安娜 : 中国特权制度亟待改革

Screen shot 2013-05-28 at 3.07.08 PM在中国,特权政治已经形成了“城堡政治”。有学者指出,特权制度不改革,中国的政府和社会之间的关系,正在演变成一场双输游戏。一旦财政危机来临,这个制度最终不得不改,但早改要比晚改好。早改不仅可以避免财政危机,也可以避免政治危机;晚改则有可能导致财政和政治的双重危机,甚至失去改革机会的危机,而演变成革命。

新加坡《联合早报》5月21日发表新加坡国立大学东亚所所长郑永年的文章《中国特权制度亟待改革》。文章说特权阶层存在于每一个社会和不同的政治制度里。受其历史文化和现实政治的影响,每一个社会对特权阶层有不同的定义和看法。在中国,特权阶层往往指那些能够通过公权力(政治权力和行政权力),个体地或者集体地,为自己、自己的家庭与和自己相关的人,获得与其所掌握权力不相配的利益的那些人。掌握公权力的社会群体包括高级公务员、现任政治人物、离退休政治人物,及其他可以用各种方式享受权力资源的群体。

改革开放以来,因为市场经济的引入,特权阶层又要加上掌握巨大资本的群体,无论是国有企业还是非国有领域。在市场经济条件下,资本本来不是特权。但在中国的政治环境中,资本要不属于国家(公权力),要不和公权力密切相关。也就是说,无论是资本的获得还是运作,都和公权力相关。在这样的条件下,掌握资本的群体,在很大程度上可以掌握被资本影响的社会群体的命运。资本特权这个群体很重要,但不在本文的讨论范围。本文聚焦于前一个群体。

在中国,并不难发现,掌握公权力的群体可以获得超越其权力职位的好处。因为他们是掌权者,他们可以自行决定从国家获取哪些好处,获得多少好处。公务员系统比较复杂,有区域差别(东西部的差别,发达和不发达地区的差别),也有等级差别(中央、省、地区和县市等)。但不管如何,级别是最重要的。不管在哪里,只要到了一定的级别,拥有了权力资源,他们便可以追求特权。

文章指出,尽管较之其他同等经济发展水平的国家,中国高级公务员的名义薪水并不高,但这个群体则在众多的领域享受着无穷的好处。他们有方方面面的福利,包括政府住房、政府部门特殊的社会保障、医疗卫生、公车等等。即使在薪水增加方面,这个群体也几乎可以自主决定。近年来,公务员已经数次加薪。正因为公务员这个群体所享受的特权,这些年来,这个领域已经成为社会精英最向往的领域,甚于任何私人和外企领域。实际上,没有一个国家像中国那样,有那么多的人争当公务员。

另外一个群体,即领导群体或者高级干部(包括离退休老干部),则享受着更难以说清楚的特权。这个群体甚至包括他们的家庭,基本上是无需通过市场交易来维持生活的,因为他们所掌握的公权力,保证他们生活的各种所需。货币和现钞对他们来说毫无意义。因为对这个群体所享受的特权没有制度规定,他们能够与时俱进,随着社会经济的发展,可以享受各种新生的特权。对这个群体中的一些人来说,国库就是私人银行。

特权制度的负面影响

文章认为,特权制度对中国社会的方方面面产生着非常负面的影响,郑永年从如下几个方面进行了讨论。

第一,特权政治已经形成了“城堡政治”,使得执政党及其政府官员和社会严重脱节。尽管中国的市场经济已经发展了30多年了,但公务员领域俨然是计划经济模式,所有都是“公”字当头。除了一些底层公务员,这个群体的大多数普遍都不需要在市场上获得所需物品,包括住房、医疗、社会保障、交通、食品等等。

也就是说,他们仍然生活在计划的城堡里面。这使得他们很难了解城堡之外(即生活在市场领域)民众的实际生活。中国在社会政策领域包括医疗卫生、房地产、食品药物监管等改革不力,和掌权者的城堡政治密切相关。

很显然,如果掌权者也必须在市场上购买住房、医疗服务、食品药物等,他们必然尽最大的努力去改革,因为他们可以从改革中获得好处。现在的情形是,因为他们无需通过市场而生存,他们不仅没有任何动力去做改革的努力,反而成为改革的阻力,因为改革会负面地影响到他们所享受的特权。城堡政治使得执政党的合法性快速流失。这是特权的政治代价。

第二,特权具有巨大的财政代价。特权阶层毫不吝啬地消耗着甚至浪费着有限的社会财政资源。在维持特权阶层的供给方面,政府财政面临着越来越沉重的负担。主要有几个原因。首先是公务员队伍越来越大。尽管改革开放以来,中国已经进行了数次行政体制改革,但政府规模不仅没有减少,反而一直在扩大。政府规模扩大的压力在今后不会减少。随着向服务型政府转型,政府规模的扩大不可避免。

其次,离退休干部的规模在急剧扩大。中国领导体制改革,确立了限任制和年龄限制等一些新制度,有效加速了领导层的更新,但同时也在增加着国家的财政负担。离退休高级干部尤其是领导层的群体在急剧增加,而且因为医疗卫生等条件的改善,他们的寿命也在增加。

