曹旭东：香港政党政治的制度空间
【摘要】政党政治已经成为香港社会的焦点性问题，政党政治发展取决于政党成长的制度空间。回归前后，香港社会的民主化经历了加速和降速的起伏，政党政治发展也随着“需求—供给”结构的变化而变化。彭定康政改加速政治供给，增大了政党政治的制度空间，回归后基本法和特区制度安排则紧急“刹车”，限缩了政党政治的制度空间。在目前制度安排下，香港处于“半政党政治”状态。之所以限缩政党政治空间原因在于避免纷争的传统、臣民文化和对西式政党政治的不认同，制度设计者认为政党政治效果与保持繁荣稳定的基本法理念相冲突。
【关键词】半政党政治；制度空间；“需求—供给”；繁荣稳定
政党政治已经成为香港社会的焦点性问题，不论在政治舞台上还是在社会舆论中，政党的身影随处可见。然而常见的现象未必清晰，政党政治发展取决于政党成长的制度空间，香港政党生活在怎样的制度空间内，这种制度空间样态又是如何发展而来，在此空间下的政党政治是什么状态，都不是简单的问题，本文力求站在客观中立的立场，从历史发展的角度梳理描述影响香港政党政治发展的制度安排变化，并分析如此安排的原因，同时总结目前制度安排之下的香港政党政治状态。
一、“需求—供给”结构的变化与政党政治发展
由于香港在政制发展方面不具有最后决定权，香港的政制及在此基础上的政治发展都受到外在权威的约束和控制，作为政治社会一部分的政党及政党政治也自然受控于这个外部政治环境的变化。回归前后，香港社会的民主化经历了加速和降速的起伏，政党和政党政治发展也随之起伏。
民众形成的社会与作为统治者的政府之间存在一种类似“需求—供给”的关系。[1]社会民众会对政府提出各种要求、表达各种需求，这些需求是分层次的，低层次的如治安秩序、中等层次的如社会福利、高等层次的如公正高效的官僚体系以及开放、正当的权力来源。一般来讲随着时代的发展和政治意识、权利意识的提升，需求的层次是逐渐提高的。作为供给一方的政府一般来讲是回应性的，当社会出现新的需求，政府会作出适时的、适当的回应，如果回应不及时或不到位，则会出现统治危机。当政府在有意压制社会需求的时候，政府与社会之间也会产生张力。通常情况下是先有社会需求后有政府供给，社会是这个联动机制的启动一方，因为政府是人组成的，也具有理性，其目标不外是用最小成本维持最稳定的统治，所以供给方面一般是被动的；然而在特殊情况下，政府也会主动供给，产生刺激需求的效果。
（一）上世纪80年代之前的被动供给
上世纪80年代之前香港社会与港英政府之间是典型的主动需求与被动供给的模式。二战前，香港社会的需求是低层次的，香港民众对香港这块土地基本没有认同感，基本视香港为临时栖息之所，待大陆形式变化伺机而动，或者回大陆或者逃出国。[2]因而社会民众只要求政府能够维持好基本的治安等社会秩序即可，社会与政府之间关联程度很低，是相对独立的状态。二战之后民族解放运动高涨的背景下，英国的殖民政策受到国际舆论批评，港督杨慕琦声明推行政治改革，提高市民政治参与程度，也就是所谓的“杨慕琦计划”，其主要内容是将市政局改组为市议会。但该计划并未得到英国批准，杨慕琦的继任葛量洪上任前宣布“杨慕琦计划”得到了批准，但是上任后一直拖延实施，[3]最终不了了之。英国殖民者之所以敢背信弃义的搁置“杨慕琦计划”，最关键的原因在于刚刚二战之后的香港社会并无多少实质的政治诉求，政府自然也无需过多供给，不供给并不会出现统治危机。
新中国成立，深圳边境不再能够自由流动，这促进了香港社会的本土化形成。[4]后来，又由于经济发展、利益分化、政治意识觉醒、国际环境变化等综合因素导致社会逐步政治化，社会需求的层次也随之提高，要求政府提供公共服务、社会福利，更公平的分配机制，分享政治权力，政府提供更有效的治理，打击腐败等。更高需求自然带来更大压力，利益相关民众的组织化、团体化趋势增强，这提高了压力的有效性，这些压力促使港英政府作出回应，供给相应的变革措施和制度，于是从上世纪60年代开始，各种回应需求的供给纷纷出现：行政、立法两局吸纳华人精英的比例逐渐增加；66/67年两次动乱之后港府实施民政主任计划，加强政府与草根阶层的联系；咨询委员会纷纷建立，广泛听取民意；公务员本地化政策推行，官僚体系吸纳更多的社会中低层精英进入管理层；廉政公署建立，惩治贪污腐败。这一系列措施金耀基先生概括为“行政吸纳政治”[5]，在“需求—供给”的分析框架中，这就是政府供给，是政府对社会需求的回应，政治力量的结合也在此回应中被消解掉了。
