的利益權力和社會的關係。

我們拿鐵道部來說吧!這次鐵道部在大部制的改革之中撤銷,一分為三大塊,將其規劃發展等事項放進發改委,而將其行政職能合併到交通運輸部,其路網等經營性資產另行成立公司。大家盼望已久的鐵道部「政企分開」在一輪大部制改革之中似乎得到了實施。但這種加減似的的分解方案恐怕只是形式上將鐵道部分解了,具體會產生怎麼樣的結果卻難以預料。道理簡單,中國的鐵道部還不是「政企分開」這麼簡單,因為鐵道部除了行政和商業機構之外,還有自己的公檢法系統,而這已經是鐵道部進行改革後的體系了。80年代中國啟動市場經濟改革之初,中國還有鐵道兵系列呢!雖然最終集體轉業為中鐵11局,但幾十年軍管的體制,鐵道部至今處處都能看到痕跡。

拆分鐵道部無法實現政企分開

而全球所有的主要經濟體,除了軍隊之外,各國的法律體系都不會為某個行業、尤其是向社會提供商業服務的行業,單獨成立司法部門。即使在中國,除了軍隊和鐵道部之外,中國的其他行政單位和經濟實體也都沒有這樣的行政、司法、商業混為一體的怪物。若從這個角度說,鐵道部的改革其實還不能只是「政企分開」的改革,甚至都不是按照中國改革從計劃經濟向市場經濟過度的改革,而是戰時經濟體制向和平國家的正常經濟體制的改革。這樣的改革豈是簡單分拆鐵道部就能夠做到的?

比如民航早就併入交通部了,但民用航空管制(比如飛機起飛前的流量管制)卻是軍方說了算。這樣的加減似的合併,合併到交通部的「國家鐵路局」(叫這個名字和民航局差不多)可能也會遇見某些另外的、非交通運輸的行業管制。說到底,中國的行政部門到底應該怎麼進行改革,是到正本清源的時候了。

改前不明改後糊塗的假改革

這至少要分兩個層次。首先還是表面的層次。國務院在中共中央的指揮和決策下進行大部制改革已是第二輪了,但改革之初的機構設置以及改革的結果始終是語焉不詳的。比如這次改革前對國務院各部委的描述就是模糊的,沒有詳細敘述改革前各部委的職權及其範圍和設置理由,即使是各部委的人員和預算都沒有明確的信息。這樣事前不知,事後簡單地說一句經過這次改革國務院的部門減少到25個,豈能說明是真改革?還是假改革?又怎麼能講得清楚改革的效果是降低行政管理成本,提高行政管理效率呢?

在這樣的混沌之中,大部制改革表面就能夠看到的明顯缺陷是發改委日益龐大,發改委下的各司局幾乎就成為國務院各部委的翻版。而所有精簡下的機構、重複的事項差不多都有可能裝到發改委這個巨大無比,號稱小國務院的百寶囊裏。

出現這種情況是不出人意料的,道理也是明面上的,因為政府部門的根本性改革不可能是政府部門的自我調整,而應該是政府和社會關係的大調整。這種調整,在中國早期的政治體制改革之中,漸進式的辦法提了兩條,一條是近些年少說的黨政分開,二是一直以來經常提到、經常在做卻總是做不徹底的政企分開。

無法實現的黨政分開與小政府大社會

在中國目前一黨執政的體制之中,黨政分開的可能性不大。這一條反應在政府體制改革之中,就是所謂政府事務的根本性方向都是由中共中央制定的。當然要改變這個事實,改變這個過程,中國也許要走相當長的路。要想加快黨政分開的步伐,有兩個前提條件我們至今可能還不具備,或者說有共識卻無辦法。

第一個前提是,憲法在具體的法律實踐中實施。中國憲法只是文本,毫無作用,這是明顯的事實。儘管有這樣那樣的來自全社會和中共中央最高層的呼籲和表態,但毫無疑問的是,中國至今的法律實踐中尚無一例違憲判決的案件。憲法一紙空文,黨政分開即無可能。道理簡單,就政府和全社會的關係,就政府是一國政治和法律的最高、最強大的行政機器而言,政府不受制於憲法的授權,而聽命於執政黨的決議,黨政分開就是不可能的和無法實施的。

第二個前提是政府和社會關係的釐定。我們改革之初曾提出「小政府大社會」的設想,但隨即隨着中國經濟的發展,隨着財政體制的改革,這個設想不說被人遺忘,卻在十多年裏幾乎少有人提了。當然問題未必是政府強勢一些就完全不利國家的行政管理,而是目前政府和社會的關係之中,政府的權利一再全方位擴大而不受限制,從財稅到國有企業,從社會服務到人口管理,從資源佔有到財富分配,這十幾年來幾乎都是政府進而社會退。最為典型的兩個現象就是市場上的國進民退,和社會財富分配之中的財政收入爆炸性增長和國民可支配收入的緩慢增長。

在這樣的環境下,別的政府和社會關係就不說了,單就市場經濟中政府和企業的關係而言,大量政企分不開的事實,就不是全社會沒有意識到政企分開的進步意義,也不是不知道政企分開的好處,而是利益驅動使然,尤其是不受限制的政府職能可以無限擴大其攫取利益手段使然。這方面有最為典型的例子:中國煙草行業的政企高度統一,是兩塊牌子一套人馬,一手專賣制度設立煙草專賣局,一手商業壟斷成立國家煙草總公司。

所謂大部制之大的改革,目前合併同類項的改革不說毫無作用,但顯而易見的作用卻是加強政府之大,比如政企不分的政府在市場中的利益之大,比如政府收稅不受人大管轄之大,比如各級政府建立城管不受司法約束使用暴力之大。凡此種種,對國家、對社會和對國民而言,卻非大了就有福了。

當然我們未必就一定要反對政府在某些地方和時候,擁有某些程度上的大,但政府再大也要有邊界,沒有邊界的大假如是大部制之大,政府的改革就不能說是法制和市場經濟條件下的政府體制改革。而不是這樣的改革,再加上黨政不分,中國的國家體制的正當性、合法性就值得懷疑了。而沒有這兩條,即使政府效率高了,那也只是政府的權力大了,行政管理簡單粗暴的結果,而對國家、社會和國民來說沒有好處了。這樣的政府效率是以全社會付出巨大代價產生的,是不公平的,也難說其正義何在?

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