政见 | “水资源政治”中的中国

(本文已刊发于4月24日出刊的《青年参考》)

政见观察员 宿亮

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题记:2011年元旦前后,笔者在越南旅行,参观湄公河三角洲一处中心岛。岛民在雨季时居住在二层,任由河水漫过一层,并每年在一楼门廊柱子上标注水线。2008年前,水线一般接近二层地面,而2008年的水线则连一层的地面还没有超过。那一年,正是中国和湄公河下游国家关于水资源使用的纠纷最激烈的一年。

地球上可资利用的水资源稀缺,从不断变化的供求关系上看,这一资源的稀缺程度相比石油更甚。人口数量增加、城市化进程加快、人均需求上涨,加之全球气候变化引发的各种极端天气凸显水资源的紧张。

不少国际政治专家认为,如果不能在水资源分配使用上形成良性国际机制,可能因此爆发“水战争”。

在水资源国际政治版图中,中国引发越来越多关注。一方面,中国是一个极度缺水国家,整体人均每年可消费水资源量已经低于联合国“压力线”,同时,资源分布地区差异极大。水资源匮乏直接影响17%粮食产量,甚至波及世界粮价。另一方面,中国人口多、经济发展快,对资源不断上涨的要求引发不少邻国紧张,其中水资源就是重要一例。

一些学者把目光放在中国西南部的青藏高原上,从水资源角度上说,这里是5条大河的源头,对整个东南亚、南亚地区都有直接影响。中国政府的“南水北调”、发电站建设等措施,无不关联整个地区。湄公河流域国家以及印度都在水的问题上与中国有着不平静的关系。

德国弗莱堡大学国际关系专业副教授提莫•门尼肯(Timo Menniken)在《当代东南亚》(Contemporary Southeast Asia)撰文关注湄公河下游国家与中国的关系。

湄公河全长4800米,流经中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南六个国家,,注入南中国海。从长度比例上看,中国只占16%,但这条河流上游80%的高度落差都集中在中国云南省。中国在湄公河上游,也就是澜沧江修建水利设施,引发下游国家关于水资源分配的紧张。

下游国家认为,虽然中国境内湄公河长度比例不大,但却是60%湄公河水量的来源。这条河流在下游85%可以使用的河水用作农业灌溉,即便是总供给量高于使用量,但季节分配差异大、需求增长较快,上有的水利设施施工对下游民众生活和生态体系都有一定影响。

湄公河水力发电潜力巨大,大多数都集中在上游,目前开发得并不多。中国计划2017年完成澜沧江上8个大坝的建设,将使得这些水电站装机容量达到三峡大坝的80%。门尼肯在文章中援引一些技术人员的分析,中国的在建工程在很大程度上可能使得下游雨季洪水频发的状况有很大缓解。不过,下游越南农民和柬埔寨渔民长年来形成依赖雨季过渡水量耕种、捕鱼的方式,大坝会波及这些产业。

湄公河下游国家柬埔寨、老挝、泰国和越南1957年成立湄公河委员会。这一组织多次与中国水利部门交涉谈判,希望中国减少工程量。而中国方面仅是这一组织的观察员国,而且与泰国签有协议,一旦上游电站建好,将向泰国售电,据此认为下游国家已经接受工程现状。

门尼肯认为,在目前状况下,下游国家奉行的是“合作不发展”策略,而中国则遵循“发展不合作”。中方以现实主义国际关系理念为指导,追求相对收益,只会在能够实现互惠的条件下合作。在博弈论里,这种状况称为“Rambo Situations”,也就是一方完全占有优势,倾向于维持现状。在湄公河案例中,中国在资源占有、政治、经济、军事上都有压倒式优势,所以很难要求中国做出让步。

不过,门肯尼指出,如果把眼光放长远,中国完全可以与下游国家合作并从中获益。例如,亚洲发展银行正资助并呼吁各国加入大湄公河次区域项目,推动这一地区的经济繁荣和发展,这正与中国政府希望把云南省打造成“通往东南亚门户”的地区策略。另外,中国与东盟在贸易领域的合作完全可以推动湄公河整流域合作,也就是说,中国在水资源领域的强势完全可以转化成其他相关领域的利益,这也符合中国希望加强国际社会化,体现“负责任大国”的态度。

不仅是湄公河下游国家,印度也一直以来对源自中国的水资源紧绷神经。 印度在水资源领域指责中国由来已久。印度学者一直渲染,中国在雅鲁藏布江修建水利工程会破坏印度北部和孟加拉东部的环境。另外,上世纪60年代的中印边境战争在很大程度上关联水资源。

比利时布鲁塞尔当代中国研究所学者乔纳森•霍斯拉格(Jonathan Holslag)在《国际事务杂志》(Journal of International Affairs)撰文讨论一场中印“水战争”的可能性。

中印都是人口大国,水资源储量都处于紧张状态。印度饮用水中三分之一来自中国境内发源的河流。一些人认定,中国大型水利工程一方面危及南亚次大陆脆弱的农业,另一方面影响孟加拉,导致大量难民涌入印度。另外,印度还指责境内多次洪水关联中国,认为中国上游环境破坏导致泥石流最终恶果输入印度。

