陈柏峰：土地发展权的理论基础与制度前景

陈柏峰：土地发展权的理论基础与制度前景

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● 陈柏峰  

　　
　　【摘要】征地纠纷的本质是各方对土地发展增益的争夺，土地发展增益在法律上表现为土地发展权。我国《土地管理法》近乎采取了土地发展权国有模式，这遭到了土地发展权派生论的质疑。但是，这种质疑难以成立。因为土地发展增益源于外力增值，是全体社会大众努力的结果，具体地块的发展增益与国家发展战略、城市规划、非农用地供应政策、城市化速度等因素密切相关；土地发展权并非土地所有权的派生权利，它因国家管制权的行使而成为一项独立的权利。目前西方国家主要有两种土地发展权制度模式，一是以英国为典型的土地发展权（部分）国有制度，二是以美国为典型的土地发展权（定额私有）转让制度。两者差异颇大，但均能保障基本公平，可防止少数人独享土地发展增益。我国的土地发展权国有模式也具有一定的合理性，同样能防止少数人独享土地发展增益；其不合理之处在于，未能明确保障失地农民分享土地发展增益，且缺乏制度装置来让“沉默的大多数”的大田农民分享土地发展增益。因此，我国应当坚持土地发展权国有模式，并通过完善具体制度来保障土地发展增益全民共享。
　　【关键词】土地发展权；土地发展增益；征地补偿 《土地管理法》；失地农民；大田农民
　　
　　一、导论
　　
　　自1990年代后期以来，中国进入了城市化快速发展期。城市化发展必然需要占用城郊农村土地，由此带来了土地征收问题。按照我国宪法规定，“城市的土地属于国家所有”，农村土地转为城市建设用地必须同时完成国有化，土地征收是其惟一合法途径。然而，土地征收引发了大量地方政府与城郊农民之间的纠纷，[1]其原因主要有两方面：
　　第一，部分失地农民得到的补偿难以维持体面生活。他们未能得到法定补偿，或得到的法定补偿不足以维持长远生计，从而成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的群体，进而引发纠纷。
　　第二，部分失地农民得到了足够补偿却仍不满意。不可否认，一些失地农民得到了法定补偿（甚至更高补偿），数额可能是大田农民家庭种田、打工“辛苦几十年都挣不到的”。目前，在农业种植区，土地的正常交易（30年土地承包经营权的流转）价格只有每亩两三千元；而在城郊农村，土地一旦被政府征收，失地农民获得的补偿至少可以达到每亩五万元；如果涉及到房屋拆迁，失地农民得到的补偿会高出更多，城中村拆迁改造更是如此。[2]部分失地农民因征地而变富有，[3]可以顺利转化为市民，此类现象甚至让不少城市中产阶级心生羡慕。尽管如此，这些失地农民中仍有人希望得到更多补偿，其中，部分人是认为法定补偿标准并不合理，部分人仅仅是试图通过与政府博弈来获取额外利益。
　　由此看来，征地纠纷既可能是失地农民依法维权，也可能是他们追求法外利益。无论何种情形，都会涉及权利的法律来源——征地补偿标准，而征地补偿标准不过是土地增值收益分配的具体规则，因此，征地纠纷的本质是各方对土地增值收益的争夺。众所周知，农村土地被征收后转变成城市建设用地，其市场价格立即数十、数百倍上涨，巨大的土地增值收益开辟了各方争夺的空间。那么，土地增值收益到底应当如何进行合理的分配？利益分配在法律上往往表现为权利配置。土地增值收益的分配，在法律规则上落实为征地补偿标准，在法律理论上则关涉土地发展权的配置。土地发展权（Land Development Rights），即发展土地的权利，也就是土地用途改变或利用度提高的权利。这种权利到底应当属于谁？在国家、土地所有权人或其他社会群体之间，应当如何进行合理的初始配置？
