张国宝：电改十年的回顾与思辨

张国宝：电改十年的回顾与思辨

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● 张国宝  

　　
　　2002年进行的电力体制改革已经过去了10年。
　　10年间，电力工业飞速发展，装机容量从2001年的3.386亿千瓦，增加到2011年的10.5亿千瓦，2012年将突破11亿千瓦，很快就要赶上美国，成为世界上电力装机容量最大的国家；电网从六大区域电网基本互不相连到形成包括西藏和海南岛在内的全国联网。但另一方面，对电力体制改革是否成功仍争议不断。
　　1999年我开始任国家发展计划委员会（下称“国家计委”）副主任，分管能源、交通、工业、高新技术等产业，责任所在，有幸在时任国务院总理朱?基、国务院副总理吴邦国和国家计委主任曾培炎三位同志的直接领导下，参与了电力、民航、铁路、电信这四个被社会认为是垄断性行业的改革方案设计，作为过来人、亲历者，我有责任把这段历史记载下来。
　　
　　发电企业：“一拆五”并引入多种所有制形式
　　
　　上世纪90年代末，相对民航和电信改革而言，要求对电力体制进行改革的呼声很高。
　　过去政府管理经济的架构，很大程度上受到苏联的影响，设置了很多专业性的工业部门。随着中国经济体制改革的进行，众多的专业部门被撤销归并成几个综合性的管理部门。改革之后，许多专业性的部门没有了，相对集中和精简了。其中有一些专业部门变成了企业，这些企业既管了一些企业性的事情，但又继承了原来部门政府管理的部分职能，电力也是这样。过去的电力部演变成了国家电力公司，仍然行使部分政府行政管理职能，也有企业管理职能。
　　回过头来看，这可能是我们改革进程中一个非常重大的步骤，也是一个阻力比较大的步骤。当时有这样一种说法：庙里有这么多的菩萨，你光把菩萨请走了还会有其他的菩萨来，所以要先拆庙后搬菩萨。你想想，那个时候涉及了几十个部委的动作，涉及到的人数我没有详细的数字，估计起码有好几万人，这么大的改革，需要很大的魄力。
　　部委撤并改革后，第二步便是对一些已经变成公司，但是又兼有行政管理职能的机构进行进一步改革，首先就是电力、民航、铁路和电信部门。
　　如果让这些部门自己改自己是很难的，所以需要一个综合部门设计改革方案。这任务落到了国家计委头上。曾培炎同志当时任国家计委主任，他当改革领导小组组长，我当副组长，因为当时这四个行业都是我分管，体改办以及被改革的几个部门的同志也参加了改革领导小组的工作。
　　当时对电力体制改革比较有共识的首先是政企分开，把政府的职能从原来的国家电力公司里面剥离出来放到政府部门里面去；第二个是改革的模式，大家比较统一的看法就是厂网分开。发电企业和电网输配业务在改革之前均属于国家电力公司，把原来属于国家电力公司的发电企业剥离出来，不再垄断，不再由一家公司办电，而是允许多家办电，多种所有制办电，引入竞争。
　　多家办电实际上是两个步骤：一个步骤是把原来国家电力公司所属的发电企业剥离出来，但不是一家发电企业，而是组成了5家发电企业。5家可以相互竞争，根据你的服务，根据你其他方面的能力来进行竞争。另一个重大的步骤是，原来国家电力公司范围以外的发电企业也允许参与竞争，就是多种所有制都允许参与到发电领域中来，包括外资以及中外合资、民营企业，也包括非电力部门的企业来办电。例如香港华润、台湾地区的台塑，煤炭行业的神华、同煤集团，民营的协鑫、珠江，地方投资主体的河北建投、江苏国信等都办了一些电厂。估计现在发电企业上百家都不止，而原属于国家电力公司的五大发电公司所占发电容量的比例连一半都不到，这标志着多种所有制都允许参与到发电领域中来，形成了多家办电的竞争格局。
　　
　　电网成改革焦点：全国“一张网”还是“多张网”？
　　
　　电力改革过程中，遇到不少难题，难题之一便是电网怎么办？
　　有人提出电网也可以引入竞争，类似于把发电变成五大公司一样，要把电网变成几个公司。曾经有过设想，按照原有的6个电管局（即东北、西北、华北、华中、华东、南方），把这6个电力大区变成六个电网公司。
