中国军费开支的“庐山真面目”


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军费开支   
黎雅澹   艾立信  

  
  近年来,中国军费的显著增加引起了西方观察家的关注。对中国军费透明度、增长速度及其意图的批评和疑虑充斥于字里行间。而日前,美国普林斯顿大学研究员黎雅澹和海军学院战略研究部艾立信博士在权威学术期刊《中国季刊》最新一期中撰文指出,中国国防总开支可谓名正言顺,并不像外界想象的那样神秘。
  两位作者首先指出,自1990年以来,中国军费虽然“名义”上以年均10%的速度增加,但如果考虑通货膨胀,“实际”增长率远远低于10%。1990~1999年,军费开支的名义增长率和实际增长率分别为15.7%和7.8%;2000~2009年,分别是16.5%和12.5%;而在2010~2011年间,两者区别更是明显,分别是10.4%和3.1%。毫无疑问,如果观察家只关注名义增长率,那么中国军费预算增加造成的实际影响将被高估。另外,中国军费和财政支出增长与经济快速发展并行不悖,但军费预算的增长率落后于中央和地方财政总预算支出的增长率。最终,军费预算占财政总预算的比重从1994年的9.5%降至2011年的5.5%。这在某种程度上也意味着中国军事现代化从属于经济发展这一中心任务。
  关于军费透明度,外界认为中国政府有意将某些同国防相关的开支排除在外(例如武警、研发和复员补贴预算等),因此中国官方公布的军事支出额实际上被低估了。作者认为,其一,对于何谓“国防支出”,目前国际社会并没有形成一致的定义,这也是中国政府反驳外界批评的一个重要根据。其二,尽管西方发达国家对哪些类别构成“国防支出”已形成共识,但相关国家(诸如美国)也存在类似问题。它们将与军事相关的物资和服务费用置于国防预算之外。因此,正如一些观察家指出,美国军事支出的实际金额同样高于官方披露的数据。其三,作者明确指出,中国的军事透明度与其他东南亚国家及印度相比至少“不相上下”。最后,得益于90年代后期的预算改革及军队逐渐脱离商业运作,中国军事预算越来越透明,官方披露的军费预算数据与实际支出越来越吻合。例如,美国国防部测算2002年中国军费实际支出额是中国政府官方预算数据的3.25~4倍;2010年是2.14倍;2011年则是1.13~1.7倍。英国国际战略研究所(IISS)披露的相关数据也符合这一趋势。
  此外,针对外界对中国发展军事力量的规模与速度的怀疑。作者认为,中国政府已从6个方面给予了回应。第一,增加对中国军事现代化的投资是为了弥补改革开放之后20年对军队的相对忽视。邓小平曾要求中国军队要“忍耐”,因此实际军事支出在20世纪80年代显著下降。如今,作者认为弥补那个阶段对中国军队的有限投资并推动军队现代化建设是今日领导人的重要目标之一。第二,通货膨胀带来的燃油、商品、电力和劳动成本上涨,以及利率和外汇因素是近期中国国防预算增长的主要原因之一。第三,中国军费的增长率与中国经济增长率大致吻合,且如上所言,军费增长率低于政府财政支出的增长率。第四,中国国防支出占国民生产总值的比重(1.4%)低于美国(4.5%)、英国(2.7%)和法国(1.9%)。第五,中国广袤的领土、漫长的海岸线及独特的地缘战略环境促使中国不得不增加国防支出。第六,中国军队的“新历史使命”要求解放军在救灾抗灾及其他非传统安全议题上扮演更重要角色,这意味着解放军需要匹配更多资源来实现这个新使命。总体而言,作者认为上述六个解释不无道理。
  作者认为外界对中国军力迅猛发展的批评经常忽略了中国所面临的复杂战略环境。第一,分离主义运动成为危害中国稳定的内患。第二,中国复杂的周边环境,其中与四个拥有核武器的国家接壤,与印度和不丹存在领土争端。第三,中国同样与周边一些国家存在海洋争端。第四,鉴于上述及其他原因,作者指出中美之间存在紧张的政治和军事关系,是因为只要中国仍是威权国家,那么华府将继续怀疑中国发展军事力量的意图。作者认为,这种战略环境某种程度上反映出中国发展军事力量的意图。短期来看,维护国内稳定,阻止台湾独立,以及发展非对称军事手段巩固对东海和南海的声索权,可能是解放军关注的焦点。与此同时,解放军致力于强化相关能力,使之能够在远离本土的区域开展低烈度的任务。作者指出,近年来北京着力强调这些目标,并且为了实现这些目标,北京正在发展必要的力量阻止美国及其盟友的干涉。
  至于中期和长期目标,作者表明中国的意图并不明显,甚至北京的决策者也无法确定实现这些目标的可能性及其终极意义。但作者认为,如果北京想要发展必要的能力,使之能在远离中国近海的区域发动一场中高烈度的战争,那么势必要求北京大规模增加军事投资。从目前来看,中国军事支出额占国民生产总值的比重相对稳定。如果经济继续增长,那么短期内军事开支仍有可能继续提升。然而从长期来看,军费增长将面临不少阻力,这是因为中国领导人不得不集中精力应付老龄化社会带来的诸多棘手难题。哪怕是军费继续增加,解放军的内在痼疾(诸如设备和人工成本增加及腐败等)同样会束缚整体军事力量结构的优化及其作战能力的提升。因此,作者认为长期而言,中国军事力量的发展速度和规模取决于这个国家是否“健康”和“富裕”。
  总之,作者表明,过去20年来,中国国防支出走势及其军事发展趋势虽然在某些“具体”层面依然不透明,但“整体”来看并不神秘。对于中国领导人而言,军事现代化依然附属于经济发展这个中心任务。北京同样从多个层面有力解释了中国发展军事力量的速度和规模。这些原因基于北京对其战略安全环境和国家利益的评估和预期,以及对预算透明度的独特理解。作者希望国际社会应该鼓励北京继续推动预算透明化等改革,而一旦分析家获得更加准确的新数据,相关研究也应与时俱进。
  
  评点文献:Adam P. Liff and Andrew S. Erickson, “Demystifying China’s Defence Spending: Less Mysterious in the Aggregate,” The China Quarterly, March 2013, pp. 1-26.
  中道网 智库观察员 许少民
  (来源:中道网)

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