何艳玲:“回归社会”:中国社会建设与国家治理结构调适


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社会建设 利益调节机制 国家治理结构   
何艳玲  

  
  「内容提要」市场化改革造成了中国社会的利益多元化和利益分化,在传统利益调节机制失灵和新利益调节机制缺失的情况下,中国社会出现了三大困境:市场化改革与社会不平等,市场化改革与社会不信任,市场化改革与社会不稳定。因此,中国社会建设的实践内涵是实现市场经济体制下的社会主义公平,而构建与市场经济体制相匹配的利益调节机制是中国社会建设的核心内容。要实现社会建设的目标,其关键在于国家治理结构的调适促成强大的利益整合能力、再分配能力与市场规制能力,建立与市场经济相匹配的新利益调节机制。当前对中国社会建设的聚焦,其意义绝不仅在于一系列浮在表面的社会问题的解决,而是整个改革和发展路径的重大变化,即在解决生产力发展水平问题的同时,必须更关注解决生产力发展标准问题,在市场化改革中“将社会带回来”,以此促成真正的社会主义国家公平,让国家回归社会。
  「关键词」社会建设;利益调节机制;国家治理结构;市场经济;社会主义
  
  “社会建设”的提出经历了一个过程:2002年,中共十六大在提出全面建设小康社会的长远目标时,首次提出要使社会变得更加和谐。2004年十六届四中全会,明确提出了建设社会主义和谐社会的目标。2005年胡锦涛在中央党校讲话时强调,要建设“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会。2006年,十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,第一次提出“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性”。2007年,十七大报告将社会建设单辟一节,与经济、政治、文化建设并列,强调要加强以民生为重点的社会建设。2010年,十七届五中全会通过的“十二五”规划建议第八章“加强社会建设,建立健全基本公共服务体系”,从促进就业、调整收入分配、建立社会保障体系、卫生事业改革、人口工作、加强和创新社会管理等六个方面阐述了社会建设的任务。2012年,十八大报告进一步将社会建设与经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设一起确立为“五位一体”总体格局。
  以上表明,社会建设已经成为国家的重要方略。但是,到底什么是社会建设呢?①从中央出台的有关文件来看,社会建设基本上指向的是“以改善民生为重点”;而学者们却认为:在民生之外,社会建设还包括社会结构的调整与建构等内容(陆学艺,2010);在实践中,对社会建设的理解更是五花八门。社会建设的内涵是指什么?社会建设的目标是什么?社会建设如何建?鉴于已经存在的诸多分歧,我们有必要认真梳理这些问题,以望在这一问题上达成更多共识。
  