　　但是也有人提出，就算你把它变成了6个电网公司，在任何一个电网公司的管辖范围内它还是一家。例如东北电网，在东北地区内，也不可能把南方电网的电送到东北去跟它竞争，所以在它的范围内还是自然垄断，只是这个自然垄断的范围从全中国变成了某一个区域而已，所以有人认为这个改法不行，主张电网不能拆分，应当是全国“一张网”。
　　电力改革碰到了很大的阻力，电力部门和其他部门的一些同志对厂网分开，还要拆分电网觉得挺心疼，难以接受。新中国成立以来都是这样的体制，并且发展成现在这样一个有相当规模的电力工业，现在给拆了，心里不好受。但是这些同志也不好说什么，因为社会舆论都认为应该要进行政企分开和厂网分开，这已经是大势所趋。
　　不过，在此基础上再进一步把“网”分开的意见阻力就大了。最后归结起来电力体制的焦点是：到底全国是“一张网”还是“多张网”？
　　高层也有不同看法，有主张“一张网”的，也有主张“多张网”的，电力体制改革到了具体方案设计的阶段，遇到了很大的难题。国家电力公司是被改的对象，比如说厂网分开直接关系到电力公司的拆分，不仅仅是发电企业分离出去，还有电网公司拆不拆的问题，这要比现在想象的复杂得多。改革是大势所趋，但你说一点想法也没有也是不可能的，这是事实。
　　当时组织上让我去找高严（时任国家电力公司总经理）谈过一次，他没有当着我的面说不同意或者表现出对改革有抵触，但只寒暄了几句就推说身体有病，让别人和我谈。你说他心里痛快吗？他不会愿意电力被进一步拆散。有这样认识的不只是几个人。
　　为了形成改革共识，当时组织人去国外考察，借鉴其他国家的电力管理体制经验，举办了很多国内外的研讨会和座谈会。电网能不能拆开，成了当时电力体制改革方案能不能出台的一个焦点问题，社会上也很关注，大家提出了各种建议。有主张分开的，也有主张不能分开的，各抒己见。我们搞过很多大的研讨会，也请了很多国外的咨询机构和能源机构，比如高盛、美国剑桥能源研究所都来过，别的一些国家也介绍了他们电力管理的经验。
　　大多数的研讨会我都参加了，我看研讨会的模式都基本一样，张三这么说，李四那么说。现在回忆起来，我觉得全世界各国电力管理模式没有哪个是完全一样的。并不是说某个模式大家公认是最好的，每个国家都能遵循的模式是没有的。包括西方国家，英国模式和美国的一样吗？英国模式和法国模式一样吗？日本模式和英国的一样吗？都不一样。
　　当时各种意见鱼龙混杂，包括投行也纷纷来做工作，比如高盛、摩根士丹利等，他们好像很懂行，告诉你应该如何如何，实际上他们是想以后帮助这些企业上市，更主要的是在寻找商业机会和经济利益。现在回想起来，某些投行只是揣摩中国领导人的意图，如果领导人认为“一张网”好，他就往“一张网”说，如果领导说“多张网”好就往“多张网”说，其实他们并不懂。为什么他们不懂？不是他们没有这个知识，正如我前面说的，全世界没有任何一个电力管理模式是完全一样的、可以借鉴的，都是各有特色，也各有利弊。
　　
　　江泽民总书记亲自过问并要求：”compromise”
　　
　　由于在电网问题上争议很大，电力体制改革搞不下去，江泽民总书记也亲自过问电力体制改革：为什么到现在还没有改成？到底有什么阻力？分歧在哪里？他直接打电话给曾培炎同志，当时我就在旁边。
　　曾培炎同志如实报告了电力体制改革设计方案中的一些意见，实际上最后就集中到“一张网”还是“多张网”的问题上了。江总书记听了以后，说了一句英语“compromise”，大概的意思是要把这两种意见相互妥协，再协调一下。
　　为什么后来变成了国家电网和南方电网？由于当时已有从天生桥（编者注：天生桥水力发电总厂，位于贵州省兴义市）向广东送电，有了从西南部往广东送电的雏形。在电力体制改革之前，实际上已经开展了一系列西电东送工作，在此基础上，已形成了云南、贵州、广西、广东联网的雏形。所以说后来形成的国家电网、南方电网是各种意见，包括高层领导意见协调统一的结果，也是根据当时中国电网的状况作出的决定。
　　
　　朱?基总理发话：向广东送电1000万千瓦，做不到我辞职
　　
　　曾培炎同志在《西部大开发决策回顾》一书里面回忆说，电力体制改革的主要背景是二滩（编者注：即二滩水电站，位于四川省境内）弃水，还有就是西电东送。
