樊鹏:论中国的“共识型”体制


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政治体制 公共决策 共识型决策   
樊鹏  

  
  「内容提要」相对于西方流行的以“多元主义”和“多数决”为基础的决策模式,“共识型”决策正在引发更多理论关注和实践探索,但是限于西方国家体制中广泛存在的相互否决权力结构的制约,这一决策模式更多应用于分立的国家权力架构的某个层面。本文基于中国重大公共政策决策经验的分析,提出了颇具中国特色的“共识型”决策,它除了致力于探索如何实现更大的包容性与参与性之外,在政策偏好集结以及体制的整体协作和系统管控方面也表现不俗。本文将之归功于中国政治体制的优势,并以中国“共识型”体制概括之。
  「关键词」政治体制;公共决策:“共识型”决策:“共识型”体制
  
  新中国成立以来,几代海内外中国问题专家们都十分关心这样一个问题:当代中国政府和政治体系的特点和性质到底是什么?该如何概括它?至今,海外学人给中国政府戴了一大串“帽子”,细数一下,不下十个。这些标签很大一部分来自于西方政要、媒体和学者对中国政府决策过程的认识,用以代表他们眼中的中国政府与政治。这些标签各式各样,改革开放前比较有名的有“全能主义政府”(totalitarianism )、“列宁主义的政党国家”(Leninist party state)、“官僚多元主义”(bureaucratic pluralism)等;改革开放以来,他们又提出了“碎片化的威权主义”(fragmented authoritarianism )、“软威权主义”(soft authoritarianism )、“变革性威权主义”(revolutionary authoritarianism)、“灵巧性威权主义”(flexible authoritarianism )、“持久性威权主义”(resilient authoritarianism)、“调适性威权主义”(adaptive authoritarianism)、“民粹威权主义”(populist authoritarianism )等。
  近年来,有人注意到中国政治体制中间某些方面的变化,但又不愿意放弃“威权主义”的标签,于是又提出了“财阀威权主义”(plutocratic authoritarianism)、“精英威权主义”(elite authoritarianism)、①“咨询性威权主义”(consultativeauthoritarianism)或“咨询性的列宁主义”(consultative Leninism )②;也有人将中国与其他东亚国家和地区转型时期的政权相提并论,使用“权威条件下负责的政府”(responsible government under authoritarian condition)来描述中国;③近年,西方国家出于对华战略合作的需要,也对这个问题产生兴趣。德国联邦政府经济合作与发展部在一份报告中提出,中国现阶段的政府政治体现了三种事物的混合:经济自由、政治封闭以及加速放宽的公民社会活动,并在“碎片化的威权主义”基础上用“威权的但也是参与的”(authoritarian yetparticipatory )一词来形容中国政治的特征,可以说是不伦不类。④
  这些标签,直到今日仍被海外媒体和学者信手拈来用以描述中国的政治体制。决策体制是一个国家政治体制的重要组成部分,也是最能体现政治体系基本构造、运作的核心领域。在上述标签中,影响最大的几个就是针对中国决策体制的描述,例如“一言堂”、“官僚多元主义”、“碎片化的威权主义”以及“咨询性威权主义”和“咨询型政府”等几个概念,其中最为人熟知的是“碎片化的威权主义”。20世纪80年代末至90年代初,美国学者兰普顿(David M.Lampton)、李侃如(Kenneth Lieberthal)和奥克森伯格(Michel Oksenberg)在研究中国政府决策时提出,与很多人的想象不同,在这个西方人眼中的“威权主义”政治体系中,最高决策层却不能对决策进行全面控制,相反决策权被纵向和横向高度分割的决策部门和平台所共享,决策过程充满了不同机构之间的竞争与冲突,使中国的重大经济和社会决策不得不依赖于部门或系统之间反反复复的博弈和协商。⑤这一理论被用来解释当时中国发展中出现的一些现象并预测中国体制的不确定性。
  后来的研究继续深化了这一理论框架,部门主义和“协调难”成为解释中国政府与政治发展最常用的变量。例如在一项关于中国能源政策的研究中,作者判定:受到分权体制和部门主义影响的中央决策体制,往往对于那些增量/分配性质的决策领域具有一定回应性,而对于那些存量/再分配性质的政策领域,则缺乏充分的回应能力。⑥这个分析视角试图回答,为什么长期以来中国的有效决策主要以加快经济发展、扩大增量的政策为主,而在社会再分配领域却长期滞后——答案则是中国体制在涉及权力资源再分配的公共政策决策时,因部门主义而不能有效落实责任。
  时过境迁,这些概念和标签不可能一劳永逸地“戴”在中国头上。早在2001年,“碎片化威权主义”概念的创造者之一的奥克森伯格在去世前不久曾撰文指出,中国政治体系的性质和特点已经很难用一个单一词汇来描述,否则将错过对中国政治结构复杂性的观察。⑦而今又过去十多年,中国有效出台了一大批重大决策,现有体制通过调整和优化决策方式不断适应变化的形势,经受住了持久性的考验。可以断想,与奥克森伯格有类似感受的人应该不在少数,但是关于今天中国政治体系变化的内容和本质到底是什么,却莫衷一是。同改革开放之前甚至上世纪90年代相比,今天中国的决策机制到底发生了何种变化?本文将通过对中西经验的比较,基于对中国中央政府近年来重大公共政策决策经验的分析,尝试提出用中国“共识型”决策和“共识型”体制来概括中国政府和政治的特征,并探讨其内在的逻辑和机制。
  