  一、中国社会建设的实践内涵:实现市场经济体制下的社会主义公平
  
  中国社会建设的提出并非偶然,而是有着非常深刻的实践逻辑,即1949年之后中国现代化逻辑。这一逻辑的核心是:无论是市场经济建设还是社会建设,都与社会主义国家面临的挑战及其应对有关。
  中国是一个后发现代化国家,“后发不仅仅是一个时间概念,而且主要是一个逻辑概念,它的现代化不是源于自身文明的演进,而是源于外部异质文明的输入。它是被早发国家强行拽进现代化的”(陈明明,2009)。近代中国以来,不论是传统帝国的崩解还是现代国家建设的开启,对中国而言都不仅是其自身发展的结果,也同时是世界现代化潮流对中国传统社会和制度全面冲击的结果。这决定了中国现代化历史运动的动力,不仅是内生的,也是外来的,是中国社会对世界现代化历史运动的反应和选择。从各国实践来看,其选择有两种——资本主义或者是社会主义。俄国十月革命的胜利与中国共产党的成立使中国最终选择了后者。但是,从落后生产力直接过渡而来的社会主义中国,遇到的第一次挑战就是:社会主义国家如何才能更快地、更稳地实现人民富裕,并建立与资本主义国家的比较优势?这次挑战的实质关乎社会主义国家的生产力发展水平,其核心为:社会主义国家如何解决增长(效率)问题?从现实选择来看,中国应对这次挑战的方法是打破市场经济与资本主义的关联,建立了社会主义市场经济体制。如1990年12月24日邓小平在与其他领导人谈话时所说:“我们必须在理论上搞懂,资本主义与社会主义的区分不在于是计划还是市场这样的问题。不要以为搞点市场经济就是走资本主义道路,没有那么回事。计划和市场都得要。不搞市场,连世界上的信息都不知道,是自甘落后。”1992年十四大明确提出要建立社会主义市场经济体制。1993年“实行社会主义市场经济”被列入宪法,政治决策变成了法律条文。自此后,中国开始了持续的市场建设过程,并实现了较快速度增长。
  但在这一过程中,中国却遭遇了许多新问题(后文将具体阐述)并引发了其第二次挑战,即:社会主义国家应有的社会公平出了问题。社会主义社会的价值之一是一个公平的社会,社会不公平无疑是对社会主义国家的新挑战。这次挑战的实质关乎社会主义国家的生产力发展目标,其核心为:在实行市场经济的社会主义国家如何解决分配(公平)问题?从目前来看,决策层面应对这次挑战的方法是提出社会建设。也可以说,社会建设要解决的问题是实现市场经济体制下的“社会主义社会公平”。
  只有在中国现代化的实践逻辑上对社会建设内涵和目标做出清晰界定,才可能对中国社会建设做出实质性分析。对社会主义中国来说,如果说解决生产力发展水平问题的路径是通过实行社会主义市场经济将“市场”纳入到社会主义,那么解决生产力发展目标问题的路径则是通过社会建设将“社会”带回到社会主义。可以说,当前从中央到地方对中国社会建设的聚焦,其意义绝不仅在于一系列浮在表面的社会问题的解决,而是整个改革和发展路径的重大变化。
  综合官方文件论述和现有的讨论,指向社会公平的中国社会建设主要包括五大板块的内容:
  其一,社会事业建设。也就是通常所说的民生。即通过教育、医疗卫生、社会保障等社会事业的发展,提供保证人们基本生存权与发展权(比如教育权、就业权、健康权等等)的公共服务,构筑社会公平的基础。社会事业发展的实质是国家运用再分配手段对与人的基本生存权、发展权相关的领域“去商品化”,并通过这一过程将市场重新嵌入社会伦理之中,将“市场社会”变成“社会市场”(Social Market ,王绍光,2008)。
  其二,社会组织建设。不同社会群体之间,其利益诉求往往都存在差异。人们基于共同利益而成立的社会组织,有助于这些利益在一定程度上得到整合。十七大报告第一次使用“社会组织”一词,提出在基层民主政治建设中要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能”。这为社会组织的发展提供了政治保证。社会组织将利益主体整合起来,不仅可以减低利益主体实现利益诉求的成本,而且可以通过组织化力量降低来自其他利益主体的风险。
  其三,社区建设。社区是有特定边界的地域性社会关系共同体。一个社区可以是一个村庄,可以是一条街道,也可以是一个小区。社区是人们发生大量日常互动的首要空间,社区建设的目标是培育社会生活共同体。它关注居民在居住生活中共同的经济、文化利益,着力培育利益共识和维护机制,从而构建社区功能。社区关系在很大程度上影响着社会关系。
  其四,社会管理。如同市场主体的运行可能带来负外部效应一样,社会主体的行为也可能会对他人造成负外部效应。社会管理是指通过公共权力对社会主体的运行进行管理和规范,以对其可能产生的各种负外部效应加以消解或者控制。这是社会秩序的基本保障。
  其五,利益调节机制建设。社会公平的问题,本质上是利益关系的问题。不同的利益关系,既可能产生团结,又可能带来冲突。利益调节机制建设是指通过各种制度安排与机制建设,畅通和规范利益主体诉求表达、利益协调、权益保障渠道,消解不同利益主体之间的利益冲突,或减少利益冲突产生的负面效应,达成一定的利益秩序。“社会不是由个人构成,而是表示这些个人彼此发生的那些联系和关系的总和”,②离开人的关系,就无法理解人的社会生活。因此,利益调节机制建设既是相对独立的板块,其内容也内含在前面几大板块中,是社会建设的核心内容。
  从目前讨论来看,无论在实践层面还是学理层面,与民生、社会组织、社区、社会管理相比,社会建设中的利益调节机制建设都没有得到应有关注。因此,接下来将围绕中国改革与发展过程中利益调节机制的变迁,来继续分析前述提到的社会主义国家第二次挑战的具体表现;以及,作为挑战应对方略的中国社会建设要跨越的困境。
  
