郭亮：土地征收中的利益主体及其权利配置——对当前征地冲突的法社会学探析
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● 郭亮
【摘要】在当前学界对土地征收的研究范式中，地方政府、村委会与被征地农民之间总是被视为利益对立的两端，然而基于实践发现，他们在土地征收中事实上还存在着利益一致性的一面。当前土地征收冲突的产生不只是“权力”对“权利”的单方面压制所造成，而且源于利益主体对土地增值收益——级差地租分配共识的未达成，每一方都想尽可能多地获取土地的利益分配。为此，为了从根本解决这一问题，地方政府、村委会、农民之间需要重新进行合法的、有效的权利配置，以压缩利益主体在实践中进行博弈的制度空间。
【关键词】土地征收；利益主体；权利配置；级差地租
引言
随着中国城市化速度的加快，因土地征收所引发的社会冲突不断加剧，尤其是最近几年，因土地征收、房屋拆迁等问题引发的激烈社会矛盾更是经常见诸报端。对此问题，社会媒体和主流社会舆论的一个基本判断是： 土地征收或者房屋拆迁引发矛盾的根源在于地方政府对民众权利的严重侵害。由此出发，当前法学界、经济学界对土地征收问题的研究关注了两个焦点问题： 一是如何界定土地征收前提——“公共利益”，二是如何完善土地征收的补偿标准。按照《宪法》和《中华人民共和国土地管理法》第5条的规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是相关法律对何为公共利益却一直缺少明确的规定，以致在现实中基于商业开发目的的土地征收或征用大行其道[1][2][3]；此外，当前的土地补偿标准过低，其往往不足以使失地农民保持同等质量和标准的生活水平，土地补偿应该考虑到农民的生存保障权和发展权[4][5][6]。作为基本的事实，本文在一定程度上同意以上的判断，并认为当前的土地征收中的“公共利益”以及提高农民的土地补偿标准的确是急待解决的法律问题，但并不认为其对当前的征地冲突具有完全的解释力。仅仅将问题的症结归结为地方政府的权力过大或者肆意妄为，进而将被征地一方推论为一个利益总是受侵害的弱者形象，这在一定程度上遮蔽了问题的复杂性。
当从“书本上法律”转向对“行动中法律”的考察时，我们发现，土地征收不仅牵涉不同层级的利益主体———国家、地方政府、村委会以及农民，而且各利益主体都有自己独立的行动逻辑及支撑这种行动的正当性言说，征地的冲突更多的是在这种关系的互动和博弈中产生和加剧的。因此，本文采取的是一种对各利益主体“同情式理解”的立场，探讨在特定的社会、政治和法律条件下土地征收冲突得以发生的深层次原因。本文将尝试从以下几方面展开论述。
一、当前土地征收中的利益主体分析
土地是财富之母，无论是在农业生产时代，还是处于或者已经完成工业化和城市化的现代社会，附着在土地之上的农业生产作为人类生存根基的作用永恒不变。但是，在工业社会中，土地的功能却不只限于农业生产，还存在变为建筑用地的可能，用途的转变将导致土地“级差地租”，即增值收益的出现。对于将土地用做“农用”还是“商用”，相关各利益主体的态度究竟如何，以下是本文的分析。
1. 中央政府
对于一个正在实现现代化的国家，中央政府具有多重的考虑：既要保持土地的农用，又要具有足够的建设用地，二者的比重则视国家不同阶段的发展任务而定。当前，中央政府实施了最严格的耕地保护政策，坚持18 亿亩基本耕地的红线不动摇，以保障中国的粮食安全问题。作为一个13 亿人口的大国，粮食生产问题历来是中国高层领导人最为关注的问题之一，尤其是一段遭受过粮食贫乏的历史更让领导人对任何导致粮食生产不安全的行为保持警惕。对于一些地方政府因发展地方经济而大肆侵占土地的做法，国土资源部历来给予严厉的管制，从常州的“铁本案”到对郑州“龙子湖”高校建设园区违规征收土地的高调处理②，中央保护耕地的决心可见一斑。为了防止地方政府非法征地， 2004 年的《中华人民共和国土地管理法》明确规定以下三种情况必须经国务院批准：（1）基本农田；（2） 基本农田之外的耕地超过35 公顷的；（3） 其他土地超过70 公顷的。
