姬亚平：我国信访制度的法治走向
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● 姬亚平
【摘要】信访制度萌芽于建国初期党的群众路线，承担的是密切联系群众、反对官僚主义、巩固新生政权的政治性功能。到今天已经演变成一种解决纠纷、救济权益的重要制度，目前，信访既承担了本应该由人大承担的表达公众利益诉求的功能，又承担了诉讼为公民提供救济的功能。由于我国人大、司法机关的弱势与政府的强势在将来很长一段时间内还是难以改变，所以信访的功能尚不能被其他制度所取代。但是，如果信访的适用不加限制，则会使公民迷信权大于法，轻视法治，既不利于培养公民的规则意识与法治理念，又不利于核心政治制度的正常运行。因此，应该对人大与司法制度进行法治国家方向的改革，提高其政治地位，发挥其在表达利益诉求和化解社会矛盾中的主渠道作用，逐渐压缩信访适用的空间，直至其成为正式制度的补充。
【关键词】信访制度；人大制度；诉求表达；权益救济；行政复议；行政诉讼
《信访条例》第二条规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。可见，信访的对象仅限于行政机关，而不包括其他国家机关和党的机关，也就是说，该条例中的信访属于狭义上的信访[1]。
信访制度是在我国建国初期特定历史条件下形成的一种必然的社会机制，从一开始就承载着很多的政治功能，显现出强烈的“政治性”，其合法性一方面来源于我国宪法关于公民申诉权、批评建议权的规定，另一方面来源于在特殊历史时期信访所发挥的巩固政权的政治功能[2]。而正是这些政治功能，使它往往“溢出”法律的界限，显示出强烈的人治色彩。虽有《信访条例》作为依据，但它毕竟是对正式制度形成“分庭抗礼”的一种非法律救济方式，不但不能培养公民对法治的信仰，而且还使得上下级政府之间以一种“法外”的方式进行利益博弈，并把对公民权益的救济视为这种博弈的工具。尽管信访在其初期对于政府密切联系群众、了解民生疾苦起到了积极作用，但是随着法治的推进，信访活动即使有《信访条例》予以规范，但还是一种“正式制度”外的产物，削弱了行政诉讼与行政复议等正式制度的存在强度，在依法治国进程不断深化的今天，需要彻底反思信访这种制度，力求对于信访的前景作出符合法治与宪政原则的安排。
一、信访制度的起源与演变
我国信访制度的萌芽是与新中国初期不讲法治联系在一起的。在建国之初，新中国的缔造者们废除了国民党政府的法统，又没有在短时间内构建起完善的法制体系，除婚姻政策依靠《婚姻法》推行外，其它的大政方针基本上都依靠的是党的文件或者政令推行。虽然建立起了法院和检察体系[3]，但是实体法和诉讼法并没有制定出来，更别说像样的司法制度了，所以，当时的法院和检察院就没有发挥太大的作用。特别是进入五十年代后期，法治虚无主义盛行，从中央到地方，谁谈法治就是不识时务。国家政策的推行不是依靠政治运动就是红头文件，法律体系与司法制度的构建都中断了，那么救济制度也只能依靠行政手段和政治手段了。信访对于党中央来说，就成了了解民生、监督地方政府的一种不完全规范的政治手段。而对于公民来说，则成了向上级反映意见或者建议的主要渠道，不过，主要还是把信访当成了获得救济的一根“稻草”，信访对于公民的核心作用也就在此。
具体而言，我国的信访体制出现在 50年代初，几乎与新中国与生俱来。据学者考证，信访体制萌芽状态为1950 年成立的中共中央办公厅秘书室，该室的主要职能是负责处理民众写给中央领导的信件，接待上访人员。[4]当时的领导人从政治的角度高度重视信访，1951年5月16日，毛主席在中办秘书室内《关于处理群众来信的报告》上批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。”有了毛泽东的这句话，随后全国县（市）级以上各级党委大多数在其办公厅（室）下面设立了“人民来信组”、“接待室”等信访工作机构，负责处理人民群众来信来访。毛泽东还经常亲自回复人民来信，1951 年8月27日和31日，北京石景山发电厂和石景山钢铁厂分别写信给毛泽东，反映当时厂内工资不合理的状况并提出解决的建议。办信的同志压了几天，未及时反映。毛泽东知道后，发了大脾气，说：“共产党员不为工人阶级办事，还算什么共产党员！” 即于9月12日分别写了回信，其中一封已收入《毛泽东书信选集》。[5]1953年，毛泽东要求结合政党建设及其它工作，从处理人民来信工作入手，整顿官僚主义作风。随后，《人民日报》为此还发表了一系列社论，批判官僚主义，鼓励人民信访。
