李亚强:国家发展与海洋权益


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国家发展 海洋权益   
李亚强  

  
  摘要:人类社会发展史上,海权与世界强国伴生,互为倚重。无海权便无真正的世界强国;而无强大的国力则无法形成和维持强大的海权。随着中国的迅速崛起和周边海洋战略环境的变化,近年来,与海洋有关的话题越来越多地吸引国人的目光。本文将从与海权直接相关的现实问题——“国家发展与海洋权益”出发,探讨海权概念的深层意义以及国家对海洋利益的维护,并由此对中国构建海洋战略和发展海洋权益保护能力提出几点建议。
  关键词:国家发展 海洋权益 和谐海洋
  
  一、海权——生存还是发展?
  
  海权对于国人而言,是一个相当陌生的概念。即使是“专业”研究人员,也有仅凭汉语两词字面的相近,望文生义,将海权(Sea Power)与制海权(Command of Sea)混为一谈。究其原因既缘于“海权”(Sea Power)概念与理论发源于西方,与中国的历史和文化观念相去甚远;也由于海权概念本身就定义模糊,甚至用其“母语”去解释,在不同的语境中也有不同的含义。按照海权理论大师马汉的解释,海权是“依靠海洋或利用海洋而使一个民族强大的所有事情(embracing in its broad sweep all that tends to make a people great upon the sea orby the sea)”[1]。但在论及“海权”(sea power)与“陆权”(land power)之争时,海权的含义又是“海洋强国”。
  陆地是人类的基本生存空间,也是最主要的社会活动空间。就人类生存与发展的客观需要而言,海洋对于陆地始终处于从属地位。世界上并没有哪个国家是漂浮在海上的。就是所谓的“海洋国家”也必须建立在陆地领土之上。与陆地的生存意义相比,海洋准确地说是人类社会的发展空间。但为何会有“陆权”与“海权”之争?究其实质,并非生存空间之争,而不过是发展方式与斗争手段之争。由于在全球海陆分布的总体形势上,各大陆是被海洋分隔开的“大岛”,“陆权”的发展必然受到海岸线的限制,而唯有“海权”,才具有面向世界发展的条件。在立国之本上,囿于本国领土范围的自然经济可以形成“陆权”,唯有大规模向外进取才能产生“海权”。海权国家就是以海洋为主要发展途径谋求富强的国家。因此,海权必须“从属于陆、服从于陆、依附于陆、独立于陆、服务于陆、作用于陆”。“海权”主要服务于国家的发展利益,必须依托国家的综合实力而发展,在相对独立的海洋空间发挥主要功能,并主要瞄准大洋彼岸,为国家的发展谋取战略利益。至于“陆权”、“海权”谁能战胜谁,却不能简单的一概而论,也不能以过分悬殊的实力对比而论。如果以美国对伊拉克或南联盟的军事胜利推断“海权”一定战胜“陆权”,结论必然失之太谬。
  不过,海权的军事意义依然最为人所关注。战争中海权的最大优势在于最大的战略机动自由。但仅凭此并不能完全保证战争的胜利。与实力相近的“陆权”对手作战,“海权”更有利的效能是窒息而不是格杀,是攻击上的战略主动而不是作战上的“胜势”。“海权”与“陆权”之争最早可追溯到古希腊时期的伯罗奔尼撒战争。是役,“海权”败了,其教训也是深刻的。西方学者总结说:“伯罗奔尼撒战争是一个陆上大国同一个海上大国之间的经典对抗。在投身于这场战争时,每一方都希望并预期守己之长,按照一种符合本身强项的方式,以相对较低的代价赢得胜利。在几年之内,事态表明无论哪一方都不可能用这种方式取胜。为了取胜,每一方都学习如何在对方擅长的领域内打仗。”[2]
  在人类历史上,战争是短时的,结果最为辉煌。和平历时较长,却显得平淡无奇。如果说战争是社会发展中的“突变”,其导致变化的能量必须在较长的和平时期逐步积聚。要夺取战争的最后胜利,必须要在和平时期谋求尽快的发展。因此,尽管在和平时期,海权并不如战争条件下耀眼夺目,但却具有决定未来战争胜败的决定性意义,也就无可避免地需要海洋权益。即在和平时期,海权的体现与实现就主要凝结在海洋权益上。
  
  二、如何认识海洋权益?
  