通过将土地征收的权力上收，中央政府力图实现对耕地的严格保护。但是，如果没有农用土地到建筑用地的用途转变，经济的发展就无法实现。改革开放以来，中国经济保持着快速的GDP 增长，这在很大程度上正是建立在土地的征收基础之上。尽管当前中央政府已经有意地降低了经济的增长速度，但在粗放型经济没有根本改变的条件下，经济增长仍然要依赖新增加建设用地指标。因此，在保护基本耕地面积的前提下，在符合土地总体规划的前提下，中央政府必须允许每年有一定数量的土地用途转变。
总体而言，在土地征收的问题上，中央政府希望的是一种和缓的、有序的、适当规模的土地征收，从而达到既能保护基本耕地，又能保证经济的适度发展的目标。
2. 地方政府
相关的政治学研究和实践经验早已经表明，国家本身不是一个同质性的实体，其内部存在着巨大的利益分野，这种分野有时甚至大于国家与社会之间的差异。正因为此，在土地征收问题上，尽管中央“三令五申”，地方政府基于自身利益而违规用地的案件仍然大量发生。
首先，作为一个关系长远和稳定的国家战略问题，粮食安全问题无法进入到地方政府的决策考虑范围。在当前的“压力型体制”下，地方政府最为看重的是当地经济的增长速度，以致在层层的考核体系下，经济的增长已经具体化为招商引资的数量、新投产的产业规模、新增加的财政收入等可以量化的标准。与之相比，粮食安全作为一个抽象的概念，在没有量化为一系列具体指标的前提下，其并不构成上级政府对下级政府的考核内容。而且，在保护粮食安全的问题上，地方政府的付出与收益具有高度的不确定性，一个将工作重心放置于此的地方政府无法独享这种努力所带来的良好社会后果。因此，虽然意识到粮食安全对于一个国家的重要性，但这种“一人打水、众人喝水”的局面导致地方政府不愿意采取实际的行动。
其次，土地征收中用地单位所要支付的土地出让金已经成为市县政府的重要财政来源，即所谓的“土地财政”[7][8]。据媒体公布，2010年全国土地出让金为2.7 万亿，土地出让金占地方财政收入的比例高达为76.6%。在1994年的分税制改革之后，由于稳定的税源上收中央，地方税收急剧下降，而随着城市化和工业化的推进，用地单位向政府支付的土地出让金不断攀高，这成为了地方政府可支配的重要税收来源。20 世纪90 年代以来，在中央财政投入有限的情况下，大量的城市基础设施建设仍然得以大规模地展开，很大程度上正是得益于“土地财政”的支持。
在土地征收中，地方政府有着强烈的土地征收冲动，一旦放任这种冲动而不加约束，土地征收势必更加激烈和更大规模地发生。
3. 村民委员会
尽管继承了人民公社体制下“三级所有、队为基础”的产权构造，但是随着基层治理体制的变革，尤其是随着村民自治的推行，村委会在农村集体土地管理中的法律地位逐渐建立。《中华人民共和国村民委员会组织法》第13 条规定： 村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。因此，作为当前农村的村民自治组织和村庄集体所有财产的管理者，村委会在土地征收中扮演着关键性的角色。或者说，由于村委会是集体土地的所有权行使者，一切改变土地用途、消灭土地原所有权的征地行为必须征得村民委员会的同意。在这种条件下，村民委员的行动逻辑和利益诉求便对土地征收与否以及土地征收后的补偿分配产生重要的作用。进一步而言，村委会具有以下的行动逻辑。
第一，服从地方政府土地征收的行政命令。由于在现有的政治体制下，村庄一级的主要资源仍然来源于上级政府的拨付，在法律上标榜自治的村委会很难在实践中实现真正意义上的自治。在上级政府和村党支部的领导下，村民委员会很大程度上仍然是地方政府权力的延伸，成为地方政府土地征收的具体执行者和协助者。第二，希望通过土地征收来分享土地补偿。在当前农村土地集体所有的性质下，村委会将土地征收的补偿款保留在集体层面具有足够的正当性理由。而且，土地征收补偿能够为村庄公益事业发展提供巨大的资金支持，提升村委会在村庄中的地位，并且也为个别干部的寻租行为提供可能。第三，代表村民集体利益，与政府进行博弈和谈判。尽管存在着现有制度的制约，但村民自治毕竟在一定程度上实现了民主选举，一部分民选产生的村干部能够真正代表村民集体的利益与政府谈判。在沿海发达地区的农村，由于村庄内的土地价值较高，一些村委会干部为了?I卫村庄利益与当地政府发生冲突，乡村矛盾较为激烈。在很大程度，村委会的利益是与土地征收的实现相伴随，他们不具有反对土地征收的制度理由。即使是在第三种情况下，与地方政府进行谈判的村委会也并非反对土地征收本身，因为农民对于土地征收的态度本身就是复杂的。
