何帆 张宇燕等：中国应如何参与国际经济规则制定？
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● 何帆 张宇燕 等
改革开放以来，中国日益融入国际社会，不仅承认了一批以前中国政府签署的国际公约，还主动签署和批准了一些新的国际公约。进入21世纪以来，中国已经逐步从国际经济规则的接受者，向着国际经济规则的影响者和制定者角色变化。总体来看，中国从接受及参与国际经济规则制定的过程中获得了很多好处，但也越来越多地感受到来自国际经济规则的约束。特别是一些国家经济规则由发达国家主导制定，受经验、议题设置能力及政治经济实力的限制，中国的利益受到潜在的威胁，往往在签署相关协定之后才发现处于越来越被动的局面。为此，需要对中国参与国际规则的情况作总结、梳理和研究，以便未来能够更加主动地参与到国际经济规则制定中去。
当前的国际经济规则总体上对中国利大于弊，弊大于利还是利弊相当？对这个问题的回答，关系到中国未来的国际行为的战略调整。如果总体上利大于弊，中国应致力于进一步融入和适应、进而修补和完善现有国际经济规则体系，防止其出现根本性的变革。如果弊大于利，中国应秉持消极例外主义或孤立主义的立场，置身事外、埋头发展，进而伺机颠覆或变革现有国际经济规则体系。如果利弊相当，中国可以选择有限参与国际规则或机制，一方面学习国际规则的制定方法，倒逼或推动国内改革，另一方面在参与国际规则时增加扩大自身影响力，伺机修正或改革国际规则，将对中国相对不利的非中性制度转变为对中国相对有利的非中性制度。
现有的研究对上述问题的回答并不一致。一些研究认为总体上对中国利大于弊，中国是现有规则体系的受益者和适应现有规则的示范者，本身也在鼓励古巴等国家经济自由化、融入国际规范和开展改革。从中国与其他国家签订双边投资协定的情况来看，中国完全赞同当前保护FDI的国际自由机制，已经成为这一机制下重要的全球成员，认为中国与当前全球FDI治理的主流立场是相容而非相斥的。但另一些研究则认为，中国正在通过政府的政策和行为破坏现有规则，维护中国不断扩张的国家利益并增强中国在世界上的地位，随着世界领导权的转移，当前全球治理的规则也会因此而重新设计。这意味着中国从根本上是不满于现有规则的，正在通过隐秘或公开的手段，不断冲击现有规则，使其发生变化。
出现相反的看法，是因为上述研究立足于个别政策或规则的精细研究，缺乏对中国参与国际经济规则的宏观状况和长程经历作全局性和历时性的透视。本研究试图弥补这一缺陷，在此基础上，提出对中国参与经济规则制定所要考虑的原则的建议。
一、中国应注重本国行为与国际规则间的相互影响
国际政治经济格局的主要不确定参数是：当前规则的主要制定者美国衰落了吗？中国会作为未来规则的主要制定者吗？
美国衰落就像世界末日，总有人预测却一再被推迟。1988年时就有学者感叹“现在是1950年代以来，美国衰落论的第五次浪潮的顶点了”①。那个时候，最可能取美国而代之的国家是日本。但是随后，日本失去了十年、二十年并且直到现在仍在失去下去。而美国，依旧屹立不倒，是世界唯一的超级大国。另一个可能取代美国地位的经济体是欧盟。欧元的出台让欧洲一体化成为区域合作的典范，欧盟也的确超过美国成为世界第一大经济体。但是欧洲主权债务危机将缺乏财政联合的货币一体化所具有的脆弱性暴露无遗，欧洲经济的恶化正在腐蚀欧元和货币联盟的政治基础，希腊退出欧元区的风险正在上升，欧元区崩溃也由小概率事件变成被严肃分析的对象。有美国学者认为，没有哪个伟大的帝国像今日的欧洲这样迅速而断然地滑向崩溃，这将证明美国自由市场制度的优越性。“欧洲正在崩溃，中国步履蹒跚，印度和巴西正在开全面自由市场改革的倒车，我们成了最后的稳定增长的经济体。新的美国世纪正在到来——欧洲，以及世界其他地区，最好能为此做好准备”②。
第二个问题取决于中国为代表的新兴经济体的增长可持续性。一些美国经济学家认为中国的增长将持续下去，未来二十年内中国将恢复近代衰落之前的荣光，GDP占世界GDP四分之一（美国只占12%），到2030年贸易额将是美国的两倍，中国将再次成为世界的领先者和主导者③。一些投资公司在2003年预计中国GDP将在2041年超过美国，到2008年它把中国超过美国的时间提前到2028年。2009年，《经济学人》信息部预计中国在2021年就可以超过美国。
