徐崇利:新兴国家崛起与构建国际经济新秩序——以中国的路径选择为视角

徐崇利:新兴国家崛起与构建国际经济新秩序——以中国的路径选择为视角


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国际经济秩序 新兴国家   
徐崇利  

  
  摘要:我国学界历来把发展中国家建立国际经济新秩序的斗争主要界定为诉求“特殊与差别待遇”之举。然而,晚近新兴国家不断崛起,与发达国家间经济实力差距趋于缩小。于是,中国等新兴国家开始向发达国家主张“平等与无差别待遇”。此等新路径的开辟,可能意味着正在推动继20世纪80年代初之后一度潮落的发展中国家建立国际经济新秩序的斗争将再掀高潮。有鉴于此,学界在继续研究传统路径的同时,应更加关注此等新路径的开辟对和平发展之中国的意义,从而完整、准确地把握中国参与重构更加公正之国际经济秩序斗争的基本态势。
  关键词:国际经济秩序;新兴国家;平等与无差别待遇
  
  一、导论
  
  以往,中国学界对于国际经济秩序问题的研究主要集中在20世纪50年代后期至80年代初期发展中国家建立国际经济新秩序的斗争。冷战结束之后,发展中国家建立国际经济新秩序的斗争陷入低潮,我国学界对国际经济秩序问题的研究亦曾一度沉寂。近年来,随着中国的崛起,建立一个什么样的国际经济秩序,成为中国和平发展过程中需要解决的一个重大理论和现实问题。与此同时,中国将如何对待现行的国际经济秩序,受到了西方学界的广泛关注。在这一背景下,中国学者也开始再度重视对该国际经济关系基本问题的研究。
  二战之后在西方国家主导下建立起来的是以市场为导向的国际经济秩序。战后至20世纪80年代中期,国际经济秩序立基的是所谓的“内嵌的自由主义”。虽然这种“内嵌的自由主义”(EmbeddedLiberalism)是美国著名国际关系理论学者、联合国前自由主义承认各国政府以积极的角色干预经济和社会生活的必要性,但其本体仍然是自由主义,在此基础上建立的是“市场导向分配模式”的国际经济秩序。例如,1947年缔结的《关贸总协定》就是一个以推行贸易自由化为基本宗旨的多边贸易法律体制。20世纪80年代中期之后,西方的新自由主义理念开始盛极一时,在反映西方新自由主义观之“华盛顿共识”的指引下,市场经济在世界范围内广泛推行,以市场为导向的国际经济秩序得到了进一步强化。最典型的例子是,相对于以往的《关贸总协定》,《世贸组织协定》拓展了贸易自由化的范围,并大大强化了贸易自由化的纪律。
  以市场为导向的国际经济秩序始终存在着失灵的可能,失灵的主要情形之一是,过度的自由竞争容易造成贫富国家之间不公平的结果。为此,中国一贯倡导建立“更加公正合理的国际经济秩序”。近年来,发展中国家中的新兴国家异军突起,经济增长迅速,世界经济出现了一个“历史性的变革”,推动了发展中国家构建更加公正之国际经济秩序斗争态势的演进,包括“特殊与差别待遇”传统路径的演变和“平等与无差别待遇”新增路径的显现。而新辟这种路径,可能意味着正在推动继20世纪80年代初之后一度潮落的发展中国家建立国际经济新秩序的斗争再掀高潮。然而长期以来,我国学界对于发展中国家建立国际经济新秩序斗争的研究,立论基础实际上仍然沿用南北国家之间贫富差距没有变化,甚至越来越悬殊的笼统假定。无疑,忽视近年来新兴国家与发达国家间经济实力差距趋于缩小的事实,将无法从经济基础的变化上对发展中国家建立更加公正之国际经济新秩序斗争的基本态势作出完整、准确的判断。
  近年来,中国迅猛发展,已成为世界上经济实力最强的新兴国家。因此,对于构建更加公正的国际经济秩序的斗争态势的演进而言,中国又是所有新兴国家中最为突显的一个。国际经济秩序的重构一般出现在世界大战之后或全球重大经济危机之后的节点上。2008年爆发全球金融危机后,世界经济复兴和增长的重心有进一步向新兴国家移转的趋势,这将成为新兴国家推动建立更加公正的国际经济秩序的一个重要基点,同时也为中国的参与提供了一次难得的历史机遇。显然,要促进现行国际经济秩序朝着更加公正的方向发展,确当地把握包括中国在内的新兴国家斗争的基本态势是首要之举。
  