建国之初信访的制度设计基本上以越级信访、高层直接办理或检查催办为前提，目的是避免中下层官僚组织的懈怠、勾结以及跋扈，保持政府与群众的密切联系，其原理与传统的“直诉“或”“京控”一脉相承[6]。1951年至1957年期间，周恩来总理多次要求对人民来信来访的处理“务求合乎政策，件件落实”。他从政治的角度指出：“人民来信来访是人民群众参政议政的重要形式，必须受到高度重视与支持，对这个问题采取忽视的机关和个人都应当改正。”，他要求各级党政机关受理人民来信来访，“凡本机关能办理的，必须及时办理”。1963年.他又进一步提出，省、地(专)两级机关应力求“多办少转”，县的党政机关一般应“只办不转”。[7]在新中国的初期，信访确实起到了反映民意、使国家领导人了解民生疾苦与民众诉求的作用。
新中国建立初期，由于“法内”的权益救济渠道起不到实质的作用，甚至在“文革”期间彻底废止，再加上传统文化中“告御状”观念的影响，公民之间、公民与政府部门之间的纠纷，主要是通过公民上访，获得上级“批条”、接见甚至亲自出面解决。在“文革”之后的拨乱反正时期，信访更成为解决历史遗留问题、平反冤假错案的主要途径。中共十一届三中全会后，数以百万计的公民先后写信或上访，要求平反历史上形成的冤假错案、落实政策。中央信访工作机构仅 1979 年受理的来信来访就高达 127 万件或人次。 同年年底，中央还成立了处理上访问题领导小组，先后抽调了约 20 万名干部，在全国处理上访、解决历史遗留问题。[8]那时候，信访成了解决纠纷、救济权益的主要渠道，人大和司法机关等核心政制基本上没有发挥作用。
童之伟教授将我国宪法框架下的政治法律制度分为核心政制和辅助政制两个部分。其中，核心政制指的是以人民代表大会制度为根本的那部分政治法律制度，如公民基本权利保护制度，宪法设立的国家机构及其组织、职权与工作程序等等，以及与公民生活息息相关的各种宪法原则。辅助政制是相对于核心政制而言的，指的是那些总体上说来处于宪法框架之中，但相对而言处于人民代表大会制度之外的那部分政治制度。信访就属于辅助政制的范畴，在历史上它是我国核心政制效能严重不足时应运而生的代偿性体制[9]。信访权也不是宪法明确规定的公民基本权利，“从严格意义上讲，是由建议、申诉、控告和检举的权利所延伸出的一种权利，是对维权渠道堵塞的一种补救措施。”[10]人们只能从《宪法》第41 条的有关规定中概括和引申出“信访权”。《宪法》第41 条规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……”。 由此我们可以看出，宪法的相关规定并没有直接肯定和规范信访活动，至多只是暗含公民有通过信访的方式行使相关基本权利的空间。
今天，中国已经建立起了社会主义法律体系，为公民提供了一整套可供遵循的权益救济机制，这也是一个法治国家必不可少的因素。通过这种机制，可以将所有的的纠纷在法律的渠道内予以解决，除非少量纠纷属于司法权不宜审查的问题或者不符合法定的受理条件。但是，另一方面，由于目前中国的法定救济机关还没有足够的地位和能力将一切本该由其裁决的问题都能够予以解决，所以，承担着一些政治功能的信访制度在短时间之内还是有存在的必要。
二、当前信访制度的功能