  一、“共识型”决策:理论比较
  
  “共识型”决策是近年来西方公共行政和民主理论界提出的一种理想类型的决策模式,是相对于传统决策模式而言的。纵观古今中外,政府的决策模式可以粗略地划分为四类:“小圈子”模式、科层模式、多元模式以及共识模式。
  (一)“小圈子”模式
  就是少数政治精英组成的小型决策圈的决策。这一模式聚焦于政治体系金字塔的顶端,由最高政治领导或领导层制定政策,然后传递到官僚层自上而下地贯彻执行。人类的公共事务多半由政府负责,而政府中间大部分决策都是由垄断政治权力的精英“小圈子”做出,因此少部分人统治大部分人成为一种常态。“小圈子”决策并不一定指代权威领袖的“家长制”式的决策,它还包括各种形式的集体决策。虽然集体决策依靠的是领导集体全体成员的智慧和经验,但终归是个小圈子。在中国,集体领导曾被作为党的领导的最高原则之一,从中央到基层各级党委均遵行集体决策的原则,后来集体领导经过进一步制度化后发展成为党和国家实行政治和行政领导的基本原则。
  (二)科层模式
  将视线从权力的宝塔尖往下移,移至庞大的政府各部门,政策制定被理解为由政府不同科层机构以及大小官员所主导。科层模式的经典是格雷厄姆。艾利森(Graham T.Allison )对古巴导弹危机期间各方决策过程的研究,认为现代政府的权力分属于不同科层机构,不同的机构有不同的利益,它们在许多问题上的立场和认知不同,都希望充分行使各自的权力,因此机构之间时常产生冲突,国家政策的制定往往就是这种冲突和妥协的产物。⑧科层模式存在于当代大多数国家。
  前面提到的“碎片化威权主义”实际上也是一种科层模式。“碎片化”一词最早曾被用来描述英美等国的科层决策体制,对于这一点奥克森伯格、李侃如在自己的研究中说得很清楚,他们是最早将科层模式引入中国研究领域的学者。⑨李侃如后来与兰普顿主编的书标题就是《后毛泽东时代中国的科层、政治与决策》。⑩他们强调,中国体制的特点是官员间大量协商,许多决定是在国家机构中相对较低的层次上做出来的。11有人直接指出,奥克森伯格、李侃如和兰普顿这些人在中国决策过程中看到了“不稳定的、破碎的、不固定的美国制度”的影子。12
  以上两种决策模式都是通过体制内部的政治精英或决策官僚做出的。在多数情况下,缺乏广泛的利益相关群体的参与,决策集团可能会(也可能不会)关注甚至吸收外部输入的意见,但是他们并没有开启政策商谈的大门和过程,政策方案的形成并不是不同决策主体和社会团体协作的产物。这样的决策模式所出台的政策往往会忽略不同群体的正当诉求和利益,更不能达成充分的同意,政策也难以执行。在这个意义上,这两种决策均属于“封闭性”决策模式。
  (三)多元模式
  弥补了“小圈子”决策和科层决策封闭性的缺陷,其视线不仅放在政府内部,还移向那些影响决策的社会势力,其理论代表人物有罗伯特。达尔(Robert A.Dahl)13和查尔斯。林布隆姆(Charles E.Lindblom )。14在多元模式中,决策的参与结构是多元的,在开放的政治市场上,个人、利益集团、政党相互竞争;决策主体也是多元的,各决策主体相互制衡。相互竞争的外部参与者作用于相互制衡的内部决策主体,公共政策就是竞争与制衡交互作用、达至均衡的产物。