印方把中国在雅鲁藏布江上的水利工程视作“亚洲水塔”。由于中国在建设雅鲁藏布江水利工程时没有事先知会印度,让印度人担忧中国没有意识到印度因此面临的问题。

事实上,中国正考虑的南水北调“西线工程”的确主要基于国内考量。但一些中国学者也认识到,必须考虑国际水资源平衡,重视国际对话。中国尚没有国际层面的水资源战略,这限制了国家和地方政府的视野。学者们建议政府与印度在这一问题上加强信息沟通和共同应对。另外,还有一些中国学者认为,中方使用境内水资源不仅天经地义,而且用量比下游少得多。印度方面是出于政治原因故意夸大中国的水威胁。印度先前就多次利用河流水资源问题威胁下游的巴基斯坦和孟加拉。

霍斯拉格认为,中印本质问题在于互信不足。印度对中国的怀疑并不充分,因为中方最终确定如何利用青藏高原水资源,也鼓励专家与印度进行对话。

全世界有270条河流属两国或以上国家共同管理,类似湄公河、雅鲁藏布江的争议并不鲜见。2003至2010年,南美洲国家阿根廷和乌拉圭针对乌拉圭河上修建纸浆厂产生争议就是最新一例。

乌拉圭河是拉普拉塔河谷的一部分,全长1750公里,是阿根廷、巴西、乌拉圭的界河,历史上是这几个国家水资源争夺的焦点。2002年至2004年,乌拉圭政府先后批准西班牙和芬兰企业在流域建设纸浆厂,引发环保恐慌。阿根廷最终将乌拉圭告上国际法院。经过8年的争论,国际法院结论是乌拉圭没有事先把涉及共同流域的重要事项通知阿根廷非法,要求双方依赖共同管理委员会处理问题。

学者罗梅罗•贝尔纳多(Ramiro Berardo)安德鲁•杰拉克(Andrea K. Gerlak)认为,阿根廷和乌拉圭有着长期的经济社会合作历史,但为了乌拉圭河这一问题经陷入8年纷争,凸显缺乏有效的水资源共同管理机构会怎样影响双方的共同发展。事实上,从1975年开始双方就建立了乌拉圭河委员会来处理河流事项,但乌拉圭方面仅仅把乌拉圭河委员会视作一个合作形式,而没有独立管理权,绕过这一机构独断专行。乌拉圭河委员会原本可以进行独立环境评估和研究,取得标准化的规范,帮助双方合理利用水资源。

这一案例显示,在面对共同资源的时候,只有当各方利益都获得诉说的机会之后,才能真正推进决策进程。

埃及亚历山大图书馆馆长,世界银行分管环境与社会可持续发展的前副行长Ismail Serageldin一直关注水资源,支持创立了“全球水伙伴组织”、“21世纪水资源世界委员会”,把水称为世界上最有战略价值的商品。他同意,有效地国际法规和管理机构是解决水资源问题的关键。

Serageldin认为,水资源导致国与国之间的关系紧张,虽还不至于爆发战争,但很多地区之间已经有冲突,如达尔富尔冲突就包含水源分配。巴以冲突也涉及到定居犹太农民和巴勒斯坦农民直接水源分配的问题。特别是在一些经济发展迅速的地区、城市化进程快的地区,消费量增大也导致水源紧张。

国际法没有明确关于水资源分配的规定。现行体制下,一些全流域的国际援助项目必须得到所有流域内国家认可才能推行,这导致一些有实力的国家自行建设,而其他流域内下游国家无力采取相关配套的项目,因此利益受损。这还只是地面上的河流,一些地方涉及地下水流动的管理则更加棘手。

按Serageldin的说法,为了保证在现有技术条件下更加均衡的分配资源,有必要实施国际水资源管理。水资源可能会逐步变得比石油还要有价值,如果有效合作,能够减少浪费、增加价值。例如,欧洲国家正集中力量清理莱茵河水质:水质提升,所有国家收益;但如果只关注水量的配比,就变成零和游戏。

国际管理可以把水资源流动纳入到贸易体系中。如果水资源贸易发达、有利可图,不少地方就会停止开矿,而是种植果树蔬菜保护水源,这样会促进良性发展。

南亚地区有句谚语:“把东西扔进河里容易,再取出来就难了。”这句话不仅形象描述了水的力量,同时也体现了水资源政治的内在逻辑。一方面,国际社会呼吁成立统一的水资源管理机构或机制;另一方面,各国从现实主义的角度出发,尝试获得更多相对收益。

《国际水资源非航行用途法律公约》虽然获得135个国家的签字支持,但仍有35国拒绝批准这一公约。在人们对于水资源的稀缺、水资源治理的重要性普遍有了一定认识的时代,如何实现协调处理地区水资源政治,以实现各方利益最大化,是有趣且关键的话题。

【参考文献】

Timo Menniken, China’s Performance in International Resource Politics: Lessons from the Mekong, Contemporary Southeast Asia, Vol. 29, No. 1 (2007), pp. 97-120

Jonathan Holslag, Assessing the Sino-Indian Water Dispute, Journal of International Affairs, Spring/Summer 2011, Vol. 64, No. 2.

Ramiro Berardo and Andrea K. Gerlak, Confict and Cooperation along International Rivers: Crafting a Model of Institutional Effectiveness, Global Environmental Politics 12:1, February 2012

Water Wars? A Talk with Ismail Serageldin, WORLD POLICY JOURNAL, WINTER 2009/10

Peter H. Gleick, Facing Down the Hydro-Crisis, WORLD POLICY JOURNAL, WINTER 2009/10

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2013年4月26日, 10:00 上午
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分类: 公民博客