郭蕾：地方利益崛起背景下中央与地方权限争议分析及改革思路
摘 要：随着我国社会结构的变迁，传统的一元利益框架已被逐渐突破，社会多元利益的格局正悄然形成。在多元利益的宏观背景下，地方各种利益主体地位凸显，为了实现自己的利益诉求，地方各级政府积极通过立法等形式进行扩权，为其在政策、资源、项目、人才等方面与中央政府激烈竞争提供合法的外衣，这是中央与地方争议变迁的根本所在。中央与地方争议所暴露出来的问题，迫切要求在中央与地方关系上有新的解决思路。解决中央与地方的争议，不能就事论事，而是需要一套系统思维。具体说来，就是以中央与地方的法律分权为基础，建立健全中央与地方争议解决的责任追究制度，以促进中央与地方关系随着市场经济的发展和民主政治的进步而走向科学化、制度化和规范化。
关键词： 中央； 地方； 权限； 能源矿产； 行政分权； 法律分权
中央与地方的争议，历来是中央与地方关系的核心问题之一。这种争议背后折射出社会结构变迁带给中国的伟大变革，是历史发展给中国行政体制改革带来的难以回避的阵痛。西谚云：“上帝的权力归上帝，恺撒的权力归恺撒”，依此思路，“中央的权力归中央，地方的权力归地方”。然而，在中央与地方迷宫般的命题中，绝非非此即彼的逻辑关系。事实上，中央与地方的争议反映的不仅是中央与地方静态的权力划分关系，更是多元利益背景下中央与地方命令与服从、竞争与合作、博弈与妥协多方位的动态变化趋势。因而，如何协调两者的关系，合理化解两者之间的争议，找到破解难题的“阿丽阿德尼线”，对于全面推进依法行政、建设法治政府、促进现代化建设无疑具有非比寻常的意义。然而，目前中央与地方权限领域中的问题错综复杂、法律缺位现象严重、传统治理模式失灵，再加之多元利益背景的影响，使得中央与地方争议这一关键领域不仅成为公共管理的顽症，更成为国家法治化进程中的瓶颈。需要明确的是，造成中央与地方关系冲突的深层次原因是利益因素的影响，对利益的一味追求，加上现行体制的不完善，导致中央与地方矛盾冲突不断。而中央与地方争议正是双方利益博弈最为重要表象之一，争议与利益冲突是互为表里，相辅相成的。因而我们希望通过分析中央与地方争议，以实现由表及里，由外到内的研究效果，希望能以此逐步探究中央与地方关系的核心实质。本文所讨论的中央与地方争议，主要是指行政权力和利益方面的争议。
一、中央与地方权限争议的背景： 多元利益格局的形成
随着我国社会结构的变迁，传统的一元利益框架已被逐渐突破，社会多元利益的格局正悄然形成。在多元利益的宏观背景下，地方各种利益主体地位凸显，为了实现自己的利益诉求，地方各级政府积极通过立法的形式进行扩权，为其在政策、资源、项目、人才等方面与中央政府激烈竞争提供合法的外衣。地方立法中的“部门利益法律化”就是这种利益博弈的集中体现形式。在地方立法中产生部门利益法律化的现象，本质上是由于地方利益集团的不正当利益驱动所致。德国法学家耶林曾指出：“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”［1］根据他的观点，法律在很大程度上是立法者为了有意识地达到某个特定目的而制定的。当地方利益集团产生利益追求或既存利益需要合法庇护时，地方立法便成了其有意识寻找的理想手段。这里所提及的地方立法中的部门利益法律化是指，地方立法主体通过制定地方性法规、规章等，将其自身或者其他利益团体的不适当的利益追求以法律形式予以固定或实现的过程。部门利益法律化主要的表现形式包括：
第一，以法扩权，追求权力最大化。以法扩权，即以立法的形式先行“圈地”，将立法作为自身权力膨胀的依托和凭借，过多地考虑如何强化本部门的管理权限，有权必争，如争审批权、许可权、收费权、处罚权等等，从而追求部门权力最大化、部门利益最大化。在此过程中，地方立法主体甚至不顾下位法与上位法的冲突，擅自规定各种罚款、收费、摊派项目等。