　　我国《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”；具体补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。该条同时规定了土地补偿费、安置补助费的计算规则；虽然在特定情况下安置补助费可以有所增加，但“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。该条还规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”实践中，农村土地上的居住用房被当作地上附着物，以统拆统建、划地自建等形式重建，或根据建筑重置成本进行货币补偿。这种征地补偿标准，基本上没有考虑市场条件，如土地的区位、征收后的用途等，它主要根据土地被征收前的用途（农业用途）确定价值，相关安置、补偿的法定根据是其成本价，国家实际上得到了土地发展增益。可以说，法律虽未言明土地发展权，却近乎采取了土地发展权国有模式，或者说，土地发展增益国有模式。
　　这种模式在实践中导致一些失地农民不满，并造成法定征地补偿标准在有些地区落空——这些地区的政府给予失地农民超标准补偿。这种模式在理论上也遭到诟病，有学者将土地发展权视为土地所有权的派生权利，主张失地农民应当得到土地发展增益，认为国家应当按照土地被征收后的用途和市场价来补偿失地农民（农村集体）。[4]这种主张可称之为土地发展权派生论。
　　本文拟从中国实践出发，厘清土地发展增益的来源和土地发展权的法律属性，分析土地发展权派生论和土地发展权国有模式的成败得失，并试图从西方国家的土地发展权制度模式中受到启发，探讨中国土地发展增益之公平合理分配的土地发展权制度前景。
　　
　　二、土地发展增益的来源
　　
　　正确认识土地发展增益的来源是对其进行合理分配的前提，合理的利益分配机制最终会在法律制度上落实为合理的权利配置。因此，探究土地发展权的公平合理配置，首先需要厘清土地发展增益的来源。
　　（一）土地发展增益的理论来源
　　在中国，孙中山先生很早就论及了土地发展增益的理论来源，并提出了相应的分配原则，这构成了其“平均地权”思想的重要组成部分。孙中山指出：“地价高涨，是由于社会改良和工商进步。……这种进步和改良的功劳，还是由众人的力量经营而来的；所以由这种改良和进步之后，所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。”[5]“如果上海的人完全迁出上海，广州的人完全迁出广州，……试问上海、广州的地价，还值不值现在这样高的价钱呢？由此可见土地价值之能够增加的理由，是由于众人的功劳，众人的力量；地主对于地价涨跌的功劳，是没有一点关系的。”[6]“上海房产地价百年来增加了一万倍。中国处在大规模的工业发展的前夜，商业也将大规模地发展起来，再过五十年我们将有许多上海。要能预见未来，我们必须是有远见的人，而且要现在就作出决定，使地产价值的增值额，成为创造这一价值增值额的人民的财产，而不是成为那些侥幸成为土地私有者的个别资本家的财产。”[7]　　孙中山的思想在台湾地区影响甚大。台湾学者林英彦即依据“平均地权”思想指出：“站在人民的立场来说，土地被征收，当然是补偿越多越受欢迎，但就平均地权的理论来说，以市价补偿不见得合理”。“目前之土地市价，除了土地所有人申报而应归其个人所有的地价以外，尚包含庞大的自然增值额，这是应当属于社会全体的。所以，如果按照市价补偿，那无异将自然增值部分也视为个人财产来予以补偿，其不合理之情形至为明显。”[8]　　其实，孙中山的“平均地权”思想，有其理论渊源。英国经济学家约翰·穆勒早就主张，“应对自然增加的地租课以特别税”，把土地自然增长的价值收归社会所有，即凡不是由于土地改良而增加的价值一律归公。他说：“社会的进步和财富的增加，使地主的收入无时无刻不在增长；……他们不干活儿，不冒风验，不节省，就是睡大觉，也可以变得愈来愈富。依据社会正义的一般原则，他们究竟有什么权利获得这种自然增加的财富？如果国家从一开始就保留有权利，可以根据财政上的需要对地租的自然增长额课税，又有什么对不起地主的呢？”[9]美国经济学家亨利·乔治则对这一思想有进一步的发展，他指出：“土地的价值（或者经济学上的地租），如我们所知，完全不是劳动或资本这种要素制造的，表示的仅仅是占用土地得来的好处。土地价值不表示生产的报酬，……它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的；而是由社会发展创造的。因此社会可以把它全部拿过来，而无论如何不会降低改良土地的刺激，或对财富生产有丝毫的影响。”