  二、中国社会建设的三大困境:社会不公平、社会不信任与社会不稳定
  
  无论作为分析的内容还是分析的变量,1978年之后开始的改革开放以及1992年社会主义市场经济体制的正式确立,对分析中国利益调节机制的问题都非常重要。
  在启动改革之前,中国占主导的利益调节机制是单位制。单位制的利益调节模式是:所有资源掌握在国家手中,国家用不同的方式将一定资源分配到单位,每个单位都有特定的行政级别和可支配资源;在此基础上,单位为个体提供全方位资源供给(包括托儿所、幼儿园、学校、医疗、抚恤救助、养老、丧葬等各种福利)③,并以此实现人们之间的利益调节。在单位制占主导的情况下,其他利益调节机制被吸纳,这表现在:其一,单位隐藏了个体利益差异。在单位制下,通过“国家—单位—个体”这一链条,经济生活、社会生活都被整合在单位中。单位内部严格的人事管理制度将成员圈定在单位内部,非经领导和上级的批准以及繁复的人事调动程序,成员无法在不同单位间流动。在缺乏社会流动的情况下,人们之间不是没有利益差异,而是这种差异被置换成了“单位差异”并成为常态;同时,单位的利益实现能力与成员个体并无实质性关联,而主要取决于单位在整个国家体系中的地位与作用。其二,单位吸纳了其他社会组织。在单位制中,所有的组织都可能是单位,无论是行政单位、事业单位还是企业单位,都隶属于单位的上级部门。单位的行动逻辑,很多时候并非其专业属性,而是“上级指示”。与此同时,虽然在国家体系中也设置有工会、妇联、青年团等众多利益调节组织,但是这些组织都被赋予了行政等级成为“类行政机构”并以此而获得资源和生存意义,其功能和边界都变得非常模糊,难以成为有效的利益调节渠道,甚至在一定程度上蜕化为堵塞利益调节的因素。
  “市场机制不仅仅是经济的加速器,它又像一柄利刃,能无情地割断人们与种种社会群体之间的伦理纽带,把他们转化为在市场中追逐自身利益最大化的独立个体”。(王绍光,2008)市场化改革对中国的影响在于:市场经济带来了巨大的利益差异。随着生产资料所有制的相对多元化,随着外部资本的进入,中国社会原有相对均衡的利益格局被打破,整个社会面临着前所未有的利益调节压力。在这种情况下,如果能建立与市场化改革相适应的利益调节机制,则各种利益主体将处在一个相对均衡状态。但事实上,在改革过程中,中国利益调节机制却出现了诸多问题,这主要包括传统利益调节机制的失灵、新利益调节机制的缺失以及利益分化问题的“过度政治化”,由此引发并导致了中国市场化改革过程中的三大困境。
  (一)传统利益调节机制失灵:市场化改革与社会不公平
  在市场化改革推进过程中,中国单位制日渐解体,中国总体性社会中的“国家—单位—个体”的关系链逐渐转变为“国家—市场—个体”的关系链。一方面,正如前面所论述的,由于市场经济天然地鼓励竞争和优胜劣汰,纯粹的市场竞争必然会产生较大的利益分化。另一方面,国家不再垄断所有资源,在许多领域也不再是直接的资源分配者,国家介入和解决利益冲突的能力弱化,传统利益调节机制逐渐失灵。在这种双重压力下,急剧扩大的利益分化不但会导致社会群体间的相对剥夺感,而且会导致群体对国家的疏离,并加剧利益冲突。
  其一,相对剥夺感源自权力与资本的结合。倪志伟等人的“市场转型理论”④认为,随着市场机制在中国成为占主导地位的资源分配机制,体制内群体(比如干部)拥有的分配资源的权力会被削弱,其社会经济地位会下降。但边燕杰和罗根(Bian Logan,1996)的“权力维续假设”则认为,政治资本要素并没有在中国市场化进程中消失,恰恰相反,市场化改革使权力与资本相结合的利润大大增加。在市场化改革过程中,新生的市场经济与残留的计划制度相结合,形成了新的不公平交易机制:在计划时代的实物经济基础上,权力控制的资源不少,但由于没有市场化,(点击此处阅读下一页)

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