第二，淡化义务，权力责任失衡化。地方立法在以法扩权的同时，往往忽略了对公民合法权益的保护，忽略了对自身权力的规范与制约，往往规定公民禁止性规范多，而对自己责任规范较模糊和淡化［2］，这就导致了权责不统一，权力与责任的失衡。这种失衡的直接结果是，公民的权利在与利益部门的利益产生冲突时难以得到保障。权力与责任失衡的另一个后果是，一些部门的工作人员在工作中考虑更多的是自己的好处，而少了责任与义务。
第三，介入市场，地方保护扩大化。地方利益部门为了使自己的利益最大化，往往通过地方立法介入市场活动，设立不必要的市场准入壁垒，实行地方保护主义；
甚至还“与市场主体如公营性公司、政策性公司形成力量强大的行政垄断。例如政府专营、行政准入限制、计划配置资源、部门保护，等等”［3］。这种行为为地方政府和地方企业排斥外来势力、获取不公平竞争待遇提供了合法的外衣。
第四，权力垄断，权限划分无序化。将本属多个部门分权管辖的事项据为己管，侵占其他相关部门的权力，并以地方立法形式将这种行为合法化。由于行政管理权限的交叉，对同一事项，有可能多个部门均有管理之权，但某个部门通过立法，完全排除其他部门之权，造成了权力垄断，同时也导致各部门权限划分随意、无序，为部门之间的权限争议埋下了隐患。
随着中国地方经济发展的不平衡加剧以及地方利益多元化的深化，中央与地方在立法权上的明争暗夺、讨价还价依然会继续，建立中央与地方合理的立法权分配机制实属当务之急。因此，必须加强中央与地方立法对话，通过交流促使中央与地方在立法上将冲突降到最低点，实现集权与分权之间的相对平衡。
二、中央与地方权限争议的直接动因： 地方立法权扩张
有学者认为，近 20 年来地方立法权呈现扩张趋势，这种扩张具有一定的层次性： 一方面，从我国立法权体系的角度看，相对于中央立法权，地方立法权是逐步扩大的；另一方面，在地方立法内部，相对于地方人大立法，地方政府立法也表现出了扩张的态势［4］(p166)。同时，我国的地方立法在权力主体、数量、调整内容和制定权等方面都呈现膨胀趋势。这种多层次、全方位的扩张趋势，直接引起了立法领域的多方冲突，而中央与地方的立法权限冲突正是其中之一。因而研究地方立法权扩张的原因，实属中央与地方的立法权限争议问题所不可回避的一个重点，我们认为有以下几个因素应当予以重点关注：
首先，我国现行立法中中央与地方立法的边界过于笼统，缺乏明确的界定。我国《立法法》第64条规定，为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项，以及属于地方性事务需要制定地方性法规的事项，可以由地方性法规作出规定。这种不明确列举地方立法权范围、不严格限制地方立法权的做法，使得所谓的“地方性事务”变得弹性过大，为地方政府在权力的“灰色地带”寻找扩权提供了机会。比如说，地方政府完全可以对“地方性事务”作利己解释，当这种解释与中央意志发生分歧时，必然会导致地方立法权与中央立法权产生冲突。类似的《立法法》第8 条对“下列事项只能制定法律”、第 73 条第 2款对“本行政区域的具体行政管理事项可以制定地方政府规章”等规定，都对央地立法权限划分不清，严重脱离了现实情况，从而助长了地方立法权力扩张和对中央立法权侵犯的有恃无恐。
其次，市场经济下地方利益凸显是造成地方立法权扩张的又一诱因。从经济学的角度看，作为市场经济体制的重要主体，地方政府会以理性“经济人”的身份出现。为了在市场竞争中取得胜利，为地方争取到尽可能多的资金支持、项目资源等，地方政府必然运用最安全、最有效的保护方式———法律规则，来赢取并保护其利益所得。“不同法律的供求状况不同，以及法律规范在不同地区、行业、组织中的不同规定，实际上就是法律权利围绕不同主体所形成的不同关系组合。地方政府和地方立法机构从中央获取更多特许权和政策优惠，其实质也是一种权力博弈。”［5］
第三，WTO 规则为地方立法权扩张提供了发展机遇［4］( p220 －223)。在加入 WTO 的国际背景下，中国的地方获得了更多的自主权。WTO规则要求给予地方政府和地方企业更多的自主权，充分调动和发挥地方的积极性，从而使它们能够通过合理竞争和灵活机制顺利进入国际市场，并通过地方立法建立正当的竞争秩序，保护合理合法的各种利益。中央立法和地方立法都是国外判断中国是否履行世界贸易组织规则的因素，所以地方立法既要符合法律、行政法规，又要考虑到世界贸易组织的规则要求。