再次,特权制度从来没有改革过,特权的种类一直在增加。很显然,如果不加以改革,特权最终必然会成为深刻财政危机的一个重要根源。

第三,特权也包含着巨大的社会代价,即造就了社会的越来越不公平。人们可以从三个层面来看这个问题。首先,这些特权群体实际上是有钱的阶层,但现在的制度并不要求他们掏自己的腰包来向市场购买服务。进而,很多特权者即使不需要某种服务(例如药品),但出于自私心理,他们也往往会根据规定而变相地领取这种服务(例如把感冒药换成其他的营养药品),从而造成严重的浪费。这样,真正需要这些服务的公众,尤其是穷人阶层,所得到的资源越来越少。因此,人们说,一个高干多活一年,需要消耗掉多少老百姓的福利。

其次,特权造成了社会机会的不公平。在所有国家,社会服务的均等化的其中一个社会目标,就是要保障给于社会成员差不多的起点。但如果特权阶层享受和消耗掉了大部分公共服务,不仅面对社会大众的公共服务水平很难提高,而且社会机会会变得更不公平。实际上,一些研究已经表明,中国每一年新投入的公共服务费用(主要是社会保障和医疗卫生)的绝大部分,被政府内部的特权阶层所消耗掉了。

其三,社会代价也表现在特权所导致的社会高度封闭性,就是前面所说的城堡政治。城堡政治使得中国社会的流动性越来越小,呈现出固态。流动性减少,当然也影响着机会的平等。

财政和政治双重危机

文章指出,中国必须改革特权制度。中国可以学习其他国家的很多有效经验,因为大多数国家也经历过类似的阶段。如何改革?首先必须对特权有一个现实的认识。从经验上看,特权可以加以限制,但很难甚至不可能被彻底消灭。把特权限制到一个合理的水平应当是改革目标。共产主义从理论上是要彻底消灭特权的,但在实际上创造出高度特权的阶层。这不仅仅发生在在中国,也发生在苏联和前东欧所有共产主义国家。即使到今天,在中国的文化环境中,人人痛恨特权,但人人都向往特权,要想彻底废除特权的革命性和理想化的反特权方式,不会有任何积极的效果,搞不好就是走向反面。

从制度层面来说,有很多制度可以限制特权。首先是社会服务和福利的货币化。无论是对公务员和领导干部,在大大减少非货币化的收入或者服务的同时,实行合理的高工资。其次,逐渐拆掉城堡政治。党政官员可以实行高工资制度,但必须向市场购买服务,就是说去医院看病要付钱,也要花钱到市场上购房、购食物等等。这些制度对执政党来说会有巨大的政治红利,即长期执政。类似的制度可以使得党政官员不脱离社会,了解社会现实;它们也有助于社会对党政官员进行监督,从而可以减少和控制他们的腐败程度。

政府也可以通过开征遗产税、地产税等方式确立一系列新的制度,以有利于社会的健康发展和长远利益,有利于长远的政治利益。中国的“官二代”、“富二代”现在是丑态百出,在很短的历史时间里已经出现了“纨绔子弟”的现象。这种现象在满清王朝晚年出现过,也在欧洲贵族统治时代出现过。欧洲特权政治最后导致了统治阶级“政治基因”的衰落。因此,现代民族国家产生之后,尤其是民主化来临之后,各国都出现了诸如遗产税那样的制度,其目的是为了防止特权的代代相传,延续特权群体的长远利益。

也就是说,不能这辈子是富人,以后很多辈子都是富人。富人家族后代仍然有机会变为穷人,重新创业。同时这样做也改善了社会公平,通过保持社会的流动性,为社会成员创造平等的机会。在亚洲,日本和韩国等也有类似的制度。中国到现在为止还没有类似的制度,如果社会整体不想衰落的话,就必须确立类似的制度。这些制度对社会整体有利,也符合既得利益的长远利益。

更为重要的是特权的社会化。这是西方社会改革的一项主要内容。为什么一些社会群体需要特权,主要是因为社会资源稀缺,因此需要通过公权力来获取特权。但随着社会经济的发展,有可能建设一个覆盖全社会的社会政策体系,包括社会保障、医疗卫生、公共教育和住房等领域。如果这些领域的社会政策建立起来了,特权就变得不是那么需要了,因为无论是特权阶层还是社会,都可以从社会政策获取公共服务。这是大部分西方社会的经验。尤其在北欧社会,因为有强健的社会政策,即使是公务员和政治官员的低工资制度,政府仍然能够维持非常清廉的水平。在社会政策强健的情况下,谁还需要搞权力寻租呢?这是一场政府和社会的双赢游戏。

中国的情况又如何呢?一方面,特权阶层大量消耗甚至浪费着最大量的公共资源,使得社会政策的确立越来越困难。尽管近十年来,政府在社会政策上努力不少,但制度水平仍然极其低下,主要的原因在于没有充足的资源,其中特权阶层又占用了绝大部分。

另一方面,因为社会政策不能得到确立,不仅特权阶层仍然需要继续用公权力来获取额外的服务,社会各个非特权阶层所面临的实际困难越来越大,他们对政府的不满情绪也越来越强。

很显然,特权制度不改革,中国的政府和社会之间的关系,正在演变成一场双输游戏。一旦财政危机来临,这个制度最终不得不改,但早改要比晚改好。早改不仅可以避免财政危机,也可以避免政治危机;晚改则有可能导致财政和政治的双重危机,甚至失去改革机会的危机,而演变成革命。来源:法广

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2013年5月28日, 11:37 上午
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