導致合法性、正當性與政策效率喪失的不是疊床架屋的機構設置,而是專政權力本身的自我毀滅性質,及其化公權為私利的本質特徵。沒有憲政轉型,也就不會有真正意義上的行政改革。

中國兩會將完成政府和行政等序列的人事變動。目前觀察的焦點是新執政團隊將再推所謂「大部制改革」。本次的大部制與歷來的各種政策有何淵源,其理論的背景與現實的考量如何,這些都是值得予以認真討論的話題。

作為制度革新代用品的大部制

中國「大部制改革」正式啓動自朱鎔基時代,曾被看作經濟進一步市場化和 1980年代被中斷的體制改革的延續與發展:一則這是承繼中共行政主導的執政路徑;再則,小廟倂大廟的大部制改革是在建設服務型政府的旗號下展開。然而,稽考名實,這種自我美化的話語系統完全不能說明大部制真實的動力與後果,以及其運作的內部政治邏輯。

與朱鎔基大部制構想同步的,是當局借打造所謂「航空母艦」型巨型國企浪潮。在中央層面,政經複合寡頭制度已經成型。為適應這種轉型的中國布爾什維克政經體制,向上更集中的經濟與行政權力體制必須建立起來。因此,一方面,過去掌握重工業等戰略性資源的行政部門化身為與國際資本體系完全融合的托拉斯,而另一方面,從中央到地方,伴隨一次又一次加强黨的領導之高壓呼聲,各層級上大大小小的毛氏集權的體制得以完成。大部制就是這一進程的行政體現。在這一進程中,作為口號的「服務型政府」當然是言不由衷,也是不可能實現的。

簡言之,從宏觀而言,大部制只是緩解當代政治和社會體制變革,因應政權合法性與正當性危機及焦慮的代用品,而與真正意義上的政治改革幾無關涉。依此觀察本次大部制動態,其可能的形式和結果並不難逆料,因為,不可能一方面加强全能全知的黨的領導,不觸動、甚至加固新斯大林體制的權力性質與運行原理,同時卻要求政企分開,這無異於拔着自己的頭髮上天。

大部制為什麽成為反改革政策?

减少行政干預,精簡權力部門,推動政經分離和政企分開,這些措施本是有利於拓展市場經濟和公民社會空間的理念,但現實情形是,大部制不僅沒有達成上述目標,反而增加了政權與民爭利的力量,也就是成了一種反改革的措置。不討論這一歷史的吊詭,則無法評論與前瞻即將進行的所謂大部制改革。

回顧過去 20年來的中國政治與社會變遷,最顯著的變化在於,1980年代以橫向和縱向分權、讓權為主要精神的改革煙消雲散,而一輪又一輪以重新集權、專權和抓權為目標的政策以改革之名大行其道。與此同步的是,80年代以知識和創業為導向的社會價值被顛覆,公務員和各種公權部門及其中的高低位置,重新成為社會最熱門和期望的職業。專政權力在獲得了新基礎之後再一次更傲慢地走上社會與歷史的前台,官場又成了一切社會物質和精神活動的重心。在這種反改革的風氣下,大部制的構想和實行,當然會展現與其聲稱的目的截然相反的面貌。

中國古人曾有「精兵簡政」的箴言,但自朱鎔基時期起(實際上可以上溯至中共形成較完整政權形式的延安時期)的行政改革,卻是走一條精兵不簡政,甚至兵未精、政更繁的路線。裁撤行政部門成了新的爭權奪利、大魚吃小魚的遊戲,比如,在交通部之外有鐵道部,國土部之外有環境與資源部,而科技部之外又有工業和信息化部,任意為之,因人成制。這些密室中的操作激烈萬端,因為背後是天文數字的財政資源和予取予求的直接權力。在更高級的行政序列中保住了自己的部門,則等於保住了部門化、諸侯化的獨享利益,而更集中的權力流動趨勢,則使得各權力系統中人以更加堅决捍衛自身的位置。如此,大部制的行政改革,變成了你死我活的四年一輪權力與利益洗牌戰爭,今次也不會有例外。

1949年中共建政時僅有 29個部委,到 1982年開始第一次行政改革時,部委竟高達 100個,國務院直屬人員超過五萬人。何以至此?其一,領袖專政的集權模式本有因人設事,因事設官的特點;其二,由於斯大林體制本是社會粗約管理時代的事物,制度的效率低下,辦一事必設立一衙門,增加若干官僚,待機構設置起來,又出現官僚化和不做事的問題,於是,下次辦事再設立新的機構,如此疊床架屋成了制度特色。