（二）上世纪80年代中英共同的主动供给
在得知中国将会收回香港的时候，英国殖民者开始推行代议制改革，实际上当时香港社会并无强烈的民主化需求，民众在乎的是能否提供良好的治理，而不在乎是否为民意政府。英国在谈判初期采取的是“进可攻、退可守”[6]的策略，仅就区议会实施代议制改革，虽是主动供给，但却并非真心实意。中国方面为了顺利收回香港，安抚香港民众，维持香港的繁荣稳定，提出了“一国两制、港人治港、高度自治”的方针，这实际上可以看作未来统治者主动供给的允诺。一直以来，香港社会对大陆的政治体制和政治状态不信任，中国的港人治港方针刺激了香港民众的政治热情，也激发了香港民众的民族主义情绪，让支持回归的声音占了一点上风。[7]英国在知道继续管治香港无望的情况下，提高了供给力度，加快了代议制改革的步伐。英国的主动供给并非基于社会需求，而是基于外交策略的考虑。考虑到英国的抬价，中国自然不能无动于衷，于是中英双方在争取民心的竞争中不约而同的主动供给。港英的“代议政制”与中国在香港成立的“基本法起草委员会”与“基本法咨询委员会”都为香港的社会经济的精英及中产阶级“提供”了进入政治市场竞赛的渠道。[8]论政团体和参政团体就是在这个阶段兴起，也成为政党和政党政治产生的前奏。
（三）1989年之后与彭定康不怀好意的加速供给
中英谈判过程中达成协议，按照循序渐进的原则推进香港政治发展。英方承诺97之前政治体制不做大的变动，并且同意政制发展与基本法规定相衔接。然而在落实联合声明过程中，英方总是企图加速政制体制改革，这自然无法让中方信任。1985年，时任新华社香港分社社长许家屯公开警告英国“不按本子办事”的行为，这就是所谓的“本子风波”。自此之后，保证香港繁荣和稳定的共同目标让中英双方有了短暂的蜜月期[9]，中国允诺照顾英国在香港的利益，88直选也在中方的抗议下取消，直到1989年之后，中英蜜月期结束。
1、政治发展分水岭：1989年
1989年是香港政治发展的分水岭。在香港人看来1989年4月北京爆发的学生运动是典型的民主爱国运动。自《中英联合声明》签订以来，香港人意识到自己的命运与大陆捆绑在了一起，本来就对大陆抱有怀疑态度的香港民众自然希望大陆能够推动政治改革、向民主化方向迈进。为了支援北京学生运动，香港政治团体（主要是民主派政团）联合成立了支联会。支联会的成立是民主派联合组党的一次练兵，在支联会的组织领导下，5月21日港岛地区有一百万人上街游行，5月28日的游行人数更是达到一百五十万，即便到目前，这也是一个从未被超越的数字。然而香港民众所认为的民主爱国运动中央并不认同，进而发生了六四事件，这让原本期望“两制”向“一制”靠拢的香港民众难以接受，正如金耀基先生所说，“它的灾难性冲击给香港人的信心投下了巨大而长远的阴影。”[10]直到今天，六四事件仍然是香港政治生活中无法绕开的话题。
1989年的这次事件带来了以下几方面的政治影响：（1）严重损害了香港民众对中央的信任，香港社会民众原本对大陆就心存芥蒂，在此次事件之前，有超过55%的人不信任中央能够遵守“一国两制”的承诺，此次事件之后约有70%的被访者不相信“中国会尊重《基本法》所保证的个人权利和香港独立的经济制度。”[11]（2）让中央对香港（尤其是香港民主派）非常不放心。支联会在六四事件中的表现让中央意识到了香港社会中蕴藏的巨大政治能量，中央越来越怀疑和担心香港变成一个“反革命颠覆基地”，中央似乎更加坚信，急速的民主步伐只会有害香港的“安定繁荣”。[12]（3）中央与香港相互不信任一直到今天仍然存在。此次事件造成的最大影响就是让中央与香港无法相互信任，中央一直期望能够掌控香港的政治发展，香港则总是有一种要挣脱中央的倾向，这种不信任也是导致后来政制发展争论的主要原因所在。（4）英国改变了对香港的策略，与中国从合作走向对抗。1991年的立法会直选还没有体现出六四事件的影响，那时的直选议席数额尚由中英协商确定，1992年彭定康上任后实施政改显示出英国政策的全面转向。