虽然我国信访制度在形式上是行政的，但无论是其制度设计的初衷和目的，还是其运作和实践方式，它都是基于政治考虑的一种实践设计，是国家和公民之间的一种沟通渠道[11]。由于中国的立法机关与司法机关的弱势地位在可以预见的年限内难以有太大的改观，信访仍被执政党当成是实施群众路线的重要方式，是政府和执政党倾听公民心声、了解民生疾苦、疏导和排解矛盾的一种不可或缺的措施，对于公民而言，信访是向党和政府反映问题，提出批评和建议的重要渠道。同时， 国家高层希望通过制定《信访条例》来规范信访活动，使规范化的信访成为公民进行诉求表达的制度化渠道，并希望信访成为中国政治参与制度的重要补充和中国特色的政治民主形式。但问题是，《信访条例》作为一种对信访活动进行规制的规范，果真能达到了它所希望的目的吗？为什么一方面中央多次安排部署全国性的“大接访”？另一方面，又有那么多的“截访”、“缠访”甚至“黑监狱”?事实上，绝大多数公民仅仅将信访当成维护其权利或者权益受损后的寻求救济的一种方式而已，而基层党政机关又把它视为威胁社会稳定的一种因素。至于上级通过信访倾听群众呼声，公民通过信访向上级提出批评与建议，那只是附带性的功能。
（一） 信访的主要功能就权利救济。
在建国初期，信访作为执政党与公民进行交流与互动的一种手段，实现人民群众对新政权的认同，借此来确认和昭示新政权的合法性与正当性，信访救济则是实现对正式救济渠道有限的、适当的补充。但是，由于政治体制本身所造成的人大与司法机关弱势，行政化的信访成为权益救济的主渠道，人大制度和诉讼制度倒成了信访的补充制度了。由于信访现象压力空前，政府的态度早已不是建国初期毛泽东所说的那样“欢迎群众信访”了，压制信访已经是公开的秘密，有网友将江苏省泰州市拆迁部门悬挂的标语发在网上，结果一下子引爆了网络。这些标语除出现“不上访，争当良民好荣光”的字样外，还套用“八荣八耻”样式，比如“以通情达理为荣，以胡搅蛮缠为耻”等，其实类似的宣传各地都有。上访本是表达民意的重要渠道，如果拆迁户为了维护自己的合法权益而走上信访之路，这本无可厚非，与孰光荣、孰可耻这样的道德问题没有关联[12]。何况，并非所有公民一开始就采用信访方式去寻求权益救济，一般都是法内救济渠道不畅，或者本来不是官民纠纷，只是因为不服民事判决而上访。公民通过信访渠道反映自身权益受到不法侵害，特别是对于地方政府不依法行政或者滥用职权侵害公民合法权利的事件，通过信访机构的受理、转办、督办，寻求上级领导对行政机关施加压力，迫使其纠正不合法的行政行为，对侵权行为所造成的利益损害进行补救，实现个人权利救济的目的[13]。
（二） 信访具有利益诉求表达功能。
在当代，我国社会多元利益表达机制和政治参与体制的构建在很大程度上滞后于社会利益的分化，各级人大、政协以及社会团体（如工会、共青团、妇联）都存在着形式与实践的脱节，不能将各阶层、各团体的利益诉求有效传达到政治体制中去[14]。执政党有意通过信访来了解民生疾苦，以保持其密切联系群众的优良传统，继续巩固其执政地位。公民通过信访可以反映政策上的不公平性，提出自己的建议，使民情上达，以此来表达自己的利益诉求并期待得到官方的肯定。当前，失地农民、下岗职工、城市拆迁户等社会弱势群体趋于扩大，掌握权力与财富的阶层与下层社会的结构性断裂正在逐渐形成。而在利益结构断裂的社会，下层利益诉求如无从上达，将导致政府的决策严重倾斜，也可能使社会不满情绪日益积聚。随着利益群体的日益分化，中国客观上需要一种新的、有效的、多元化的利益表达机制，以便对各种阶层的利益诉求进行协调和整合，其中对于经济利益的诉求是表达机制协调和整合的重中之重。
中国的代议制在理论上的先进性与现实中反映民意能力低下之间的悬殊状况长期没有实质性的改观，由于绝大多数人民代表、政协委员不是基于民意和选举而产生，代表不知道选民的利益诉求，选民不认识自己的代表，人大与政协没有足够的政治能力将民意诉求吸收到国家决策中来，因此，信访制度还是为社会弱势群体提供了一条诉求表达和政治参与的渠道，(点击此处阅读下一页)
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