  海洋权益的概念虽是现代社会的产物,但其代表的海洋观念却反映出人类对海洋的认识与利用程度,主要取决于科技进步、时代变化、国家发展等因素,以下将对此进行具体分析。
  科技进步。海洋活动既很“传统”,又很现代。从古至今,世界各沿海地区在海上就有广泛的“行舟楫之便”、“兴渔之利”,一艘舢板、独木舟也可以“出海”捕鱼。航海技能更多地是经验积累。在现代,海洋科技已被公认为是一个高科技的重要领域。大规模海洋活动所必需的不仅是庞大的船队和舰队,还需要导航、气象、通信、海洋监视等卫星服务和先进网络的支持。仅就造船而言,不仅需要庞大的冶金与机械加工行业,更需要先进复杂的综合科学技术。科技进步使人类的海洋航行、开发、控制能力不断增强,对海洋的认识不断深化。海洋权益的概念从模糊到清晰、从习惯到立法、从追求绝对权利到合法享有、从只关注航行自由单项权利到全面界定权益,从开发、利用到保护海洋,从早期依靠舰炮射程确定领海宽度到根据科学数据确定权益范围,其发展脉络顺从于科技的发展。
  时代变化。海洋是人类的第二生存空间,其对人类社会的影响与意义随时代变化而不同。奴隶时代的古罗马法认为海洋同空气一样是大家共有之物;而封建时代以海洋割据为特征,葡萄牙和西班牙以教皇谕旨为据瓜分世界海洋。葡萄牙和西班牙对海洋的瓜分行为,从实际意义上看更多只是最强海权的象征,而非实际能力的认定。各国既没有足够的能力实现对世界海洋的控制,多数国家也没有在全球范围内利用海洋的诉求,海洋的重要意义远未达到影响世界的程度。真正的世界大国、特别是海洋大国直到近代、资本主义制度出现并确立其统治地位之后才出现的。其时,全球性活动逐步成为整个国际社会的需要,海洋开始具备真正的全球性意义。一旦海洋具有广泛的国际意义,就必然产生普遍的海洋国际关系,就需要确定海洋权益的国际法基础。格老秀斯在 17 世纪最初提出海洋自由原则,并成为资本主义时代最基本的海洋行为准则。随着时代变化,国际政治日趋民主化,各国的国际地位越来越趋于平等,这些均赋予海洋权益的法律依据。1982 年,第三次联合国海洋法会议通过的《联合国海洋法公约》明确规定了国家的海洋权益。当前,新科技革命使人类社会产生了世界性的全面进步,实现了真正意义上的经济活动全球化。对资源的利用、对市场的需求、对海运的依赖程度日益增大,使海洋具备真正的全球性意义。二战后,各殖民地国家纷纷独立、以联合国为代表的大批国际组织逐步建立,国际政治民主化已经成为国际政治发展的大趋势,各国的国际地位越来越趋于平等。尊重独立、主权与领土完整已成为基本的国际法准则。信息技术的迅猛发展日渐强化了各种新闻媒体的作用,特别是互联网催生了新的信息传递方式。信息的流通已经不再受到时间和空间的限制,信息传递与现实行动间的时间差急剧缩短,对社会舆论的生成、演化、发展产生了巨大的变革,已基本形成舆论影响信息化。海洋权益斗争的信息得以迅速传播,并深刻地影响着各国政治、经济、甚至政局。
  国家发展。一个国家在不同的发展阶段,对海洋的需求大为不同。不论是农耕民族还是游牧民族,都不具备发展海权的内在动力。在自然经济状态下,对海洋的探索与开发通常只是个别事件、自发行为。即使像古代中国这样的封建大国,虽有郑和下西洋的远航壮举,却缺乏符合社会发展规律的内在动力,没有海权的持续发展,没有从海洋获取促使国家经济腾飞、社会发展跃变的战略利益。然而,当国家告别了自然经济,开始大规模工业生产,形成发达的商品经济,追求规模效益,开拓更大市场后,获取更多资源则成为必然,亦即产生了发展海权的客观需求和自觉行动。同时,国家发展还为大规模的海洋活动提供了必要的经济与技术支持。以此为基础,才能形成发展海权的实际能力。离开了国家发展谈海权无异于一句空话。美国立国后多年奉行孤立主义,在大洋上也有过“劫掠船”的行为,并长期满足于维持沿海防卫能力的海军力量。美国海军实力与英国相比曾处于“毫无希望、荒唐可笑的劣势”[3]。直到 1910 年,美国才开始大力发展远洋海军,其时美国稳居世界第一经济大国的地位已有十多年!苏联早年也曾经支持沿海国家扩大权益范围的主张,但从 20 世纪 60 年代后转向限制主权国家的管辖范围。原因很简单:适应与美国全球争霸的需要,继而满足苏联海军远洋活动的需要。
  
  三、海洋权益平等不平等?
  