中共素來是堅定的物質主義者,信仰所謂「手中有糧,心中不慌」。天文數字的財政預算成了無制約權力的狩獵目標。大部制具有如此顯明的向中央和各行政權力中心集權兼集財的內涵,與執政黨歷來好大喜功的土財主做派結合,廟愈倂愈大,方丈愈來愈肥,而和尚倒愈來愈多,各部門除了吃吃喝喝,忙於本部門的福利,或者潛規則搞專案搞錢,日常業務基本荒疏,成了各種萬能「臨時工」的專利。這種現狀又使整個社會的運行成本巨額增高,貪腐橫行,並且直接造成治理效率的蕩然無存,使一個經濟總量全球第二的國家奇怪地具備了若干「失敗國家」的特徵。

如此的權力戰爭在地方層級也有嚴重的後果。作為單一制國家,中國地方政制無外乎中央政治的機械縮小版本,並無任何因地制宜的特色。中央以集權和吸金的模式改變行政機構,地方則自動會有樣學樣。這也導致地方的權力性質和行使更具有殘暴的特色,如此,又增加社會對政權的憎惡,摧毀政權合法性與正當性的基礎,由此激發新一輪加強權力的狂熱。

大部制或行政改革是當代中國政治體制閉環的一個環節,這是其不能成功和不能產生正面社會效益的根本原因。

行政改革前提在憲政轉型

一個國家的中央政制與行政職能部門設定,行政當局本身並無任何自行方便的權力。說到底,這種事關國家政治頂層設計的制度化塑造與改進,都應該由代議的最高立法機構主導,並通過憲政修改以實現之。說到底,制度的設定和修改本是嚴格意義上的社會契約形式。但在中國特色的專政體制之內,名義上的行政、立法及司法等權力本是「一氣化三清」式的同一之物,與憲政共和的精神格格不入。所以中國社會欲求權責相當、依法行政的政制,必須以實現憲政轉型為前提。

沒有憲政和憲政保障的普遍法治,就不會有民選政治與權力受有效監督的施政行為,不會有真正服務型的小政府,當然也不會有真正的財政民主,以權力及其附帶利益為目標的體制也就沒有任何根除與革新的可能。當代中國首先需要變革的是憲政的新政治意識,新國體和政體意識,而不是部門的胡亂設置變化。縱觀前蘇聯與中國自身的制度實踐,編制和財政上的自我擴張本是其固有特點。因為專政體制塑造利益與社會公眾對立的新階級,這種新階級存在的前提本是毫不留情的社會奴役與掠奪。這是 20世紀世界政治史的常識。

一邊要求執政合法性與正當性問題的解决,一邊卻視憲政為災難,這是執政黨舉凡立法、司法與行政等諸領域的措置每每適得其反的根本原因。無論從世界近現代以來的政治歷史觀察,還是從二戰前後蘇聯等意識形態極權國家的歷史教訓看,人們都不難發現,實現行政改革,在合法和正當的基礎上提供公共决策與執行的效率,必須以憲政政治下社會與人民對國家權力的複合監督制度為基礎。導致合法性、正當性與政策效率喪失的不是作為結果的、疊床架屋的機構設置,而是專政權力本身的自我毀滅的性質,及其化公權為私利的本質特徵。從這個意義上說,沒有憲政轉型,也就不會有真正意義上的行政改革,因為改革會淪入既無法理基礎,也無真實目標的虛無境地。

環顧現實中國,以行政當局之名和之手操作的公共决策,可謂蠢招疊現,人神共憤。舉凡立法、徵稅,天文數字的預算和决算,以及國際和國內投資,其决策之黑箱,其計劃與執行之蠻橫,其權責之無監督、無追究,空前絕後。在如此現實經驗下,幻想通過新領導團隊拆廟倂廟,就能造成適合真正市場經濟與市民社會需要的現代國家行政,這本是不切實際的自我欺騙。相反,當執政者不敢、不願也不許談論基本的政治變革之際,他們的行政改革也只能是既不治標也不治本的虛假花槍,而欲以這種自欺欺人的行政改革來做憲政轉型的代用品,當然是不可能有任何效果的。

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