[10]英国城市学家、“田园城市”运动创始人埃比尼泽·霍华德也指出：“城乡之间最显著差别可能莫过于使用土地所支付的租金。……这种租金之间的巨大差别几乎完全是一处有大量人口，另一处没有大量人口；由于这不能归功于某一个人的行动，它通常被称为‘自然增值’，即不应归于地产主的增值，较准确的名称应该是‘集体所得的增值’。”“显然向任何特定地区大规模迁移人口，肯定会导致所定居的土地相应地增值。”“田园城市属于托管人，他们受全社区的委托掌管这些土地，因而逐渐上涨的全部增值就成为这座城市的财富。”[11]上述经典理论家的论述，从理论上说明了土地增值的来源和归属，明确了土地发展增益的社会属性。
　　土地增值包括自力增值和外力增值。土地权利人改善土地的物理、化学、地质性状，改善基础设施，增加附属物，由此带来的土地增值，属于自力增值。自力增值的成果，因土地权利人投资投劳获得，当然应当由他们享有。土地的外力增值则是非因土地权利人直接投资投劳而获得的增值，它通常由于社会性投资产生了外部性后果。社会性投资包括交通、通讯、环保、能源等基础设施的建设，商场、银行、工厂等工商业投资的发展，医院、学校等公共事业设施的健全。土地用途改变带来的增值，也属于外力增值。[12]土地的外力增值基本上是国家、政府、公私单位长期投资积累的成果，是社会大众共同努力的结果，而与土地权利人的努力关系甚微。外力增值对于农业生产的作用，通常微不足道；也就是说，农业用地的外力增值空间很小。
　　我国城郊农村的土地增值主要是外力增值。城郊农村的土地作为耕地时，社会性投资的作用微不足道，对土地价格的影响极其微弱。只有当土地被征收“农转非”之后，社会性投资的作用凸显，土地才有了巨大升值空间。这种升值属于外力增值，其投资来源于整个社会，因此增值应当归全社会所有，而不应当由原土地权利人独占，[13]如此方符合“谁投资谁收益”原则。目前，一些地方立法界定了户外广告发布权，并将其划定归属于政府，其理论依据即与此类似的“谁投资谁收益”原则：户外广告效应源于城市巨大的车流、人流，正是由于政府在道路、公园、体育场馆等基础设施的建设和维护上投入了大量前期成本，才有了现代城市车水马龙的繁荣场面，从而为广告效应和广告价值的产生提供了基础。[14]　　（二）土地发展增益的实践来源
　　随着中国城市化的快速发展，越来越多的农地被征收进入城市规划区，由此产生巨大的土地发展增益。在一般意义上，影响土地发展增益的因素非常广泛，从影响性质上看包括投资因素、供求因素、用途因素、收益因素、土地本身因素，从影响空间上看包括一般因素（政治状况、治安状况、人口与家庭状况、社会风尚、经济形势、城镇建设状况、不动产投资投机状况、收入水平、物价水平、利率、城市规划、土地供应政策、土地出让方式、住宅政策、税收政策等）、区域因素（地区差异、功能分区）、个别因素（土地本身、自然与生态环境、基础设施、规划制约等），从影响时间上看包括持久性因素、可变性因素。[15]在当前中国实践中，具体地块的土地发展增益主要受两大方面的影响：一是土地的位置，它主要与国家发展战略、城市规划两大要素相关；二是非农用地的供求关系，它同时受供应量和需求量的影响，主要与非农用地供应政策、城市化速度两大要素相关。以上四个要素对土地发展增益的具体影响如下：
　　1、国家发展战略。国家发展战略规划优先发展的地区，城市发展速度快，纳入城市规划区的农地面积就大，能够分享到发展增益的农地就越多。改革开放以来，国家优先发展的东部沿海地区，尤其是长三角、珠三角地区，相当多的农地已经开发，并得到了较多的发展增益。现在，国家又将中西部一些城市和区域纳入重点发展试验区，如武汉“1+8”城市圈、湖南长株潭城市群等，这些试验区内的农地会比其它区域更多更快地纳入城市规划区，因此可以更多更快地获得发展增益。
　　2、城市规划。在城市规划的功能分区原则下，非农用地可以分享土地发展增益，而农业用地不能，用于不同非农用途的土地可以分享的发展增益也不相同。同样在城市周边，规划的重点发展区域比其它区域更多更快地被开发使用，也会更多更快地得到土地发展增益。有时，土地发展增益甚至完全由城市规划决定。比如，汶川地震后，(点击此处阅读下一页)

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