但上述看法并非没有争议。反对者认为，对中国的增长趋势做线性外推是不合理的。一则中国可能难以保持之前的高速增长，再则当前全球金融及经济危机中的未知因素太多，中国能否完全避免其影响还未可知。无论军事、经济还是软实力资源，中国要赶上美国还有很长的路要走。中国会面临严重的人口老龄化和经济发展放缓的问题。他们认为，中国国内一些人误判了形势，过于乐观，要求放弃邓小平提出的“韬光养晦”的策略，采取更加强硬的对外政策，这将影响中国与包括美国在内的外部世界的关系，使中美两国的合作变得更加困难。这将让中国发展的外部环境恶化。除此之外，国内政治变动、环境恶化、公共卫生问题等都可能影响中国增长的可持续性，让中国在走向世界第一的过程中折戟沉沙④。
对此，我们的基本结论是：第一，随着近年来中国的快速崛起，“一超多强”这一后冷战时期的国际实力结构开始趋于弱化。美国作为世界唯一超级大国的地位在未来五年内不会改变，但其优势程度日益弱化，主导和控制世界事务的力度下降；多强分化明显，中国从多强中脱颖而出，延续不断崛起的态势。第二，未来五年，世界主要大国之间的战略关系仍将呈现合作与竞争并存的局面，但可能出现阵营分界的趋势。这主要是因为中国的崛起会迫使其他大国考虑“选边站”的问题。第三，在未来五年，由于“一超多强”格局的弱化，美国主导世界的地位相对下降，但是包括中国在内的现有其他大国既无力弥补美国的领导地位，也建立不起一个集体领导的结构，现有的国际组织无一能为国际社会提供强有力的领导。基于以上判断，未来五年之中，美国通过规则而非强制力施加影响的可能性上升，中国通过规则来参与全球治理的机会也在增加。中国应更加注重本国国际行为与国际规则之间互动关系的研究与把握。
二、国际规则的分类及中国参与规则的分布情况
（一）公司治理型规则与成员治理型规则
公司治理型规则主要适用于IMF及世行、亚行等组织的运作。其特点是以认缴份额为基础的投票权为基本决策工具，在重大决策上设置85%的绝对多数同意通过机制。成员国主要权利大小依据其所缴份额比例的外汇，份额既反映一国经济实力，也决定该国在国际组织中的权利和义务。与份额挂钩的投票权直接影响到这些组织的决策及特定规则设置，如总裁、行长选择等从治理结构到技术操作层面等诸多事务。IMF在2010年已经提出份额改革计划，但遭遇阻力，至今未有落实，中国仍处于第六位。而世行尽管已经在2010年实现了投票权改革，中国份额上升至第三位，但是美国依然占据16%的投票份额，具有一票否决权。联合国安理会则采取了一种特殊的公司治理型规则，常任理事国拥有一票否决权。
更多国际机构采取了成员治理型规则，即各成员（国）拥有形式上平等的权利和义务。例如，世界海关组织、国际民航组织、世界旅游组织，等等。国际劳工组织的组织结构较为特殊，虽然是以国家为单位参加的政府间国际组织，但实行独特的“三方代表”原则，即各成员国代表由政府、雇主组织和工人组织三方代表组成，各方均有平等独立的发言和表决权。尽管成员治理型规则形式上保证了各成员单位之间的平等，但由于发达成员在核心技术、经济发展水平、金融体系等方面具有优势，它们往往能够让规则最终更有利于自己。例如，在国际标准化组织之中，发达国家的技术优势就能够让它们主导相关国际标准的制定，推行其技术标准、管理理念和经济规则。
（二）正式规则与非正式规则
正式规则即那些明确定义、明文规定的规则，其特点是公开透明、共同遵守，如IMF和世行的投票权等均属于正式规则。非正式规则则是那些没有明确规定，但实际被认同的行为规则，例如在IMF总裁和世行行长候选人的产生国，以及“企业社会责任”之类的规则等。