4. 农民
在市场经济的影响下，当前的农民已经不是一个利益诉求高度一致的群体。从地理位置上看，农民可以分为沿海发达地区的农民和中西部欠发达地区的农民；从城市化的程度上看，农民分为城郊农民和纯农业农民；从职业类型上看，农民又分为外出打工农民和留守农民。由于生活方式的不同，农民与土地的关系、农民对土地的态度也就不同，单纯地以土地为惟一生存依靠和收入来源的农民只是其中一部分。由于与经济发展水平有关，土地征收一般发生在沿海或者城郊、镇郊农村，当地农民的职业类型和收入来源的多元化程度更高，依靠土地为生的农民已经不占据主流。征收土地并不直接威胁到他们的生存，后者所面临的问题往往就不是土地能否征收，而是如何征收、怎么征收的问题。
2011 年南京江宁郊区农民“盼征收”的消息见诸报端，引起舆论一片哗然。其实，这个现象并不稀奇，几乎在每一个城市的周围，期盼通过土地征收过上好日子的农民不在少数。为了得到更多的地面附着物补偿，不少农民在土地上违规建造房屋，“种房子”成为城郊农村的一种普遍现象。在“权力—权利”的研究范式中，农民总是被当然地认为是一个权利受侵害的客体，这种有悖于理论设想的经验事实自然无法在相应的理论框架中归位，以致理论框架反而遮蔽了现实的复杂性。不可否认的是，在农民分化的背景下，有相当部分农民是愿意土地被征收的。
如果土地用做农用，按照当前的市场行情，一亩种植粮食作物的土地年纯收益在400 ～500 元，而如果将土地征收，根据当前不同省份的补偿标准，农民一亩土地所能得到的补偿在2 万～5 万元。尽管以永远丧失土地为代价，但这笔收入对于不少农民来说仍然有着诱惑力，他们希望以此作为进城创业的“第一桶金”。
基于以上分析，笔者认为，对于土地征收与否，中央政府、地方政府、村委会以及农民的诉求并非截然对立，尤其是地方政府、村委会与被征地农民在土地征收的态度上还存在一致性的一面。但是，为什么这种利益的一致性没有导致土地征收中各方矛盾的减缓，反而使其日益激烈？ 对土地征收引发的社会冲突需要一个新的解释视角。
二、制度性博弈： 当前的土地征收冲突
由于中央政府更多的是基于国家经济发展和社会安全的战略考虑，其并不处在土地财富分配的具体环节之中，当前的土地征收冲突主要发生在被征地农户、村委会以及地方政府三者之间。具体而言，当前的土地征收冲突主要分为两种类型：一是被征地农民与村委会之间的冲突，一是被征地农民与地方（县乡） 政府之间的冲突，以下分别介绍之。
（一） 村民和村委会（村集体） 之间的矛盾
由于中国农村目前实行的是土地所有权和承包经营权相分离的产权制度，土地的所有者为“集体经济组织”，农民只享有土地的承包权。在当前，土地征收的补偿主要包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿、地上附着物补偿等内容。从法理的角度来看，土地的补偿费应该是对土地所有权的补偿，安置补助费则是对安置农民的单位或组织的补偿，属于实际耕种者所有的只是青苗补偿和地上附着物的补偿。关于这一点，《土地管理法实施条例》第26 条明确规定：土地的补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。由于“集体经济组织”是一个模糊概念，且在大部分村庄并不存在所谓“集体经济组织”的现实条件下，村民委员会便成为了实际上享受土地补偿费的合法组织。
但是，农民的土地承包权并非一种临时性的合同关系，随着土地承包关系被宣称为“30年不变”以及《物权法》的出台，(点击此处阅读下一页)
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