  二、“特殊与差别待遇”传统路径的演变
  
  如上所述,战后建立的是以市场为导向的国际经济秩序。2008年之后,虽然全球性金融危机宣告了膜拜自由放任主义的“华盛顿共识”的终结,各国在克服危机的过程中加强了政府干预,但在可预见的将来,仍然难见有取代现行国际经济秩序以市场为导向的基本理念。
  以市场为导向的现行国际经济秩序首先遵循的是以实力决定竞争结果的逻辑,相应地,反映这种逻辑的用以构建现行国际经济秩序的规则可大致分为两类。一是直接规定以各国经济实力大小决定权责分配多寡的规则。例如,国际货币基金组织(以下简称“基金组织”)和世界银行实行的加权表决制就属此类。显然,这是一种法律上和事实上对发展中国家都不公平的规则。二是表面上规定对所有国家都实行相同待遇的规则,但因南北国家发展水平的差异,发展中国家实际上缺乏足够的能力和实力享受同等的权利(或权力)和承担同等的义务(或责任)。例如,世贸组织的争端解决机制为各国提供了同样的规则,但发达国家对该机制的实际利用率远高于贫穷的发展中国家,因为在是否拥有大量的专家、丰富的信息以及充分的诉讼经验等决定利用争端解决机制能力大小的因素上,二者差距甚大。这是一种对发展中国家法律上平等、事实上不公平的规则。本文将现行国际经济秩序中上述两类规则统称为“反映市场逻辑之规则”。
  无疑,这种“反映市场逻辑之规则”的适用必然置贫弱的发展中国家于不利的地位。因此,作为重构国际经济秩序的历史起点,发展中国家一贯要求“特殊与差别待遇”,主张制定区别对待发展中国家与发达国家、并对发展中国家作出有利的特殊权利义务安排的规则,以弥补其竞争实力不足的弱势,从而求得与发达国家间表面上不平等、实质上公平的结果。本文将此类规则称为“体现差别待遇之规则”。发展中国家要求“特殊与差别待遇”实际上立基的是“实质正义”。尽管对实质正义的标准可能有不同的解读,但保护弱者(在国际经济关系中即发展中国家)已成为其公认的题中应有之义。
  20世纪50年代后期至80年代初期是发展中国家建立国际经济新秩序的黄金时代,包括中国在内的广大发展中国家在要求“特殊与差别待遇”的过程中,对发达国家攻势凌厉,并颇有斩获,其中最突出的成果包括:促成发达国家建立了以非互惠为主要特点之一的普惠制以及在1982年《联合国海洋法公约》中规定了国际海底资源的“平行开发制”。
  在这一历史时期建立国际经济新秩序的斗争中,发展中国家要求“特殊与差别待遇”的行动有所斩获是诸多因素促成的,其中一个根本原因在于当时经济基础的状况,即南北国家之间经济实力的极大失衡。仅以GDP 为例,1960年发展中国家与发达国家GDP 总量的比重为20∶80,1980年曾一度上升到25.4∶74.6,但1985年又退回到1960年的比值。在经济实力相差如此悬殊的情形下,穷国对以市场为导向的既存国际经济秩序可谓“造反有理”——强烈要求“特殊与差别待遇”,其正当性不容置疑,发达国家在道义上也没有足够的底气予以漠视,不作出应有的回应。
  毋庸讳言,冷战结束之后,发展中国家建立国际经济新秩序的斗争曾一度潮落,要求“特殊与差别待遇”的攻势趋于减弱。例如,1982年《联合国海洋法公约》制定后,遭到了美国等发达国家的抵制,其理由是该公约规定的“平行开发制”妨碍了私人企业通过自由竞争来参加海底资源的开发。为了吸引这些发达国家加入该公约,发展中国家只得作出让步,于1994年达成了一个新的修正协议,更为强调国际海底资源开发的市场机制。③又如,在传统的《关贸总协定》框架内,对发展中国家实行“特殊与差别待遇”,采取的是一种“承担义务不对等”的模式,即发展中国家在立法上自始就无需承担与发达国家一样的义务,如实行普惠制以及允许发展中国家选择不参加有关复边协议,等等。然而到了《世贸组织协定》,发展中国家获得的“特殊与差别待遇”蜕变为“履行义务不对等”的模式,给予发展中国家的只不过是设置过渡期之类的暂时优惠,最终仍需回归“正常的法律框架”。