正式规则和非正式规则可能出现变化。正式规则的变动来自外部的动议，需经历议事程序加以重新定义。而非正式规则的变化则取决于环境和情况的变化，以其内部的自发性变化动力为主。正式规则和非正式规则也可能相互转换。当非正式规则被认同，其上升成为正式规则的可能性很大。如20世纪末一些西方跨国公司提出了“企业社会责任”的新概念，最初只有公司自身一些约定俗成的规范。2000年，联合国正式启动“全球契约”计划，号召全球企业遵守在人权、劳工标准、环境及反商业贿赂方面的十项基本原则，这样就把原来的隐性规范正式化了。
从已有经验而言，西方国家更倾向于制定正式规则，而亚洲国家则更容易建立和接受非正式规则。大体而言，正式规则更具有效率，适宜用于大型组织的管理。而非正式规则则更为灵活，更能适应环境变化。
（三）硬规则与软规则
硬规则是指那些具有强制约束力的规则设定，要求尽可能遵守；软规则或软要求往往不做硬性规定，只是给予建设性建议或自愿参与的要求。硬规则往往作用于那些无需考虑差异性的领域，具有一定的普遍性特点。软规则往往使用于需要考虑国别差异的领域，个性大于共性。
典型的硬规则如：世行的优惠资金分配政策、巴塞尔委员会发布的银行监管国际标准、WTO谈判中达成的协议、知识产权组织所管理的国际条约等等。理论上说，违反这些规则，将会遭到惩戒。典型的软规则如：IMF的汇率监督机制、IMF的国别金融部门评估机制、每5年1次的FSAP评估、FSB同行评估及不合作国别评估、IMF的SDDS和GDDS数据建设、国际证监会组织的《证券监管目标和原则》、国际保险监督官协会提供的全球统一的基本规则框架等。
需要注意的是，发达国家往往通过自身的知识和权力的优势，让一些针对自身的硬规则“软化”。例如，《京都议定书》和《联合国气候变化框架公约》对发达国家量化减排和技术转让作出了规定，但发达国家提供的官方发展援助明显低于承诺水平，在技术转让上以知识产权保护等名义设置重重障碍。对此，发展中国家缺乏强制执行的手段。
（四）普适性规则与条件性规则
所谓普适性规则即该规则对所有成员国均适用，采用统一的标准或分析框架。条件性规则设置则以规则服务或限制的对象为主要考虑，并不具备对一致的一般性约束效果。
总体而言，IMF针对全球金融稳定的规则更倾向于普适性，但具有明显的西方分析逻辑，如强调自由市场、透明公开、减少干预，等等。世行则主要为发展中国家服务，其规则设定也往往以发展中国家为主要目标。
普适性规则如：世行的项目安全保障政策、世行的项目管理程序与制度、WTO一般贸易规则、WTO原产地规则、金融行动特别工作组（FATF）的制定反洗钱标准，以及国际标准化组织、世界海关组织、国际民航组织、国际海事组织、世界旅游组织等专门功能性组织的相关规则等。条件性规则如：世行的优惠资金分配制度、世行的低收入国家债务可持续性框架、WTO框架下对于反倾销规则中区分是否为“市场经济国家”、WTO的《补贴与反补贴措施协定》、APEC的《茂物宣言》、环境保护领域的《联合国气候变化框架公约》等。
“共同但有区别的责任”实际上是强调以能力差异为基础实行有条件的责任分配。对中国这样迅速发展中的大国来说，一方面，立刻遵循普适性规则，可能面临难以承担的成本；另一方面，过于强调条件性规则，又可能在迅速发展过程中越来越被动。因此，既需要明确目前的实际需要，同时也需用发展的眼光看待规则设定，不能过于拘泥于现阶段的静态需求。例如IDA的发展援助贷款仅适用于人均GDP低于1175美元（2010年标准）的国家，超过该标准以后意味着IDA将不再提供优惠贷款计划；而世行针对中等收入国家的贷款则要求借贷国的人均GDP在1006美元至12275美元之间（2010年标准）。又如，《WTO协定》对于发展中国家条款可分为两类：一类是主动型条款，即成员“自称”为发展中国家，在制定国内经济和贸易政策时自主享有《WTO协定》给予发展中国家的灵活性；另一类则是被动型条款，即一成员认定某些成员为发展中国家，并在其贸易政策的制定和实施中给予这些成员以更为优惠的差别待遇。
（五）中国参与国际规则的分布
按照未加权方法（这种方法将不同国际组织的重要性体现了出来）计算，(点击此处阅读下一页)
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