　　2000年夏天中央政治局在北戴河召开会议。李长春同志当时任广东省委书记，提出由于改革开放，广东的经济发展迅速，缺电问题已成为制约广东经济发展的瓶颈，要求在新的五年规划中，为广东新增1000万千瓦电力。
　　讨论中，到底是在广东建1000万千瓦，还是从贵州、云南向广东送1000万千瓦？时任国务院总理朱?基同志极力主张：广东不用再建这么多电厂，要搞西电东送，由贵州、云南向广东送电1000万千瓦，也是对西部欠发达省份的支持；并且说了：如果做不到我总理辞职，还对时任国家发展计划委员会（下称“国家计委”）主任曾培炎说：你这个计委主任也辞职。这个意见最后在政治局会议上达成了共识，包括江总书记也同意按照朱?基同志这个意见办。
　　这个会我没有在现场，曾培炎同志在会场，我住在国家计委在北戴河的培训中心，曾培炎同志把会上的内容向我介绍了，说要马上做方案。按照这个意见，具体落实向广东送电1000万千瓦的方案。当天晚上我没有回北京，就和培炎同志草拟文件。
　　时任全国人大常委会委员长李鹏同志在会上提出了一个建设性的意见，因为担心短期内向广东送电1000万千瓦有困难，即使在贵州或云南建水电站可能也来不及，李鹏同志提出，把三峡的电一路直流送往广东。三峡的输电方向是早定的，华东和华中是三峡电力的消纳地，以前没有考虑过把电送到广东，这是这次会议上定的。
　　那时候已经开始进行三峡输电（即“三常线”，三峡到常州）的招标。我们把三峡到广东这条“三广线”加进去，变成了两条正负500千伏直流输电线路，打捆拿去和ABB公司统一招标谈判。
　　这一意见很快被大家接受，这跟二滩水电站有一点关系。二滩水电站的建成正好是我国经济受亚洲金融危机影响的低谷时期，那个时候电力的需求并不是非常旺盛，二滩的电送不出去，那时每年都要开一次会，讨论怎么把二滩的电消纳掉，但是消纳不掉，没人要，到了丰水期的时候，计划外发的电一度只有2~3分钱。如何让二滩的电送出来，经研究后来修了一个“三万线”，从三峡到万县用50万伏交流联起来，让“川电出川”，想办法把四川的电送到华中、华东。
　　二滩这件事说明了我国电力需要在更大的范围进行配置。原来川渝和华中电网是不联的，川渝是一个网，华中是一个网，由于建了“三万线”，才把川渝电网和华中电网联成了一个同步电网。三峡的电当时同样有这个问题，不像现在，三峡电现在谁都觉得好，以前三峡电分给谁谁都不要。
　　我当时主持分电，具体由电力处处长王骏和郝卫平同志做方案。找重庆谈，重庆说千万不要分给我，你看我们重庆为三峡建设移民做了这么大的牺牲，你还要给我。找湖北也是同样，我湖北水电这么丰富，我不要。当时的分配是沿江都有份，包括河南、安徽、江西都是属于分电的地区，河南说我有这么多煤，我以火电为主，三峡电就不要给我了。找江西、安徽，他们说我们是农业省，经济欠发达，也不要这么多电。只有江浙沪没有说过这些话。
　　因此三峡电往广东送，在当时情况下是非常正确的选择，现在倒过来看也是正确的事，使三峡的电在更大的范围内进行消纳，如果没有这个改变的话，就只能沿着长江把它消纳掉。方案还包括了离广东很近的湖南鲤鱼江电厂，上马扩建两台30万千瓦火电站，直送广东，一共凑足了1000万千瓦，满足了广东的目标，于是就弄了一个文，通过发改委的审查，报国务院批准，这就是西电东送的南线方案。
　　这个西电东送方案发生在电力体制改革之前，从云南、贵州向广东输电的任务肯定是落到了云南、贵州、广西、广东电网的头上。当时云南、贵州、广西电网归国家电力公司管，广东是地方电网，合起来有了南方电网这个雏形。所以议论到电力体制改革的时候，就和2000年以后决定往广东送电1000万千瓦有关，这是形成南方电网的基础。提出搞两个电网，也是对主张电网不拆分的意见进行吸收，既没有以前讲的“六张网”，也不是“一张网”，确实是一个折中的意见，过去争论的两种意见都吸纳了一部分。
　　
　　广东、海南两省领导曾想不通
　　
　　这个方案出来以后，高层基本上认可，但不是没有阻力，花絮非常多。(点击此处阅读下一页)

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