  多元模式是当代西方国家普遍流行的一种决策模式。在实践中,利益集团之间看似均等参与,实际上由于不同社会群体占有资源(收入、财富、受教育程度等)的质与量不同,导致他们的组织能力、接近决策主体的机会以及对决策过程的影响千差万别,不可相提并论。这意味着大多数公民和团体事实上并没有机会参与决策,只有少数对执政团体拥有问责能力的重大利益集团才是真正的主角。在三权分立国家,议会和内阁制度是多元模式的重要基础,外部多元竞争最终需要借助政治体系内部多元决策主体之间的竞争和斗争来实现。议会立法和政府制定政策的时候,通常都遵循着“罗伯特议事规则”(Robert‘s Rules of Order),这一规则在很大程度上代表了多元决策的特点,主要有以下两个原则。
  一是辩论和竞争原则。所有政策选项和可能的方案都要进入政策讨论的范围,政策形成的过程就是不同选项和方案相互竞争的过程。所有决定必须经过充分而且自由的辩论之后才能做出,每个人都有权利通过辩论说服其他人接受自己的意志,直到某个意志变成总体的意志为止。
  二是多数原则。在政策选项进行辩论和竞争的过程中,胜出的决定因素是通过“多数决”(majority rules)的方式产生,获得多数支持的政策或意见胜出,而少数则几乎无条件放弃自己的政策选项和意见。
  以上两个原则,表面上为各种政策偏好和意见提供了一个互相辩争争取多数支持的机会和程序,但是由于决策的目标并非基于普遍充分的同意,方案的形成过程也不是来自集体协作和商讨,更缺乏对少数派意见和诉求的考量与整合,因此最终政策方案仅仅是获得多数选票者胜出(也可以理解为拥有绝对否决权者胜出),大部分的建议和方案都被程序性地屏蔽掉。换句话说,这种决策是善于以多数规则来遴选政策的机制,而缺乏对广泛意见和政策偏好的集结(preferenceaggregation )机制,本质上是一种“非协作型”(non-collaborative )的决策。显然,这样的决策机制是不完善的。更严重的是,由于多元模式强调决策主体之间的相互制衡,导致不同权力机构之间相互否决的现象十分突出,甚至成为现今许多西方国家面临的普遍难题。美国《纽约时报》专栏作家弗里德曼(ThomasFriedman)认为今天美国的体制已经不能再称为“民主制”(democracy ),而是“否决制”(vetocracy ),即同时拥有巨大组织能量和权力的多头“玩家”在主导国家的决策,这已经成为美国体制的重大弊病。15
  (四)共识模式
  所谓“共识型”决策,就是由各决策主体、社会团体和大众寻求广泛参与和一致同意的决策过程。“共识型”决策的内涵和原则主要包括以下几点。
  一是包容性(inclusive ):允许尽可能多的利益相关者商讨政策。这种包容性大到社会团体,小到个人,都被通过各种形式纳入政策制定的轨道。
  二是参与性(participatory ):不仅需要广泛参与,重要的是在政策商讨过程中所有参与者都有平等机会反映他们的诉求、贡献他们的意见和智慧,这与多元模式下只有拥有少数影响力的利益集团才有机会参与明显不同。(点击此处阅读下一页)

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