  作为现代海洋法规的基本文件,《联合国海洋法公约》确定了国家管辖范围的内水、领海、毗邻区、专属经济区、大陆架、群岛国制度、国际海底区域的法律地位,以及公海自由、无害通过的航行原则。海洋权益是现代国际法赋予所有濒海国家的平等权益,甚至内陆国家也享有一定的海洋权益。如《联合国海洋法公约》建立海洋法律秩序的目标“将照顾到全人类的利益和需要,特别是发展中国家的特殊利益和需要,不论其为沿海国和内陆国。”[4]又如在规范海洋权益最重要的航行权利等内容方面,不论是公海自由、他国在专属经济区的权利及领海的无害通过权利等诸方面,《联合国海洋法公约》明确规定沿海国与内陆国都拥有同等的权利,甚至专设部分明确内陆国有“出入海洋和过境自由”的权利[5]。虽然法条如是说,但各国根据自身条件、战略环境的不同,对国家的利益、安全和海洋权益的关注点大为不同,在不同的发展阶段其关注点也大为不同。
  在现代国际活动实践中,海洋权益对于不同的国家具有不同的实际意义。大国和小国、强国与弱国、发达国家与发展中国家对海洋权益的认识、享有与维护有很大差别。小国、弱国、发展中国家更注重生存利益,非常看重海洋权益的保护效用,通过强化管辖权利、扩大管辖范围增进国家安全。而发达国家、特别是世界大国则无生存之虞,往往更偏重于海洋权益对发展的促进作用,更多地趋向弱化主权权利。世界大国拥有最强大的综合实力,掌握着最先进的海洋科技,能够最大范围地控制世界海洋,从而对海洋权益有最多的话语权、最充分的享有条件、最有力的保护程度,并主导着国际海洋秩序。对世界大国而言,海洋权益是大国地位的保证,也对其主导的国际秩序具有“生存利益”的重要意义。对于弱小国家而言,海洋权益更多的是一种口头上的尊重。在一般意义上,世界大国能够最充分地享有和最大限度地维护其海洋权益。而弱小国家自己对自己的专属经济区都缺乏管理能力,甚至连自己的领海内发生了什么事情都难以及时准确掌握,更无力关心大洋深处的情况变化。《联合国海洋法公约》所体现的国家意志不是某一国的,而是各国的协调意志,可以说是斗争的结果,也可以说是妥协的产物。美国、苏联等海洋大国坚持1958年联合国《公海公约》的各项规定,特别强调“公海自由”,而广大发展中国家则主张限制部分权利。[6]前者趋向弱化主权国家对管辖海域的主权权利,后者则主张强化自己的主权权利。
  
  四、应如何维护国家的海洋权益?
  
  在当今国际社会中,围绕海洋主权权益的纠纷相当广泛地存在。不论是发达国家或发展中国家,不论当事国是否盟国或对手,概莫能外。事实上,按照《联合国海洋法公约》的规定,各沿海国家可以拥有200 海里专属经济区和不超过 350 海里的大陆架。因此,任何同濒一个海域、且海岸线之间的距离小于 400海里的两个国家之间,都存在海域划界问题。海洋权益争端是难以避免的,且争端的解决难度甚大,世界上有 2/3的海洋权益纠纷未得到有效解决。但是,存在问题并不意味着一定就会引发危机与冲突,关键在于如何认识问题和用什么方法解决问题。当今的时代不应是强权政治的时代,解决国际争端也不能只是比拳头、比肌肉。在某种意义上,维护国家海洋权益斗争远较赢得战争更为复杂,需要处理好以下主要关系:
  一是主与次的关系。对于国家生存与发展的全局而言,维护海洋权益只是很小的局部,甚至远不是“海权”的全部。比起战争与和平之类的“国之大事”,其重要性似乎根本无法相提并论。维护国家海洋权益需要区分斗争的主要方向与次要方向、主要对手与次要对手、主要矛盾与次要矛盾,避免局部的利益冲突严重干扰国家安全与发展的大局。
  二是大与小的关系。海权所谋取的是战略利益,而不能只把目光盯在“渔”、“盐”之类的蝇头小利上。在维护海洋权益斗争中,需要将原则性与灵活性相结合,允许它人说“不”,允许它国在非核心利益上闹别扭。(点击此处阅读下一页)

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