2、彭定康政改：不怀好意的加速供给
1989年之后，英国发现推动香港民主化发展是站在道德至高点的事情，这一方面源自于香港民众对于大陆深深的怀疑，另一方面源自国际舆论对中国的谴责。英国一直期望能够“光荣撤退”，并且期望撤退后能够保留英国的影响。六四事件给了英国这样一个机会，上世纪90年代的时候，英国在香港的经济利益已经不如以前那么重要，[13]英国政府可以放心的更关注政治影响。为了赢得直选，香港的民主派论政团体汇点、民协、太平山学会等组织成立了“香港民主同盟”，这是香港的第一个民主派政党，也是香港的第一个政党。1991年直选中民主派的大胜坚定了英国的选择，英国认为加速推动民主化进程对于笼络香港民心、保留英国影响及赚取国际舆论有重要作用，于是英国政府一改往昔派外交官做港督的惯例，改派著名政客——当时的保守党主席彭定康（Patten）出任港督。彭定康于1992年10月7日就香港宪制改革向立法局作了施政报告，即所谓的“彭定康政改方案”，这个方案主要有两方面的内容：其一，关于政制发展，即行政与立法之间的关系。彭定康方案指出要巩固代议制，行政局和立法局要彻底分家，两局议员不能兼任。立法局要发展成一个“有效地代表市民”、“制衡政府的独立组织”。立法局主席由议员互选产生，港督不再兼任立法局主席，而以行政首长的身份对立法局负责。[14]其二，关于94/95年三级议会选举方案，具体有以下方面的内容：（1）取消两个市政局及区议会所有委任议席；（2）将选民合法投票年龄由21岁降到18岁；（3）1995年立法局的20个直选议席，采用单议席单票制选出；（4）功能界别议席由1991年的21个增加到1995年的30个，新增的九个功能组别议席（即所谓的“新九组”），将扩展至所有在职人士均可按照职业划分投票；[15]（5）1995年立法局有十个选举委员会选出的议席，选举委员会由全港直选区议员组成。[16]彭定康在形式上并未直接违背中英达成的“衔接”协议，而且他本人强调是完全按照基本法办事，但是这却在实质上违背了中英联合声明、违背了与基本法衔接的原则、违背了中英政府已经达成的协议和谅解，即所谓的“三违反”[17]，政改的相关措施实际上是在加速民主化的进程，加强立法局的地位，让香港尽快成为一个相对独立而中央难以控制的政治实体，而这显然违反了基本法规定和双方商定的循序渐进的过渡原则，并且事先未与中国商议、未取得中方的同意。
彭定康政改利用了香港人对大陆的怀疑情绪，其根本目的是保留英国影响。可正是这个不怀好意的“毒树之果”大大推进了香港民主发展，同时推动了香港政党政治的发展。彭定康上任之时，立法局已经成为政党政治的中心。[18]彭定康政改有意自我削权、提升立法局地位，这让政党政治有更大的活动空间。1995年选举之后，民主派占立法局半壁江山，行政机关不再享有立法局的大多数支持，只能在不同政策议题上和不同政党建立随机联盟，因此，1995-1997年可以说是历史上香港立法机关影响最大的一段时间。由于政府无法掌握立法局的大多数，党派之间的联合可以否决所有政府提案（包括财政预算、法案、法案修订和拨款申请）、修订政府提出的法案以及通过议员条例草案。回归之前，只要不涉及增加政府开支，议员可以自由的提出条例草案，一旦获得立法局通过及总督签署，便成为香港法例，政府必须遵守。议员条例草案因而成为立法局议员推动不同于政府政策的有效手段。[19]这段时间内立法局和局内党派影响政府的能力大增，立法局由“极少权力”变成“边缘性”权力，(点击此处阅读下一页)
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