除上述原因外，地方立法的扩张趋势还肇因于紧急状态下地方性事务的复杂性、地方性事务的差异性、随政府职能调整而勃兴的行政、社会领域有限的理性和自治能力以及国外地方立法的扩张趋势等。因此，不应对地方立法的膨胀发展持绝对否定态度，而应该加以引导、疏通，保障其最大限度发挥积极作用。
三、中央与地方权限争议深层问题分析———以能源矿产争议为例
之所以单独对能源矿产争议进行分析研究，是因为能源矿产资源的开发在我国国民经济发展过程中具有十分重要的地位，从某种程度上能够决定中央和地方博弈的对比力量，深刻反映出中央与地方关系中深层次的问题，即地方利益崛起背景下中央与地方权限的冲突问题。而且，通过对矿产领域中央与地方权限的探究，我们可以清晰地发现中央与地方权限冲突的根源所在———社会转型对利益关系的影响。
( 一) 能源矿产争议的表现形式及其原因分析［6］
1． 能源矿产争议的表现形式
在我国，尽管矿产资源的所有权属于国家，但随着地方利益的觉醒，地方政府在能源矿产资源开发过程中也渴望分得一杯羹，这就导致中央与地方在该领域出现了激烈的矛盾与冲突。这一矛盾与冲突主要体现在以下几个方面：一是中央企业与地方企业在勘察、开采方面的权限冲突。二是中央政府与地方政府及其主管部门在矿产资源开发过程中监督管理权限的冲突。三是隐蔽在以上冲突背后的中央与地方在经济发展、利益分配、安全生产、环境保护等方面的权限冲突，这其中也涉及地方人民群众生存权、发展权与国家矿产资源所有、勘察、开发等权限的冲突。
2． 能源矿产争议的原因
能源矿产争议领域矛盾频发、问题严重，既有制度方面的纰漏，也有传统和环境因素的影响。我们对该问题也进行了一定的探究，认为以下几方面的因素不容忽视：一是利益因素的诱导所致。对中央企业在地方矿区的开发活动，中央和地方实际上有各自的算盘。在中央政府和中央企业看来，它们代表全国人民的利益，代表全国人民行使位于国家某一个地方的矿产资源所有权；目前的开发活动和利益分配模式是这种代表权的具体体现。而对于地方来说，由于目前财税体制下地方从这些矿产资源中获利的比例较低，它们并不愿意中央企业从本地区一次性廉价输出能源产品，而是希望能在本地区进行高附加值的能源利用和深加工。而中央企业基本不会考虑地方的这些规划或要求，甚至一些石油、天然气产区想多争取一些油气指标都十分困难。此外，中央企业一般在开采或生产方面都实现了自动化，对地方用人很少，因而对地方的就业和繁荣贡献程度不高；而地方企业由于技术水平和设备的限制，则可以吸纳大量劳动力就业，成为地方群众致富的重要途径［6］。所以，利益的矛盾必然导致中央与地方权限冲突的加剧。二是中央对传统治理手段的依赖。在对中央与地方之间权限冲突的处理上，中央政府过分依赖传统的治理手段，如行政控制手段和人事控制手段的过分运用。然而，随着市场经济的发展，地方政府独立的利益主体地位愈加凸显，传统的“效忠服从”、“下级服从上级、地方服从全局”的治理观念已经缺乏生长的土壤。只有充分尊重地方政府的利益诉求，采用平等协商等多元手段才能更好地解决纠纷、化解矛盾。三是权限划分制度不到位。计划体制下，我国能源矿产开发实行的是以各专门工业部———如煤炭工业部、石油工业部、核工业部等———为主导，地质矿产部等有关部门配合的管理模式。在向市场经济体制转型的过程中，各专门工业部门被撤销，相关职能、权限划分到其他部门。由于处于转轨阶段，职能转变、权力配置等改革的不到位加剧了能源矿产开发管理方面的矛盾。另外，职责分工过于分散也使得政府在一些重大的政策和战略问题上缺乏深入研究和统一协调。以煤炭行业为例，有人把当前煤炭管理的现状戏称为“九龙治煤”：国有煤炭企业负责人由国资委或组织部管，社保劳资由劳动保障部门管，(点击此处阅读下一页)
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