  冷战结束之后,对于发展中国家要求“特殊与差别待遇”攻势减弱的趋向,西方学界给出的主要原因是:在根本观念上,是西方的新自由主义战胜了“依附论”等发展中国家赖以建立国际经济新秩序的思想基础;在权力结构上,是发展中国家失去了原来在美苏两大集团对抗中作为第三方可有的战略回旋空间。就此,我国学界多是简单地从“应然”的角度加以研究,提出正因如此故更有加强推动建立国际经济新秩序斗争的必要性和紧迫性。显然,国内外学界均在不同程度上忽视了经济基础——南北国家间经济实力的变化,尤其是从新兴国家崛起的角度分析发展中国家要求“特殊与差别待遇”攻势减弱的根源。
  自20世纪80年代中期以来,发展中国家经济发展加快,总体上超过了发达国家的增长速度,特别是近年来,全球出现了更为明显的财富“从北向南”转移的现象。据经合组织保守的统计,按照购买力平价,2000年发展中国家与发达国家GDP 总量的比重达到了40∶60,2010年上升至49∶51,预计2030年将达到57∶43.
  近年来南北国家间经济实力差距的缩小,主要源于发展中国家中新兴国家经济的快速增长。在经济基础发生变化的态势下,发达国家对发展中国家践行“特殊与差别待遇”的意愿必然趋于下降,并开始主张按“发达”的程度对发展中国家进行分类。
  例如,在世贸组织的多哈回合谈判中,发达国家主张,“先进的发展中国家”不应与贫穷的“欠发达国家”享受同等的“特殊与差别待遇”,而其中最为发达的那些新兴国家已到了毕业的时候,应当终结对其实行的“特殊与差别待遇”。
  这意味着在目前的发达国家眼里,新兴国家已是“中产阶级”,不再是需要救济的“穷人”,它们对“特殊与差别待遇”的诉求已经在相当程度上失去了正当性。在发达国家经济实力趋于削弱,新兴国家经济持续上升的当下,对新兴国家的“特殊与差别待遇”的诉求,发达国家不但“无心”满足,可能还会更加认为自己“无力”为之。由此,新兴国家要推进符合实质正义之国际经济秩序的建设,将面临更为艰难的局面。
  近年来中国经济实力大幅提升,中国以发展中国家身份要求享有“特殊与差别待遇”日渐艰难。例如,2001年底加入世贸组织时,中国就没有获得完全的发展中国家地位,实际得到的“特殊与差别待遇”被大幅削减。可见,当时的发达国家已经认为,中国虽然仍属于发展中国家,但不是一般的发展中国家,而是一个发展中的大国。因此,虽不至于要求中国完全放弃享受“特殊与差别待遇”,但已主张应对中国的受惠加以限制。
  “入世”十年后的今天,中国已经发展为经济实力最强的一个新兴国家,且GDP 总量跻身世界第二。在这一背景下,中国向发达国家要求“特殊与差别待遇”,必然成为整个发展中国家阵营中最为艰难的一个。对当下中国而言,在重构国际经济秩序的过程中,对“特殊与差别待遇”的要求遭到了发达国家越来越强烈的抵制和反制。发达国家提出现在已到了剥夺中国享受优惠待遇的资格,并进一步提高中国应负国际责任的时候了。由此可断言,中国在要求“特殊与差别待遇”的传统路径上,已经进入了守势阶段。这种攻守态势的转变,皆因发达国家对中国发展中国家地位的否定。
  针对中国主张享有“特殊与差别待遇”,发达国家予以否定的理由是中国已经发展成为一个发达经济体、一个超级发达的经济体,甚至是可列入几乎可与美国平起平坐、共治世界的“两国集团”(G2)。甚至在一些西方人看来,中国已取代美国成为世界经济霸主。不仅如此,发达国家还认定中国事实上是现行国际经济秩序的一个巨大受益者。例如,美国著名国际战略学者伊肯伯里认为,“中国已经发现通过在该开放性市场体制内的运作可以取得巨大的收益”。按照这种说法,既然中国是从现行国际经济秩序中受益巨大的一个发达经济体,那么,如果中国继续主张享受“特殊与差别待遇”,就将成为现行国际经济秩序下最大的“搭便车者”。在发达国家看来,中国已不是一个“穷人”(贫穷的发展中国家),甚至也已不是一个“中产阶级”(一般的新兴国家),而是一个“富人”(发达的强国),一个“中产阶级”就不该再“领救济”(享受“特殊与差别待遇”),遑论一个财富正在不断递增的“富人”。
  对于发达国家发动的攻势,中国的做法是坚持自己的发展中国家身份。虽然中国在GDP 总量上已经名列世界第二,但是中国的人均GDP 仍然只排在世界第100位左右。(点击此处阅读下一页)

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2013年4月12日, 7:30 下午
分类: 公民博客